Primeramente, es necesario precisar que la naturaleza de este Reglamento es la de un Decreto Ejecutivo, que, como tal, no puede establecer regulaciones que excedan los límites y el alcance de la ley que le da origen. Recordemos que, conforme lo dispone el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, los Decretos Ejecutivos tienen una función estrictamente ejecutiva y organizativa, que no les faculta a ampliar o rebasar las potestades de imperio o el régimen de derechos fundamentales dispuesto por el legislador, al ser un campo reservado a la ley. Bajo ese entendido, el aspecto de mayor relevancia para pronunciarnos sobre la irregularidad de la disposición reglamentaria que aquí se nos consulta, tiene que ver puntualmente con la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico, así como la subordinación existente entre los diferentes tipos de normas. Se trata de un tema que ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor, y de la cual valga traer a colación –en lo conducente– nuestro reciente dictamen C-063-2015 del 6 de abril del 2015, que lo explica muy claramente en los siguientes términos:
“El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública:
“1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:
a) La Constitución Política;
b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;
c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;
d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y
f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.
2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.
3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos”.
Puesto que el ordenamiento jurídico es un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una fuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir; en caso de conflicto (antinomia normativa), para desaplicar la de inferior rango (dictamen C-107-2004 de 15 de abril de 2004). El principio de jerarquía normativa permite, en efecto, establecer el orden de aplicación de las normas jurídicas y se constituye en el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.
Puesto que el ordenamiento jurídico es un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una fuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir; en caso de conflicto (antinomia normativa), para desaplicar la de inferior rango (dictamen C-107-2004 de 15 de abril de 2004). El principio de jerarquía normativa permite, en efecto, establecer el orden de aplicación de las normas jurídicas y se constituye en el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.
Dado que la escala jerárquica supone que unas normas están en relación de superioridad respecto de otras y que estas están subordinadas a las superiores, se sigue como lógica consecuencia que las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la fuente superior. Así, la Constitución se impone frente a la ley y al resto de las normas del ordenamiento, situación que se presenta en la superioridad de la ley frente al reglamento. En aplicación del principio jerárquico, la contradicción entre una ley y un reglamento se debe saldar por la preeminencia de la aplicación de la ley. Así, aunque los reglamentos sean una de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley sino a ésta misma:
"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública". (Sala Constitucional, sentencia n.° 6689-96 de las 15:54 horas del 10 de diciembre de 1996).
La resistencia de la ley frente a cualquier contradicción por parte del reglamento o de otra norma inferior es consecuencia de la fuerza y potencia de este acto, manifestación de la potestad legislativa. La ley deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango y solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad (en su caso, de convencionalidad) ante el Contralor de Constitucionalidad.” (énfasis agregado)
La resistencia de la ley frente a cualquier contradicción por parte del reglamento o de otra norma inferior es consecuencia de la fuerza y potencia de este acto, manifestación de la potestad legislativa. La ley deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango y solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad (en su caso, de convencionalidad) ante el Contralor de Constitucionalidad.” (énfasis agregado)
Nótese cómo esta primacía de la ley frente a cualquier tipo de reglamento adquiere capital importancia en relación con la consulta que ahí nos ocupa ...
Así las cosas, esa antinomia normativa que se produce, debe resolverse indefectiblemente a favor de la norma superior, en este caso, lo previsto por la Ley ... de tal suerte que la norma reglamentaria que rebasó este orden ... deviene ilegal, y por ello debe quedar insubsistente e inaplicable, en respeto del régimen legal explicado.
Sobre este tema, igualmente valga retomar lo señalado por nuestro dictamen C-104-2015 del 11 de mayo del 2015, el cual señala:
“I.- SOBRE LA JERARQUIA DE LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURIDICO
Conforme explica Hans Kelsen el ordenamiento jurídico se caracteriza por regular su propia creación, en la medida que una norma jurídica determina el modo en que otra norma es creada y también, hasta cierto punto, los alcances del contenido de la misma. Así, la relación existente entre esas normas es una relación de supra e infra-ordenación[4]. Como afirma Norberto Bobbio el ordenamiento jurídico debe ser entendido como un sistema dinámico en el cual las normas se articulan en diferentes niveles jerárquicos.
Ahora bien, dentro del ordenamiento jurídico podemos encontrarnos con el problema de la existencia de antinomias normativas, que en palabras de Bobbio sería el encuentro de dos proposiciones incompatibles, las cuales, al no poder ser ambas verdaderas, por una regla de coherencia normativa, deberá el aplicador del derecho determinar cuál de ellas deberá prevalecer.
Como es sabido, varios criterios pueden ser utilizados para la solución de antinomias –cronológico, jerárquico, especialidad- . En el caso que nos ocupa, interesa destacar que el principio de jerarquía normativa permite guiar la relación existente entre las diferentes normas jurídicas, determinando un orden riguroso y prevalente de aplicación. Es decir, ese principio es un criterio orientador para solucionar las posibles contradicciones que existan entre normas de distinto rango. Así las cosas, en caso de incompatibilidad entre dos normas prevalecerá aquella jerárquicamente superior: lex superior derogat inferiori. En ese sentido, es posible afirmar que la inferioridad de una norma con respecto a otra consiste en la menor fuerza de su poder normativo, que se manifiesta en la incapacidad de establecer una regulación que se oponga a lo dispuesto en una norma jerárquicamente superior.
En el caso del derecho público costarricense, interesa resaltar que la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 6°, establece una jerarquía entre las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, la cual deberá estar sujeta alsiguiente orden
(…)
Así las cosas, la jerarquía normativa supone tanto aspectos formales como materiales, en la medida en que por un lado la
norma debe entrar al mundo jurídico de acuerdo a la forma prescrita por otras normas de jerarquía superior, y por otra parte, su contenido deberá estar en conformidad con las normas superiores, no pudiendo modificarlas o contradecirlas.
(…)
De la lectura de las normas citadas, se desprende claramente que con la reforma introducida por la Ley N° 9284 a la Ley N° 5005, se deriva una contradicción entre lo dispuesto en el artículo 12 inciso f) de esa Ley y lo establecido en el capítulo XIX del citado Reglamento.
Así las cosas, atendiendo a la necesidad de coherencia del ordenamiento jurídico, la contradicción existente debe ser analizada de acuerdo con el citado principio de jerarquía normativa. A la luz de ese principio, consideramos que la antinomia normativa existente debe ser resuelta en favor de la Ley, toda vez que con la reforma introducida por la Ley N° 9284 se deroga tácitamente lo dispuesto en el Reglamento – concretamente el Capítulo XIX, sobre Disposiciones finales-, en lo que respecta a la forma en que deberán ser aprobados los reglamentos internos del Colegio de Profesionales en Secretariado.” (Dictamen C-104-2015 del 11 de mayo del 2015).
Como vemos, el reglamento no puede variar, ampliar o contrariar el contenido de la ley, pues de lo contrario la norma reglamentaria se convierte en ilegal, con infracción de los numerales 6 y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
Así las cosas, en el caso de la norma consultada, resulta de obligada conclusión que nos encontramos ante una disposición contraria a la ley.
En consecuencia, al existir una norma de rango infralegal que ... rebasan los límites y exigencias legales, de tal suerte que la norma reglamentaria se torna ilegal.
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