El Génesis de la Teoría de las Seis Categorías del Silencio Administrativo

El 26 de junio de 2014, el Dr. Jorge Leiva Poveda, actuando como Juez redactor del Tribunal Contencioso Administrativo Sección III en funciones de jerarca impropio administrativo, identificó en su resolución N° 285-2014 seis situaciones fácticas específicas de inactividad formal: cuando un órgano inferior al Alcalde o Concejo no resuelve una solicitud; cuando ese mismo órgano resuelve desfavorablemente pero no atiende la revocatoria ni eleva la apelación; cuando el Alcalde o Concejo recibe una apelación contra acto de inferior y no la resuelve; cuando estos órganos superiores no resuelven revocatoria contra sus propios actos emitidos como alzada; cuando conociendo en primera instancia no resuelven una solicitud; y cuando no resuelven un recurso extraordinario de revisión (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, 2014, considerando II).

Estas seis situaciones procesales concretas del ámbito municipal contenían ya el reconocimiento implícito de que el silencio administrativo no podía reducirse a la dicotomía tradicional. El Dr. Leiva Poveda señalaba que "la relación de las variables recién referidas, ha permitido a este Tribunal establecer la existencia de 6 situaciones fácticas, que aun y cuando son similares entre sí, sus características permiten construir un estudio autónomo de las mismas" (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, 2014, considerando II).

Nueve años después, en su artículo publicado en el libro homenaje al Dr. Román Solís Zelaya, esas seis situaciones procesales municipales maduraron hacia seis categorías jurídicas universales. Los silencios administrativos lícitos que sí producen efectos, como las prórrogas automáticas donde la administración expresa válidamente su voluntad mediante silencio. Los silencios administrativos lícitos que no producen efectos, como cuando existe una medida cautelar que ordena no dictar un acto. El silencio con efecto denegatorio, mal denominado "negativo", que constituye la regla general cuando la administración no responde. El silencio con efecto aprobatorio o estimatorio, mal denominado "positivo", aplicable principalmente a permisos y licencias. El silencio con eficacia neutra en violaciones al derecho de petición en simples solicitudes de información. Y la Prorrogatio, cuando debe tenerse por prorrogado un nombramiento para dar continuidad al servicio público (Leiva Poveda, 2023, pp. 265-289).

La transformación es evidente. Lo que en 2014 eran problemas de competencia y vías procesales según el órgano omiso y el momento procesal, se reconceptualizó como una taxonomía basada en la naturaleza jurídica del silencio. La primera y quinta situación de 2014, donde órganos municipales no resuelven solicitudes, evolucionaron hacia la teorización sobre silencios con efectos aprobatorios o denegatorios según la materia. La segunda, tercera y cuarta situación, centradas en recursos no resueltos, maduraron en el análisis de la eficacia diferenciada del silencio según su licitud y efectos. La sexta situación, sobre recursos extraordinarios no resueltos, contribuyó a identificar vacíos normativos que llevaron a proponer categorías como la Prorrogatio (Leiva Poveda, 2023).

El caso concreto que motivó la resolución de 2014 ilustra perfectamente esta inadecuación del marco tradicional. El administrado invocó incorrectamente el artículo 156 del Código Municipal para una apelación per saltum, pero su situación no encajaba en ninguna categoría tradicional porque el Alcalde había omitido resolver una apelación contra acto de inferior, no una revocatoria contra acto propio. El Tribunal, actuando como contralor no jerárquico de legalidad, tuvo que declarar mal elevado el recurso, pero al hacerlo evidenció que existían múltiples tipos de silencio no contemplados en la teoría binaria tradicional (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, 2014).

Esta experiencia práctica como jerarca impropio administrativo llevó al Dr. Leiva Poveda a cuestionar profundamente la terminología tradicional. Mientras en 2014 aún utilizaba los términos "silencio positivo" y "silencio negativo" aunque con evidente incomodidad y precisiones constantes sobre "eficacia negativa" y tipos de inactividad "cuya eficacia es negativa" (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III, 2014, considerando II), para 2023 denuncia abiertamente que son "mal denominados" y que "están muy lejos de constituirse en los únicos tipos de silencios" (Leiva Poveda, 2023, p. 290).

La resolución 285-2014 representa así el momento germinal donde la práctica judicial, específicamente el ejercicio de la función de contralor no jerárquico de legalidad, reveló la insuficiencia de las categorías tradicionales. Las seis situaciones fácticas identificadas entonces se transformaron en las "seis categorías -al menos- existentes en el Derecho Administrativo del siglo XXI", demostrando cómo el trabajo judicial puede catalizar la renovación teórica del derecho administrativo, llevándolo de la "bipartición del siglo XX" a un marco conceptual más sofisticado y comprehensivo (Leiva Poveda, 2023, p. 261).

Es relevante señalar que esta construcción jurisprudencial no fue un ejercicio aislado. En una obra que he sometido a consideración de la prestigiosa editorial Tirant Lo Blanch, identifico que la Resolución Nº 53-2016 del mismo Tribunal Contencioso Administrativo desarrolla una construcción paralela, estableciendo que "la relación de las variables recién referidas, ha permitido a este Tribunal establecer la existencia de 6 situaciones fácticas, que aun y cuando son similares entre sí, sus características permiten construir un estudio autónomo de las mismas".

En dicha obra mantengo el análisis del "silencio negativo" pero dentro de un marco conceptual más amplio que reconoce su insuficiencia como categoría única. La resolución analizada distingue entre inactividad de órganos inferiores en primera instancia, inactividad en la fase recursiva, inactividad de los órganos superiores municipales como alzada, inactividad en revocatoria ante órganos superiores, inactividad de Alcalde o Concejo en primera instancia e inactividad en recurso extraordinario de revisión. Esta taxonomía, aunque mantiene referencias al silencio negativo como categoría operativa, evidencia que el fenómeno requiere un análisis más sofisticado que la mera dicotomía positivo/negativo.

La convergencia entre la construcción del Dr. Leiva Poveda en 2014 y estas otras resoluciones del Tribunal demuestra que la necesidad de superar la teoría binaria tradicional era una preocupación institucional que requería nuevas herramientas conceptuales para resolver adecuadamente los casos complejos de inactividad administrativa municipal.

Referencias

Leiva Poveda, J. E. (2023). Silencio Administrativo: de la bipartición del siglo XX (en positivo y negativo), a las seis categorías -al menos- existentes en el Derecho Administrativo del siglo XXI. En F. Zamora Vargas & J. E. Leiva Poveda (Eds.), Estudios jurídicos: In memoriam del Dr. Román Solís Zelaya (1.ª ed., pp. 261-292). Editorial Jurídica Continental.

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III. (26 de junio de 2014). Resolución N° 285-2014. Expediente 12-006173-1027-CA. Juez redactor: Jorge Leiva Poveda.