La participación de funcionarios municipales en las sesiones del Concejo Municipal y las Comisiones constituye un elemento fundamental para el adecuado funcionamiento del gobierno local. Esta participación se encuentra regulada principalmente en los artículos 40 y 49 del Código Municipal, Ley N° 7794, estableciendo un marco normativo específico que determina tanto las obligaciones de los funcionarios como los límites de sus derechos laborales en estas circunstancias.
I. Marco Normativo General
Convocatoria a Sesiones del Concejo Municipal
El artículo 40 del Código Municipal establece que "Cualquier funcionario municipal podrá ser llamado a las sesiones del Concejo, cuando este lo acuerde, y sin que por ello deba pagársele remuneración alguna". Esta disposición configura una obligación legal de estricto acatamiento para los funcionarios municipales. La Procuraduría General ha señalado que "a los funcionarios municipales les asiste el deber de concurrir a las sesiones cuando éstos sean llamados por el Consejo, y se puede afirmar que su asistencia es requerida por algún tema puntual que es objeto de discusión y en el cual es necesario el punto de vista del servidor con miras a que el órgano colegiado tenga un criterio más versado de los asuntos sometidos a su consideración" (PGR, 2014, Dictamen C-175-2014).
La naturaleza obligatoria de esta convocatoria ha sido confirmada por el Tribunal Contencioso Administrativo, que ha establecido que "el numeral 40 del Código Municipal faculta al órgano deliberativo para que llame a cualquier servidor municipal a sus sesiones, entendiéndose que ello forma parte de sus funciones, lo que impide cualquier evasión a ese deber" (Resolución N° 1088-2010, citada en PGR, 2017, Dictamen C-024-2017). Esta obligatoriedad se fundamenta en el artículo 107 de la Ley General de la Administración Pública, "que dispone que todo servidor público estará obligado a obedecer las órdenes particulares, instrucciones o circulares del superior, con las limitaciones que establece la misma ley" (PGR, 2017, Dictamen C-254-2017).
Participación en Comisiones Municipales
La participación de funcionarios municipales en las Comisiones se encuentra regulada en el artículo 49 del Código Municipal, el cual establece en su penúltimo párrafo que "Las personas funcionarias municipales y las particulares podrán participar en las sesiones en calidad de asesoras". Según ha establecido la Procuraduría General de la República, "los funcionarios municipales participarán de las sesiones o reuniones para las cuales fueron llamados en orden a ejercer una labor eminentemente asesora, de consejería, coadyuvando con las autoridades comunales a fin de que éstas puedan adoptar las decisiones correspondientes contando con un criterio más versado dependiendo de la materia que trate" (PGR, 2014, Dictamen C-175-2014).
La Procuraduría ha sido enfática en que "la posibilidad de que los funcionarios municipales puedan participar, como asesores, en las sesiones de las Comisiones Municipales, debe caracterizarse como excepcional, ocasional, eventual y sólo pertinente cuando razones de peso así lo ameriten" (PGR, 2020, Dictamen C-385-2020). Esta interpretación encuentra sustento en la jurisprudencia del Tribunal Superior Contencioso Administrativo, que en su Sentencia N° 7787 de 1985 estableció que "no debe interpretarse esta norma como facultativa para obligar de manera permanente a los funcionarios municipales a asistir a las reuniones que se realicen determinado día de la semana, sino tan solo cuando sea necesario, pues la inteligencia de la norma se orienta a los casos excepcionales que demanden la presencia de algún funcionario municipal o varios a la vez, pero tal facultad no debe entenderse como regla sino como excepción".
II. Procedimientos de Convocatoria
Para Sesiones del Concejo Municipal
El procedimiento para convocar funcionarios a sesiones del Concejo está claramente establecido:
- Adopción del acuerdo: "El Concejo Municipal debe adoptar un acuerdo mediante el cual se disponga llamar a un determinado funcionario, cumpliendo con las mayorías requeridas para la adopción de acuerdos municipales" (PGR, 2017, Dictamen C-024-2017).
- Comunicación dual: "Este acuerdo debe ser comunicado tanto al Alcalde Municipal para que proceda a su ejecución, como al funcionario directamente requerido, garantizando así el conocimiento efectivo del llamamiento" (PGR, 2017, Dictamen C-024-2017).
- Ejecución obligatoria: "De existir un acuerdo del Concejo Municipal llamando a un funcionario para que participe dentro de la sesión del órgano deliberativo, el Alcalde Municipal debe limitarse a hacer cumplir el llamado del Concejo, por lo que no podría –bajo ninguna figura legal- anular o desautorizar el llamado que el Concejo realiza" (PGR, 2017, Dictamen C-024-2017).
Para Comisiones Municipales
El procedimiento para las Comisiones presenta particularidades:
- Acuerdo de la Comisión: "Corresponde a la respectiva Comisión Municipal convocar a los funcionarios municipales que deban participar como asesores" mediante acuerdo previo (PGR, 2020, Dictamen C-385-2020).
- Coordinación administrativa: El funcionario convocado "debe informar y coordinar con su jefatura inmediata, y particularmente con el Alcalde, para que su participación en la correspondiente sesión no implique una desmejora en los servicios municipales ni una desatención de las labores ordinarias del funcionario" (PGR, 2020, Dictamen C-385-2020).
III. Régimen de Jornada Extraordinaria
Principio General: No Remuneración Adicional
Como principio general, el artículo 40 del Código Municipal establece que no debe pagarse remuneración alguna por la asistencia a sesiones del Concejo. La Procuraduría ha interpretado que "no existe una obligación de remunerar al funcionario municipal, por su asistencia a las sesiones a las que sea convocado por parte del Concejo, en virtud de que existe una norma expresa que así lo regula" (PGR, 2017, Dictamen C-254-2017).
Carácter Excepcional y Temporal
El artículo 139 del Código de Trabajo establece que "El trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos".
La Procuraduría ha establecido de manera consistente que "la jornada ordinaria de trabajo puede ampliarse ante una situación de carácter excepcional, que sea ocasional, discontinúa y especial. Ello implica que no procede, bajo ningún supuesto, convertir una jornada extraordinaria en ordinaria, habitual y permanente" (PGR, 2023, Dictamen C-050-2023). Esta limitación se fundamenta en que "la jornada extraordinaria debe revestir siempre un carácter excepcional y temporal pues, en caso contrario, se desnaturalizaría la figura y además podría existir una afectación para el trabajador en su salud mental y física, así como también en su integración y desarrollo familiar" (PGR, 2011, Dictamen C-150-2011).
El Abuso del Derecho y la Obligación de Pago
La excepción al principio de no remuneración surge cuando se configura un abuso del derecho. Los artículos 21 y 22 del Código Civil establecen:
Artículo 21: "Los derechos deben ejercitarse conforme a las exigencias de la buena fe."
Artículo 22: "La ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial del mismo. Todo acto u omisión en un contrato, que por la intención de su autor, por su objeto o por las circunstancias en que se realice, sobrepase manifiestamente los límites normales del ejercicio de un derecho, con daño para tercero o para la contraparte, dará lugar a la correspondiente indemnización y a la adopción de las medidas judiciales o administrativas que impidan la persistencia en el abuso."
La Procuraduría ha sido clara en el Dictamen C-254-2017 al establecer que "este deber de concurrencia por parte de los funcionarios municipales debe ser excepcional, cuando razones de peso así lo ameriten ya que, en caso contrario, de convertirse esto en una práctica habitual u ordinaria, se estaría violentando los límites de las jornadas laborales establecidos en el ordenamiento jurídico y tendría el ente municipal que analizar cada caso concreto, para determinar la posibilidad de pago de jornada extraordinaria".
Además, el mismo dictamen establece en su conclusión 5: "En atención a lo dispuesto en el numeral 139 del Código de Trabajo, la jornada extraordinaria se remunera con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado. Es decir, al ser clara la norma en cuanto a la forma de pago de horas laboradas en tiempo extraordinario, esa labor no puede ser compensada con tiempo ordinario de trabajo, sino únicamente en la forma establecida en nuestra legislación vigente" (PGR, 2017, Dictamen C-254-2017).
Por tanto, cuando las convocatorias bajo el artículo 40 se vuelven habituales y permanentes, el municipio debe analizar cada caso para determinar si procede el pago de jornada extraordinaria, y de proceder, debe pagarse con el 50% adicional establecido por ley, sin posibilidad de compensar con tiempo libre.
El Ministerio de Trabajo ha establecido que "si el patrono requiere que los trabajadores laboren una jornada extraordinaria permanente, se pone en evidencia que la necesidad de la empresa no es excepcional, sino de tipo permanente, por lo que se impone la obligación para el patrono de aumentar el personal de la empresa" (MTSS, 2023, DAJ-AER-OFP-663-23).
Cálculo del Tiempo Extraordinario
Cuando procede el pago, el artículo 139 del Código de Trabajo establece que las horas extras se pagan "con un cincuenta por ciento más de los salarios". Esto significa:
- Valor de la hora ordinaria: 100%
- Recargo por hora extraordinaria: 50% adicional
- Total a pagar: hora ordinaria + 50% = tiempo y medio
Ejemplo: Si un funcionario gana ₡5,000 por hora ordinaria, la hora extraordinaria se paga a ₡7,500 (₡5,000 + ₡2,500).
Límites Temporales
El artículo 140 del Código de Trabajo establece que la jornada ordinaria sumada a la extraordinaria no podrá exceder de doce horas, salvo por siniestro ocurrido o riesgo inminente. El Tribunal de Trabajo ha establecido que "el tiempo extraordinario debe computarse diariamente y no en forma acumulativa semanal" (Resolución Nº 00218-2010, Sección IV).
IV. La Solución del Ius Variandi: Diferenciación entre Jornada y Horario
El Dictamen C-050-2023 introduce una distinción fundamental que ofrece una solución práctica al problema del tiempo extraordinario: la diferencia entre jornada y horario laboral.
Jornada: Es el tiempo real o cantidad de horas que debe estar el trabajador al servicio del patrono (8 horas diarias).
Horario: Es el lapso concreto en que el trabajador cumple su jornada laboral (por ejemplo, de 8 am a 4 pm).
La Procuraduría establece que "La Municipalidad, como patrono, tiene la posibilidad de variar o ajustar el horario de sus servidores (ius variandi) con el objetivo de atender el interés institucional". Crucialmente, señala que "si el patrono pretende evitar el pago de jornada extraordinaria, debe adecuar el horario de sus servidores a efecto de que se ajuste a las necesidades del servicio" (PGR, 2023, Dictamen C-050-2023).
El Tribunal Constitucional ha validado este ejercicio: "el cambio de horario de trabajo (no de la jornada) en una institución pública no constituye un ejercicio abusivo del ius variandi, siempre que se respeten los derechos del trabajador y que la modificación sea necesaria para una mejor prestación del servicio público" (Sala Constitucional, Resolución n.° 12999-2020).
V. Aplicaciones Específicas
El Secretario del Concejo Municipal
Marco Normativo Especial
El secretario del Concejo tiene una posición particular en la estructura municipal. Según el artículo 13, inciso f) del Código Municipal, su nombramiento y remoción corresponden exclusivamente al Concejo Municipal. Sin embargo, en aspectos administrativos, está subordinado al Alcalde.
Jerarquía Administrativa
La Sala Constitucional ha clarificado esta dualidad en sus resoluciones n.° 5080-2000 y n.° 13528-2004: "el Alcalde Municipal como jerarca y encargado de la dirección administrativa de la institución, es el competente para resolver todos los asuntos referentes a las vacaciones del secretario Municipal, quedando reservada al Concejo únicamente lo atinente a su nombramiento o remoción".
El Dictamen C-050-2023 confirma que "al alcalde, como superior jerárquico administrativo del secretario del Concejo municipal, le corresponde dictar las directrices administrativas, instrucciones y circulares, así como resolver lo relativo a vacaciones, permisos y licencias, coordinando con el Concejo Municipal". La evaluación del desempeño, sin embargo, "corresponde al Concejo Municipal" (PGR, Dictámenes C-085-2011, C-072-2018 y C-319-2018).
Tiempo Extraordinario del Secretario
Para el secretario aplican criterios específicos. El Dictamen C-253-2015 establece que "sí puede el Concejo Municipal realizar sesiones ordinarias o extraordinarias en horas fuera de la jornada ordinaria laboral del Secretario Municipal, siempre y cuando sea de manera ocasional o discontinua".
Cuando esto ocurre excepcionalmente, el secretario "tiene derecho a devengar jornada extraordinaria cuando en ejercicio de las funciones propias de su cargo debe asistir a sesiones que se efectúen fuera de la jornada ordinaria laboral, por el tiempo que dure la sesión, lo cual se puede constatar con el acta" (PGR, 2015, Dictamen C-253-2015).
Sin embargo, el Dictamen C-117-2017 advierte que "no creemos que el artículo 53 inciso a) del Código Municipal opere como un fundamento para un reconocimiento 'tácito' de horas extra al secretario del Concejo, debido a que ello equivaldría a convertir la jornada extraordinaria en algo regular, ordinario".
Funcionarios de Confianza
Para los funcionarios de confianza que brindan servicio directo al Alcalde, al Presidente y Vicepresidente Municipales y a las fracciones políticas del Concejo, conforme al artículo 127 del Código Municipal, aplican consideraciones especiales. La Procuraduría ha señalado que "estos funcionarios, por la naturaleza propia de sus funciones, están exceptuados de las limitaciones ordinarias de la jornada de trabajo según el artículo 143 del Código de Trabajo, pudiendo estar sujetos a una jornada ordinaria de hasta doce horas sin remuneración extraordinaria" (PGR, 2024, Dictamen C-162-2024).
VI. Coordinación Interorgánica
La efectiva participación de funcionarios municipales en sesiones y comisiones requiere una adecuada coordinación. La Procuraduría establece que "el hecho de que un funcionario municipal sea llamado a participar como asesor en una sesión de una Comisión Municipal, no lo exime de su deber de prestar los servicios para los cuales ha sido nombrado con absoluta dedicación, intensidad y calidad. Asimismo, tampoco lo exime de soportar la vigilancia que el Alcalde debe ejercer sobre el cumplimiento de sus funciones" (PGR, 2020, Dictamen C-385-2020).
El Concejo Municipal no requiere el visto bueno del Alcalde para convocar, pero "el acuerdo debe ser comunicado al Alcalde para su ejecución, respetando así la estructura organizativa del gobierno municipal" (PGR, 2025, Dictamen C-116-2025).
VII. Conclusiones
El régimen jurídico de la convocatoria de funcionarios municipales a sesiones establece un marco complejo donde:
- La regla general es clara: El artículo 40 del Código Municipal establece que no se paga remuneración adicional por asistir a sesiones del Concejo.
- La excepción es limitada: Solo cuando las convocatorias pierden su carácter excepcional y se vuelven habituales se configura un abuso del derecho (artículos 21 y 22 del Código Civil), surgiendo entonces la obligación de pagar tiempo extraordinario.
- El cálculo está definido: Cuando procede el pago, se aplica el artículo 139 del Código de Trabajo: salario de la hora ordinaria más 50% adicional.
- Existe una solución preventiva: La Municipalidad puede ejercer el ius variandi para ajustar el horario (no la jornada) de los funcionarios, evitando así la configuración sistemática de tiempo extraordinario.
- Los límites son absolutos: La jornada ordinaria más extraordinaria no puede exceder 12 horas diarias, y el carácter excepcional debe respetarse siempre.
- La coordinación es esencial: El Concejo convoca, el Alcalde ejecuta sin poder anular, y el funcionario debe cumplir sin descuidar sus labores ordinarias.
Este equilibrio garantiza tanto la eficacia de la función deliberativa municipal como la protección de los derechos laborales de los servidores públicos.
Referencias
Código Civil, Ley N° 63 del 28 de setiembre de 1887. Diario Oficial La Gaceta. http://www.pgrweb.go.cr/scij/
Código de Trabajo, Ley N° 2 del 27 de agosto de 1943. Diario Oficial La Gaceta. http://www.pgrweb.go.cr/scij/
Código Municipal, Ley N° 7794 del 30 de abril de 1998. Diario Oficial La Gaceta. http://www.pgrweb.go.cr/scij/
Ley General de la Administración Pública, Ley N° 6227 del 2 de mayo de 1978. Diario Oficial La Gaceta. http://www.pgrweb.go.cr/scij/
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Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. (2000, 25 de junio). Resolución n.° 5080-2000.
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