9.9.18

La Potestad de Autoorganización Constitucional del Artículo 192.


Es normal escuchar a los servidores públicos hablar sobre el resguardo del derecho a la estabilidad del cargo que adquirió bajo la idoneidad comprobada (lo de idoneidad comprobada lo coloco en duda razonable) y como este se instituye en una barrera de inamovilidad.  De tal manera, que cuando se dan reestructuraciones los Sindicatos y los servidores públicos que ven en ella una amenaza, invocan esa estabilidad con el único fin de que el estatus quo no cambie.  Lo que al final traduce una especie de secuestro de las instituciones estatales en contra de los administrados, pues los secuestradores no permiten la evolución necesaria.
Ahora bien, lo anterior sucede, no por falta de legislación, sino por falta de voluntad.  Nuevamente cito la Ley General de la Administración Pública, que claramente dice que el deber de las instituciones y sus servidores es para con los administrados “Artículo 4.  La actividad de los entes públicos deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios, usuarios o beneficiarios (Resaltado Propio).  La Sala Constitucional ha sido clara sobre que en la parte orgánica de nuestra Constitución Política se recogen o enuncian principios rectores de la función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir y condicionar a todas las Administraciones Públicas en su cotidiano quehacer. Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y celeridad (artículo 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el deber de "Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias administrativas", el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto de "buena marcha del Gobierno" y el 191 al recoger el principio de "eficiencia de la administración" -todos de la Constitución Política-). Esos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa. La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados. Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias, responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no pueden declinar de forma transitoria o singular (Ver Sentencia 04205 del 29/03/2011 emitida por Sala Constitucional).

Con todo lo anterior nos debe quedar claro que el Estado no esta al servicio de sus funcionarios, sino al servicio de los administrados.  Servicio que debe ser eficiente, eficaz, continuo y célere en pro de alcanzar el bienestar de la colectividad.  Siendo este el Norte a seguir, toda institución pública, en ejercicio del poder de dirección y para efectos de prestar un mejor servicio público, puede disponer la reasignación de una plaza o la reorganización de una parte o de toda la estructura institucional, siempre que ello responda a una causa real y legítima.

Ahora bien, según mi inicio, es normal que tanto los sindicatos como los mismos servidores públicos se opongan a una restructuración, por lo general por temas de despido.  Pero no toda restructuración debe terminar en despido prima facie.  Ejemplo de esto son las reestructuraciones cuando se da el descenso a una clase inferior o una disminución salarial a un servidor público sin descenso a una clase inferior. 

Sobre este asunto el Artículo 111 inciso d del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil arroja una luz y ha sido abordado por la Procuraría General de la República de la siguiente manera “… la forma en que debe calcularse la indemnización a la que tienen derecho los servidores públicos que hayan experimentado un descenso en la clasificación de su puesto (y, por ende, una disminución de su salario) con motivo de un proceso de reasignación o de reestructuración … Al respecto, cabe indicar que el artículo 105 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil define qué debe entenderse por asignación, reasignación, y reestructuración. La asignación de puestos se define como el “Acto mediante el cual se ubica un puesto en la clase correspondiente dentro de la estructura ocupacional del Régimen de Servicio Civil, ya sea porque antes estuviere excluido de dicho Régimen, o que, perteneciendo a éste, por cualquier razón no hubiere sido ubicado dentro de la estructura mencionada”. Por su parte, de acuerdo con el mismo numeral, la reasignación se entiende como el “Cambio que se opera en la clasificación de un puesto con motivo de variación sustancial y permanente en sus tareas y responsabilidades”. Otro de los procesos relacionados es la reestructuración, la cual se considera como el “Cambio que afecta a puestos o clases al variarse la estructura ocupacional de una serie, o la conformación de una clase …”. Lo que distingue a la reasignación y reestructuración de la asignación, es que, como producto de las primeras, la clasificación podría verse modificada cuando ya los puestos son parte del régimen de méritos; mientas que, en el caso de la última, esa modificación operaría al ingresar a aquél. Sin embargo, como puede observarse, los tres procesos, desde la perspectiva de sus posibles efectos respecto al salario de un puesto específico, son similares. En consecuencia, aplicando la integración analógica del ordenamiento jurídico a que se hizo referencia en el apartado anterior, considera esta Procuraduría que la disposición aplicable al asunto que nos ocupa es la contenida en el artículo 111 inciso d) del Reglamento al Estatuto del Servicio Civil … Cabe señalar que la Dirección General de Servicio Civil, en casos similares, ha arribado a la misma conclusión. Así, en su oficio AJ-132-2003, del 13 de marzo de 2003, indicó lo siguiente: “En relación con la primera parte de su consulta, le informamos que, en el pasado, cuando se daba el caso de que un funcionario que laboraba en un puesto excluido del Régimen de Servicio Civil, y posteriormente ingresaba al régimen con una clasificación inferior, la diferencia salarial era cubierta mediante un ’sobresueldo’ que se incorporaba al salario del servidor. Sin embargo, dicha práctica fue desterrada mediante el voto N° 5967-98 de la Sala Constitucional, el cual determinó que en tales casos debe aplicarse el procedimiento establecido en el artículo 111, inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, (…) Así pues, de acuerdo con la disposición transcrita, el funcionario que ingrese a laborar al Régimen de Servicio Civil con una clasificación inferior a la que tenía anteriormente, tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por cada año de servicios prestados al Estado, proporcional al monto de la deducción que tenga su salario.” … Finalmente, cabe indicar que el pago de la indemnización prevista en el artículo 111 inciso d) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil en el supuesto en estudio, es excluyente del reconocimiento de “cesantía proporcional”. Ello, en primer lugar, porque de acordarse el pago de ambos extremos se generaría un enriquecimiento sin causa, al otorgarse dos indemnizaciones por el mismo concepto; y, en segundo lugar, porque el pago de cesantía (salvo casos excepcionales) solo procede cuando el servidor ha quedado cesante, lo cual no ocurrió en la situación en estudio … (Dictamen 309 del 04/09/2007)”. La jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la República y la norma citada es clara, en una restructuración, un puesto puede ser colocado en una categoría inferior, con reducción del salario.  Incluso es posible que la reorganización arroje como resultado la necesidad de realizar una disminución en el salario del servidor, independientemente de que esa disminución se origine en un cambio del sistema de remuneración, en un ajuste en el monto, o en una nueva ubicación del puesto en la estructura orgánica (Ver Dictamen 133 del 04/06/2015).

De tal manera que NO ES CIERTO, que no puedan reducir salarios o categorías dentro de la Administración Pública y tampoco es cierto que toda restructuración implique despidos.  Es perfectamente posible e incluso deseable que la Administración se reinvente a si misma con el fin de cumplir sus objetivos acorde a la época o situaciones sociales actuales y aquellos servidores que deseen acompañar a la Administración después de su reingeniería, tendrán derecho a una indemnización cuyo fundamento se encuentra en los principios constitucionales de estabilidad en el empleo, razonabilidad, proporcionalidad y justicia.

De conformidad con las disposiciones del Estatuto de Servicio Civil, en caso de una reestructuración (que posee los mismos efectos de una reasignación) que suponga el descenso a una clase inferior o una disminución salarial, en primer término, debe buscarse la reubicación del servidor en un puesto de igual clase. Si ello no fuera posible y el funcionario no acepta la reasignación descendente, éste cesará en sus funciones y se procederá al pago de la indemnización indicada en el artículo 37 inciso f del Estatuto de Servicio Civil. Por último, en caso de que el servidor acepte la reasignación tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado, y que será proporcional al monto de la deducción que tenga su salario (Ver Dictamen 496 del 18/12/2006).  Esto es de SUMA IMPORTANCIA, pues significa que no existe un DERECHO ETERNO a tener un puesto X o Y o recibir Z de salario durante toda una relación con calidad ascendente.  Por el contrario, es POSIBLE LEGALMENTE la reducción salarial de cualquier funcionario público INCLUSO SIN MOVERLE de su puesto en la estructura organizativa, pues no existe un derecho a mantener siempre el mismo salario o la plaza. 

Al abordar este asunto la Sala Constitucional ha dicho “III.- Sobre el fondo. La Sala ha reiterado en su jurisprudencia, el criterio de que el artículo 192 de la Constitución faculta a la Administración Pública para disponer la reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual puede ordenar no solo la eliminación y recalificación de plazas sino también el traslado de funcionarios a cargos diversos. También ha insistido en que el ejercicio de esa potestad debe realizarse dentro de un marco de respeto al principio del debido proceso y con ello de conformidad al Estatuto de Servicio Civil, habida cuenta que de los movimientos de personal que se hagan, en principio no puede derivarse disposición alguna que implique una reducción del salario que corresponda a cada uno de los trabajadores -según sea el cargo que ocupen- o modifique sustancialmente los términos de la prestación del servicio, ya que no es constitucionalmente lícito alterar las condiciones de remuneración, categoría y consideración social, tiempo, lugar, o cualquier acto de variación sustancial de esos extremos. Se dice en principio, porque también la Sala ha aceptado que como producto de una reestructuración se produzcan reasignaciones de una clase de inferior categoría a la de la original, en cuyo caso, debe procederse según lo estipula el artículo 111 incido d) del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil (Sentencia 00790 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, de 18 de enero de 2008.  Resaltado Propio.)”.

No existe duda entonces, sobre la posibilidad que tienen los diferentes órganos y entes que componen el sector público de nuestro país, de reorganizarse cuando así lo requieran para el mejor logro de sus objetivos. Posibilidad deriva directamente de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política.  Pues el Norte de la Función Pública es la eficiencia y la eficacia, este último la doctrina española ha sostenido se encuentra ligado directamente con el de coordinación de la organización administrativa, de manera tal que si ésta última existe, puede esperarse que se cumpla eficazmente el objetivo perseguido: “El principio de eficacia ha sido puesto en una relación dialéctica con el principio de coordinación, otro de los principios contemplados en la norma del artículo 103.1 CE; en efecto, se ha afirmado, con razón, que entre los dos principios existe una dependencia recíproca, en donde la coordinación aparece como condición y presupuesto de la eficacia. La coordinación no sería así otra cosa que la adecuación de la organización administrativa para servir con eficacia los intereses generales que tiene encomendados.” (Jose Luis Carro Fernández-Valmayor, Defensor del Pueblo y Administración Pública, en Estudios Sobre la Constitución Española, Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, Madrid, Editorial Cívitas, 1991,Tomo III, página 2680). A nivel legal, el principio de eficiencia encuentra respaldo en los artículos 4, 225 párrafo primero, y 269 párrafo primero, de la Ley General de la Administración Pública. Por otra parte, el artículo 192 de la Constitución Política hace referencia directa a la posibilidad de reorganizar las dependencias administrativas para lograr una mejor prestación de servicios.  Asimismo, de la lectura de los artículos 6, inciso 2), y 103, inciso 1), de la Ley General de la Administración Pública, se extrae de manera implícita, la posibilidad de todo ente de organizarse –y, en consecuencia, de reorganizarse− para una adecuada prestación del servicio. Sobre el tema, don Eduardo Ortiz indicaba: “Todo ente tiene potestad para darse su organización propia, aunque la ley no le confiera expresamente tal potestad. ‘El poder de organización es una facultad dada ipso iure con el mismo poder estatal’ ha dicho FORSTHOFF. La potestad de autoorganización corresponde al jerarca del ente. Se trata de un instrumento necesario para el desarrollo de una función administrativa. Evidentemente esta potestad comprende la de organizar el modo de prestación del servicio o del ejercicio de la función pública encomendados. El modo y el régimen de la actividad es materia librada a la discrecionalidad reguladora del jerarca (del ente) respectivo.” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis de Derecho Administrativo, San José, Editorial Stradtmann S. A., primera edición, 1998, tomo I, página 357).  La potestad de autoorganización de un ente consiste en el poder de darse la organización interna que considere más conveniente para el cumplimiento del fin público asignado por ley, conforme esa potestad, corresponde al jerarca determinar cuál es la organización interna más adecuada para el ente, en razón de los fines que debe cumplir, lo que parte de dos constataciones: la organización de los propios servicios es una competencia típicamente administrativa y corresponde al jerarca adoptar las medidas necesarias para el buen funcionamiento de la Administración a su cargo. Potestad discrecional que autoriza al jerarca para realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que puede comprender el establecimiento de nuevos órganos (artículo 59 de la Ley General de la Administración Pública) o en su oportunidad, una distribución interna de competencias que no impliquen potestades de imperio. Como se indicó, esa potestad es de principio por lo que, salvo disposición legal en contrario, la Administración puede proceder a efectuar los cambios que actualicen su organización ante nuevos requerimientos o demandas (Ver Dictamen C- 248-95 del 30 de noviembre de 1995. En el mismo sentido puede consultarse el dictamen C-009-2014 del 9 de enero de 2014).  Esa reorganización puede incluso afectar las relaciones de empleo vigentes entre el Ente Público y sus servidores, siempre que los estudios técnicos –que necesariamente deben realizarse− reflejen la necesidad de llevar a cabo esa reorganización. Si la reorganización que se planea realizar lleva implícita una afectación negativa de las condiciones salariales de los empleados, esa situación, a nuestro juicio, refuerza la necesidad de que las líneas generales del proceso de reorganización sean emitidas luego de un estudio riguroso acerca del fundamento, la necesidad y el costo-beneficio, de llevar a cabo los cambios proyectados. Partiendo de lo expuesto, el Estado está facultado para llevar a cabo una reorganización administrativa, sin que para ello sea óbice la posible afectación negativa de los salarios de sus servidores, siempre que esa reorganización sea acordada con fundamento en estudios técnicos que evidencien la necesidad de los cambios que se pretenden realizar para el logro de mayor eficiencia en su funcionamiento.

El Estado (entiéndase también a todas sus ramificaciones) está facultado para llevar a cabo una reorganización administrativa, sin que para ello sea óbice la posible afectación negativa de los salarios de sus servidores, siempre que esa reorganización sea acordada con fundamento en estudios técnicos que evidencien la necesidad de los cambios que se pretenden realizar para el logro de mayor eficiencia en su funcionamiento.  Si la reorganización arroja como resultado la necesidad de realizar una disminución en el salario de los servidores, esta es POSIBLE Y LEGAL, independientemente de que esa disminución se origine en un cambio del sistema de remuneración, en un ajuste en el monto, o en una nueva ubicación del puesto en la estructura orgánica y en caso de que la reorganización prevista implique la necesidad de prescindir de los servicios de algunos servidores públicos, ya sea porque no se requieren dentro de la nueva estructura orgánica, o porque no aceptan la afectación negativa que podría producirse en sus salarios, procederá una indemnización.  Finalmente, el Artículo 192 de la Constitución Política es visionario pues creó una estabilidad laboral para los servidores públicos, pero a la vez, en beneficio de la colectividad señaló “… los servidores públicos … podrán ser removidos … en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos”.


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