11.2.18

Pequeñas Citas Jurisprudenciales N°20. Jerarquía de las Normas. El Reglamento no Puedé Rebasar los Alcances de la Ley.


Primeramente, es necesario precisar que la naturaleza de este Reglamento es la de un Decreto Ejecutivo, que, como tal, no puede establecer regulaciones que excedan los límites y el alcance de la ley que le da origen.  Recordemos que, conforme lo dispone el artículo 140 inciso 3) de la Constitución Política, los Decretos Ejecutivos tienen una función estrictamente ejecutiva y organizativa, que no les faculta a ampliar o rebasar las potestades de imperio o el régimen de derechos fundamentales dispuesto por el legislador, al ser un campo reservado a la ley.  Bajo ese entendido, el aspecto de mayor relevancia para pronunciarnos sobre la irregularidad de la disposición reglamentaria que aquí se nos consulta, tiene que ver puntualmente con la jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico, así como la subordinación existente entre los diferentes tipos de normas.  Se trata de un tema que ha sido ampliamente desarrollado por la jurisprudencia administrativa de este órgano asesor, y de la cual valga traer a colación –en lo conducente– nuestro reciente dictamen C-063-2015 del 6 de abril del 2015, que lo explica muy claramente en los siguientes términos:

“El ordenamiento jurídico administrativo es una unidad estructural dinámica en la que coexisten y se articulan una serie de distintas fuentes del Derecho. La relación entre esas diversas fuentes se ordena alrededor del principio de la jerarquía normativa, según el cual se determina un orden riguroso y prevalente de aplicación, conforme lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública:

1. La jerarquía de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo se sujetará al siguiente orden:

a) La Constitución Política;
b) Los tratados internacionales y las normas de la Comunidad Centroamericana;
c) Las leyes y los demás actos con valor de ley;
d) Los decretos del Poder Ejecutivo que reglamentan las leyes, los de los otros Supremos Poderes en la materia de su competencia;
e) Los demás reglamentos del Poder Ejecutivo, los estatutos y los reglamentos de los entes descentralizados; y
f) Las demás normas subordinadas a los reglamentos, centrales y descentralizadas.

2. Los reglamentos autónomos del Poder Ejecutivo y los de los entes descentralizados están subordinados entre sí dentro de sus respectivos campos de vigencia.

3. En lo no dispuesto expresamente, los reglamentos estarán sujetos a las reglas y principios que regulan los actos administrativos”. 

Puesto que el ordenamiento jurídico es un orden jerárquico, es determinante conocer cuándo una fuente es superior a otra, a efecto de garantizar la sujeción estricta de la fuente inferior a lo dispuesto por las fuentes superiores, a las cuales la norma inferior no puede resistir; en caso de conflicto (antinomia normativa), para desaplicar la de inferior rango (dictamen C-107-2004 de 15 de abril de 2004). El principio de jerarquía normativa permite, en efecto, establecer el orden de aplicación de las normas jurídicas y se constituye en el criterio para solucionar las contradicciones que se presenten entre normas de distinto rango.

Dado que la escala jerárquica supone que unas normas están en relación de superioridad respecto de otras y que estas están subordinadas a las superiores, se sigue como lógica consecuencia que las normas de la fuente inferior no pueden modificar ni sustituir a las de la fuente superior. Así, la Constitución se impone frente a la ley y al resto de las normas del ordenamiento, situación que se presenta en la superioridad de la ley frente al reglamento. En aplicación del principio jerárquico, la contradicción entre una ley y un reglamento se debe saldar por la preeminencia de la aplicación de la ley. Así, aunque los reglamentos sean una de las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, deben subordinarse no solo a las fuentes superiores a la ley sino a ésta misma:

"La potestad reglamentaria es la atribución constitucional otorgada a la Administración, que constituye el poder de contribuir a la formación del ordenamiento jurídico, mediante la creación de normas escritas (artículo 140 incisos 3 y 18 de la Constitución Política). La particularidad del reglamento es precisamente el ser una norma secundaria y complementaria, a la vez, de la ley cuya esencia es su carácter soberano (sólo limitada por la propia Constitución), en la creación del Derecho. Como bien lo resalta la más calificada doctrina del Derecho Administrativo, la sumisión del reglamento a la ley es absoluta, en varios sentidos: no se produce más que en los ámbitos que la ley le deja, no puede intentar dejar sin efecto los preceptos legales o contradecirlos, no puede suplir a la ley produciendo un determinado efecto no querido por el legislador o regular un cierto contenido no contemplado en la norma que se reglamenta. El ordenamiento jurídico administrativo tiene un orden jerárquico, al que deben sujetarse todos los órganos del Estado en función del llamado principio de legalidad o lo que es lo mismo, que a ninguno de ellos le está permitido alterar arbitrariamente esa escala jerárquica, que en nuestro caso, ha sido recogida por el artículo 6 de la Ley General de la Administración Pública". (Sala Constitucional, sentencia n.° 6689-96 de las 15:54 horas del 10 de diciembre de 1996).

La resistencia de la ley frente a cualquier contradicción por parte del reglamento o de otra norma inferior es consecuencia de la fuerza y potencia de este acto, manifestación de la potestad legislativa. La ley deroga o modifica toda norma de igual o inferior rango y solo puede ser impugnada por razones de inconstitucionalidad (en su caso, de convencionalidad) ante el Contralor de Constitucionalidad.” (énfasis agregado)

Nótese cómo esta primacía de la ley frente a cualquier tipo de reglamento adquiere capital importancia en relación con la consulta que ahí nos ocupa ...

Así las cosas, esa antinomia normativa que se produce, debe resolverse indefectiblemente a favor de la norma superior, en este caso, lo previsto por la Ley ... de tal suerte que la norma reglamentaria que rebasó este orden ... deviene ilegal, y por ello debe quedar insubsistente e inaplicable, en respeto del régimen legal explicado.

Sobre este tema, igualmente valga retomar lo señalado por nuestro dictamen C-104-2015 del 11 de mayo del 2015, el cual señala:

 “I.-     SOBRE LA JERARQUIA DE LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURIDICO

Conforme explica Hans Kelsen el ordenamiento jurídico se caracteriza por regular su propia creación, en la medida que una norma jurídica determina el modo en que otra norma es creada y también, hasta cierto punto, los alcances del contenido de la misma. Así, la relación existente entre esas normas es una relación de supra e infra-ordenación[4]. Como afirma Norberto Bobbio el ordenamiento jurídico debe ser entendido como un sistema dinámico en el cual las normas se articulan en diferentes niveles jerárquicos.


Ahora bien, dentro del ordenamiento jurídico podemos encontrarnos con el problema de la existencia de antinomias normativas, que en palabras de Bobbio sería el encuentro de dos proposiciones incompatibles, las cuales, al no poder ser ambas verdaderas, por una regla de coherencia normativa, deberá el aplicador del derecho determinar cuál de ellas deberá prevalecer.


C
omo es sabido, varios criterios pueden ser utilizados para la solución de antinomias –cronológico, jerárquico, especialidad- . En el caso que nos ocupa, interesa destacar que el principio de jerarquía normativa permite guiar la relación existente entre las diferentes normas jurídicas, determinando un orden riguroso y prevalente de aplicación. Es decir, ese principio es un criterio orientador para solucionar las posibles contradicciones que existan entre normas de distinto rango. Así las cosas, en caso de incompatibilidad entre dos normas prevalecerá aquella jerárquicamente superior: lex superior derogat inferiori. En ese sentido, es posible afirmar que la inferioridad de una norma con respecto a otra consiste en la menor fuerza de su poder normativo, que se manifiesta en la incapacidad de establecer una regulación que se oponga a lo dispuesto en una norma jerárquicamente superior.


En el caso del derecho público costarricense, interesa resaltar que la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 6°, establece una jerarquía entre las fuentes del ordenamiento jurídico administrativo, la cual deberá estar sujeta alsiguiente orden

(…)

Así las cosas, la jerarquía normativa supone tanto aspectos formales como materiales, en la medida en que por un lado la

norma debe entrar al mundo jurídico de acuerdo a la forma prescrita por otras normas de jerarquía superior, y por otra parte, su contenido deberá estar en conformidad con las normas superiores, no pudiendo modificarlas o contradecirlas.

(…)

De la lectura de las normas citadas, se desprende claramente que con la reforma introducida por la Ley N° 9284 a la Ley N° 5005, se deriva una contradicción entre lo dispuesto en el artículo 12 inciso f) de esa Ley y lo establecido en el capítulo XIX del citado Reglamento.

Así las cosas, atendiendo a la necesidad de coherencia del ordenamiento jurídico, la contradicción existente debe ser analizada de acuerdo con el citado principio de jerarquía normativa. A la luz de ese principio, consideramos que la antinomia normativa existente debe ser resuelta en favor de la Ley, toda vez que con la reforma introducida por la Ley N° 9284 se deroga tácitamente lo dispuesto en el Reglamento – concretamente el Capítulo XIX, sobre Disposiciones finales-, en lo que respecta a la forma en que deberán ser aprobados los reglamentos internos del Colegio de Profesionales en Secretariado.” (Dictamen C-104-2015 del 11 de mayo del 2015).

Como vemos, el reglamento no puede variar, ampliar o contrariar el contenido de la ley, pues de lo contrario la norma reglamentaria se convierte en ilegal, con infracción de los numerales 6 y 11 de la Ley General de la Administración Pública.
Así las cosas, en el caso de la norma consultada, resulta de obligada conclusión que nos encontramos ante una disposición contraria a la ley. 
En consecuencia, al existir una norma de rango infralegal que ... rebasan los límites y exigencias legales, de tal suerte que la norma reglamentaria se torna ilegal.

16.1.18

Pequeñas Citas Jurisprudenciales N°19. Respecto a los límites a los cuales deben estar sujetas las Juntas de Relaciones Laborales que se operen en el Sector Público.

Como ya quedó de manifiesto con lo indicado en el apartado anterior, la posibilidad de crear Juntas de Relaciones Laborales en el sector público no es irrestricta, sino que se encuentra supeditada a que las competencias que se le reconozcan a ese tipo de órganos no vacíe de contenido la potestad disciplinaria, de mando y de dirección del Estado-patrono. Las Juntas de Relaciones Laborales del sector público deben ser órganos de consulta. Por ello, no puede atribuírsele efectos vinculantes a sus resoluciones. Es decir, no se les puede transferir competencias normativamente asignadas al Estado, como lo es, por ejemplo, la relacionada con el ejercicio de la potestad disciplinaria. En esta materia es preciso recordar que de conformidad con el artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública, los deberes públicos y su ejercicio son irrenunciables, intransmisibles e imprescindibles. Desde hace ya muchos años, esta Procuraduría se ha pronunciado sobre los límites a los que deben estar sujetas las Juntas de Relaciones Laborales que se constituyan en el Sector Público a efecto de que su actividad se considere ajustada a Derecho. En una de esas ocasiones, mediante dictamen C-058-92 citado, dirigido al Ministerio de Hacienda se indicó lo siguiente: “... las Juntas de Relaciones Laborales, han sido órganos de consulta, de carácter fundamentalmente conciliatorios; pero cuyo criterio no es vinculante para el patrono como se pretende en el proyecto presentado por el frente sindical a ese Ministerio; mucho menos entratándose del sector público”. También se indicó en esa oportunidad, que no es posible delegar en tales Juntas, funciones encargadas por ley a otro órgano: “... lo que en este proyecto se pretende crear es algo así como un ‘co-gobierno’ entre el Ministerio y la Junta, toda vez que a esta última se le señalan algunas funciones propias del primero, que incluso por ley son indelegables en un órgano de esa naturaleza”. Posteriormente, en nuestro dictamen C-106-94 también citado, dirigido al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, se reafirmó la tesis descrita en los siguientes términos: “... de conformidad con el principio de legalidad que rige el empleo público, no es procedente la creación de juntas de relaciones laborales en la Administración Pública en las que se les pretenda establecer competencias exclusivas asignadas por ley a otros órganos administrativos”. La Sala Constitucional, por su parte, al pronunciarse sobre la validez de una convención colectiva que pretendía trasladar a la Junta de Relaciones Laborales el ejercicio de la potestad disciplinaria resolvió: “El poder para aplicar el régimen disciplinario en los entes públicos, lo detenta, siempre, el jerarca a nivel administrativo, sin perjuicio de que la ley estructure, según el caso, segundas instancias a nivel político o de recursos jerárquicos impropios. Al Ejecutivo Municipal, quien forma parte del gobierno local y además es el administrador general y jefe de las dependencias municipales (artículo 169 constitucional, 20 y 57 del Código Municipal), no se le puede privar de tal condición, transfiriendo todo el poder disciplinario a una Junta de Relaciones Laborales, creada por una convención colectiva, sin infringir los principios de la autonomía municipal y de la exclusividad en la formación de las leyes, que señalan los artículos 121 inciso 1) y 170 de la Constitución Política, y menos para desplazar el poder disciplinario hacia un órgano del Poder Ejecutivo, como lo hace el artículo 13, inciso a) de la convención colectiva que aquí se impugna. A juicio de la Sala, las normas impugnadas no tienen que ver con el contenido de las relaciones laborales entre los trabajadores de la Municipalidad de Goicoechea y ésta; pero en cambio sí tiene que ver con la creación de la Junta de Relaciones Laborales, que funciona como una comisión de garantía de que se cumpla la convención y demás normas reguladoras de esas relaciones entre Municipalidad y servidores, pero no más allá de su condición de órgano consultivo, de control, pero sin atribuciones decisorias”. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, sentencia n.° 1355- 96 de las 12:18 horas del 22 de marzo de 1996). Así las cosas, debemos reiterar que las Juntas de Relaciones Laborales del sector público deben ser órganos de consulta y que no puede atribuírseles efectos vinculantes a sus resoluciones, pues ello implicaría transferirles competencias normativamente asignadas al Estado (Dictamen 115 del 26/06/2013).

7.1.18

Igualidad salarial Vs Bloque de Legalidad.

El Artículo 423 del Código de Trabajo señala "En los procesos en los que sea parte el Estado, sus instituciones y órganos se aplicará lo dispuesto en el artículo anterior, siempre y cuando no se contravenga el principio de legalidad. Sin embargo, la regla de la primacía de la realidad y las normas no escritas del ordenamiento podrán ser invocadas como fuente de derecho, cuando ello sea posible, de acuerdo con la Ley N.° 6227, Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978". Esto ha sido así desde tiempos inmemoriales, por ejemplo en DAJ-AE-119-13 el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social manifiesta "Como se sabe, el Derecho Laboral está caracterizado por una serie de principios propios que marcan o establecen su particularidad respecto de otras ramas del Derecho. Uno de los principios clásicos lo constituye el denominado principio de primacía de la realidad, de conformidad con el cual, en materia laboral, cuentan antes y preferentemente las condiciones reales que se hayan presentado, las cuales se superponen a los hechos que consten documentalmente, desde el punto de vista jurídico. En efecto, dicho principio establece que “en caso de discordancia entre lo que ocurre en la práctica y lo que surge de documentos o acuerdos, debe darse preferencia a lo primero, es decir, a lo que sucede en el terreno de los hechos”. (Plá Rodríguez, Américo. Los principios del Derecho del Trabajo, Buenos Aires, Ediciones Depalma , segunda edición, 1990, p. 243). Por esa razón, el contrato de trabajo ha sido llamado “contrato-realidad” -aunque doctrinariamente se prefiere aquella acepción de primacía de la realidad-, dado que tanto legal como doctrinaria y jurisprudencialmente se ha aceptado, de forma pacífica, que la relación de trabajo está definida por las circunstancias reales que se den en la práctica y no por lo pactado inclusive expresamente por las partes. En consecuencia, de conformidad con este principio, en materia laboral, importa más lo que ocurre en la práctica que aquello que las partes hayan pactado y hasta lo que aparezca en documentos. (En ese claro sentido pueden consultarse, entre muchas otras, las sentencias números 135, de las 9:30 horas; 137, de las 9:40 horas, ambas del 8 de marzo, y 377, de las 14:28 horas del 23 de mayo, todas del 2006). Tales premisas deben orientar el estudio del recurso incoado por la parte actora, a los efectos de determinar si la relación del accionante con el … tuvo o no naturaleza laboral". 

Ahora bien, leyendo la Sentencia 00893 del 30/06/2017 emitida por la Sala Segunda, por minoría, veo una interpretación distinta que quiero compartir "La jurisprudencia de esta Sala ha sido conteste con la línea de Sala Constitucional, pues reiteradamente ha indicado que una persona por desempeñarse en un puesto no adquiere el derecho a que se le nombre en propiedad, véase a manera de ejemplo el voto n.° 2010-000510 de las 8:34 horas del 9 de abril de 2010. Ahora bien, aunque se ha considerado que el trabajador o trabajadora que ejerce funciones impropias a su cargo, tiene derecho a que se le paguen las diferencias salariales existentes entre la plaza en la que estaba formalmente nombrado y la plaza cuyas funciones ejerció, sin que interese , si cumple o no con los requisitos y dado que la Administración no puede beneficiarse de esa manera del trabajo de un funcionario o funcionaria , en detrimento de lo establecido en el ordinal 146 de la Ley General de la Administración Pública, que regula lo concerniente al abuso de las figuras de poder (véase en ese sentido los votos número 208, de las 10:20 horas del 2 de marzo de 2011, 731 de las 9:20 horas del 15 de julio de 2016, en el que también se citaron los números 695, de las 15:35 horas del 25 de agosto; 955, de las 10:45 horas del 18 de noviembre; ambos de 2011; y 966, de las 10:40 del 12 de octubre de 2012) , el criterio que sostenemos los suscritos, es que cuando el funcionario no reún a los requisitos exigidos para el puesto en cuyas labores se desempeñó , resulta improcedente otorgar las diferencias salariales . Tal y como se colige de lo indicado líneas atrás, en la Administración Pública impera el principio de idoneidad comprobada, por lo que no es factible que a una persona se le cancele con fondos públicos, el salario correspondiente a una plaza para la que no re unió los requisitos. Lo anterior no solo lesiona lo dispuesto en el ordinal 192 de la Carta Magna, dirigida al empleo público, sino, además, el principio de legalidad contenido en el artículo 11 de la Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, que establecen que los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad, están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Es por ello que en el caso concreto, al no haber duda alguna que la actor a no cumplió los requisitos para ser nombrad a como Jefa del Departamento de Marcas de Ganado del Registro Público, lo procedente sería declarar sin lugar la demanda en todos sus extremos. Adviértase que la falta de requisitos era de evidente conocimiento de la actor a , quien a pesar de eso, aceptó ejercer las labores que se le encomendaron, por lo que no puede pretender tiempo después cobrarle a la Administración diferencias generadas con una acción que ella misma toleró. Cabe aclarar que con lo resuelto no se lesiona el principio de igualidad salarial estipulado en el ordinal 57 de la Constitución Política, pues para que éste sea aplicable, es necesario estar ante supuestos idénticos, lo que no sucede en este caso, pues la actor a no tuvo los requisitos que exigía el puesto, supuesto suficiente para proceder de manera distinta, pues no se está ante condiciones iguales. En consecuencia, los suscritos magistrados, consideramos que debe revocarse lo resuelto y acoger la excepción de falta de derecho, para en su lugar desestimar la demanda, en todos sus extremos, y resolver sin especial condenatoria en costas, en razón de estimar que la actora actuó con evidente buena fe". Lo anterior resulta sumamente interesante, pues si bien comparto el concepto de que "no es factible que a una persona se le cancele con fondos públicos, el salario correspondiente a una plaza para la que no re unió los requisitos" lo cierto es que la persona cumplió con sus funciones, sea enviado por alguien teniendo ella conocimiento o no, la Administración se beneficio de la labor de esa persona y tal beneficio NO PUEDE ser OBVIADO. 

Estamos entonces ante el conflicto que el Dr. Mauro Murillo Arias ha señalado tanto, LEGALIDAD V/S REALIDAD y eso DENTRO DEL DERECHO PÚBLICO. En lo personal he indicado a los Departamentos de RH, que cada persona debe estar nombrada acorde a la IDONEIDAD COMPROBADA y debe desarrollar SOLO las actividades del Manual Descriptivo de Puestos para evitar que se llegue a está confrontación, pero resulta interesante que mi predica se ha basado en que la Primacía de la Realidad hace ceder al Bloque de Legalidad y que la Administración no puede tener un enriquecimiento sin causa aprovechándose de situaciones como la descrita en la Sentencia. De hecho la misma sentencia en su voto de mayoría señala "Conforme a lo expuesto, el agravio atinente a una presunta violación de los principios de igualdad salarial tampoco resulta de recibo, toda vez que la correcta retribución de las labores, se encuentra tutelada por el principio constitucional de igualdad salarial, contenido en el artículo 57 de nuestra Carta Magna que, en lo que resulta de interés señala:"El salario será siempre igual para trabajo igual en idénticas condiciones de eficiencia", sumado a que no puede dejarse de lado, la garantía de irrenunciabilidad al salario que también se dispuso vía constitucional, específicamente en el numeral 74, que en lo conducente expresa:“Los derechos y beneficios a que este capítulo se refiere son irrenunciables (…)”(énfasis agregado.De este modo, la igualdad en la retribución no resulta negociable por parte de la persona trabajadora y ninguna institución estatal puede evadir la obligación para con sus trabajadores (as), ya que el derecho al trabajo implica el oportuno pago de la remuneración correspondiente".

Recordemos que el derecho no es estático y debemos estar pendientes de las corrientes de pensamiento de aquellos que al final tienen la última palabra. 

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