Sobre la Potestad Certificadora en el Régimen Municipal Costarricense

Fundamento Doctrinal y Normativo

La potestad certificante constituye una función administrativa que implica el ejercicio de una potestad de imperio del Estado, mediante la cual un órgano administrativo acredita la verdad real o formal de un hecho, una situación, una relación o conducta. Como ha establecido reiteradamente la Procuraduría General de la República en los Dictámenes PGR-C-213-2022, C-199-2021, C-199-2017 y C-139-99, esta potestad no innova el ordenamiento jurídico, sino que se reduce a refrendar con valor de certeza conductas que ya existen pero que sin tal refrendo resultan cuestionables.

La posibilidad jurídica de certificar documentos responde al ejercicio de potestades de imperio, a través de las cuales se constata la exactitud de hechos, circunstancias, conductas y relaciones jurídico-administrativas. En consecuencia, como señala el Dictamen C-199-2021 de la Procuraduría General de la República, desplegar esta potestad requiere norma que la materialice a través de competencia específica, de modo que únicamente estará facultado para emitir certificaciones el servidor dispuesto por el ordenamiento jurídico para tal efecto.

La jurisprudencia administrativa ha sostenido consistentemente que "la emisión de certificaciones constituye una función administrativa que implica el ejercicio de una potestad de imperio" y que "la posibilidad de emitir certificaciones no es consustancial con el cargo de funcionario público" (Dictamen C-139-99 del 06 de julio de 1999, citado en Dictamen PGR-C-213-2022).

Estructura Constitucional del Gobierno Municipal

Como ha establecido la Procuraduría General de la República en el Dictamen C-140-2018, "tal y como lo ha manifestado la Sala Constitucional, el Concejo Municipal y el Alcalde son dos órganos diferenciados, con funciones y relaciones entre ellos definidas (sentencia N.° 5445-99 del 14 de julio de 1999)". En este mismo dictamen se señala que el artículo 169 de la Constitución Política establece que "la administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que designará la ley", mientras que el artículo 12 del Código Municipal dispone que "el gobierno municipal estará compuesto por un cuerpo deliberativo denominado Concejo e integrado por los regidores que determine la ley, además, por un alcalde y su respectivo suplente, todos de elección popular".

Como concluye el Dictamen C-140-2018, "de las normas transcritas se desprende con absoluta claridad que el gobierno local es el llamado a ejercer la dirección y tutela de los intereses locales y de los servicios que detentan tal condición. Aunado a lo anterior, se sigue que, la regencia municipal está conformada por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde".

Esta estructura bicéfala del gobierno municipal implica que la competencia certificadora no puede concentrarse en un solo órgano, sino que debe distribuirse según las competencias constitucionales y legales específicas de cada uno de estos órganos y de los órganos administrativos municipales que de ellos dependen.

Competencia Certificadora Específica del Secretario del Concejo

El artículo 53 inciso c) de la Ley 7794 (Código Municipal) establece expresamente como deber del Secretario del Concejo Municipal "extender las certificaciones solicitadas sobre los asuntos propios del concejo municipal". Esta norma constituye una habilitación legal específica y directa para el ejercicio de la potestad certificadora sobre las materias de competencia del órgano deliberante municipal, confirmando que no toda certificación municipal debe pasar por el Alcalde.

Interpretación del Artículo 65.2 LGAP en el Contexto Municipal

El artículo 65 numeral 2 de la Ley General de la Administración Pública establece que la potestad de emitir certificaciones corresponderá únicamente al órgano que tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado o a su secretario. En el régimen municipal, esta norma debe interpretarse de manera armónica con la definición de órgano administrativo contenida en el Diccionario Usual del Poder Judicial, que lo conceptualiza como parte de la Administración pública conformada como una unidad integrada por personas físicas que realiza actividades con efectos jurídicos generalmente de carácter necesario y obligatorio, constituyendo un centro funcional de la organización administrativa de un ente público de cuya actuación derivan consecuencias jurídicas imputables a la entidad de la que forma parte.

Esta definición adquiere particular relevancia al analizarla conjuntamente con los artículos 170 y 171 del Código Municipal, que establecen regímenes recursivos diferenciados según si los funcionarios municipales dependen directamente del Concejo o no. La existencia de estos recursos de revocatoria contra las decisiones de funcionarios municipales evidencia que dichos funcionarios poseen competencia para dictar actos administrativos con efectos jurídicos, lo que los convierte en verdaderos órganos administrativos dentro de la estructura municipal.

Como ha señalado la Procuraduría General de la República en el Dictamen C-199-2017, "la potestad certificante no es propia de todos los funcionarios públicos, debe entenderse entonces que el legitimado para ello, es el titular del órgano que ostenta la competencia, es decir, quien tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado, entendida estas funciones de decisión, como la facultad para adoptar un acto decisorio externo, propio de su competencia".

Criterio de Determinación de la Competencia Certificadora

La competencia certificadora municipal debe determinarse aplicando el principio de que únicamente puede certificar quien tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado, entendidas estas funciones como la facultad para adoptar un acto decisorio externo propio de su competencia. Este criterio implica que la potestad certificante se distribuye entre los diferentes órganos administrativos municipales según sus competencias específicas, sin que sea necesario que toda certificación pase por el Alcalde o el Concejo Municipal.

El criterio rector es el siguiente: puede ejercer la potestad certificadora todo funcionario municipal que constituya un órgano administrativo con competencia legal específica para dictar decisiones administrativas sobre la materia que se pretende certificar, evidenciada esta competencia por la facultad de emitir actos administrativos contra los cuales proceden recursos de revocatoria y apelación, o por habilitación legal expresa como ocurre con el Secretario del Concejo según el artículo 53 inciso c) del Código Municipal.

Distribución Competencial Específica

En aplicación de este criterio rector, la competencia certificadora en el ámbito municipal se distribuye de manera lógica y sistemática, partiendo de una evidencia fundamental: el ordenamiento jurídico costarricense establece competencias diferenciadas para distintos órganos municipales, y donde hay competencia diferenciada, debe haber también responsabilidad certificadora diferenciada.

Competencia del Secretario del Concejo Municipal: La primera evidencia irrefutable es el artículo 53 inciso c) del Código Municipal, que expresamente establece como deber del Secretario del Concejo "extender las certificaciones solicitadas sobre los asuntos propios del concejo municipal". Esta norma no es casual ni accidental; constituye un reconocimiento legislativo explícito de que existe una competencia certificadora específica y exclusiva sobre materias del órgano deliberante. Si el legislador considerara que toda certificación municipal debe pasar por el Alcalde, esta norma sería innecesaria y redundante. Su existencia demuestra, por tanto, que el sistema de certificación municipal es necesariamente distributivo, no concentrado. Esta competencia del Secretario del Concejo abarca todos los actos y decisiones propios del órgano deliberante: acuerdos municipales, ordenanzas, nombramientos realizados por el Concejo y cualquier decisión adoptada en ejercicio de las competencias constitucionales y legales del cuerpo colegiado. La lógica es incontestable: quien tiene competencia para tomar decisiones sobre una materia, tiene también la competencia natural para certificar sobre esa misma materia.

Competencia del Alcalde Municipal: El funcionario ejecutivo del gobierno municipal certifica, directamente o a través del Secretario Municipal, sobre los actos administrativos ejecutivos de su competencia, contratos administrativos municipales, decisiones de gestión administrativa y cualquier materia que corresponda al funcionario ejecutivo del gobierno municipal, conforme al artículo 65.2 de la Ley General de la Administración Pública. Esta competencia surge de una deducción necesaria: si el Alcalde tiene funciones de decisión sobre materias ejecutivas específicas, entonces necesariamente debe tener competencia para certificar sobre dichas materias. No puede concebirse un sistema jurídico coherente donde quien decide no pueda dar fe de lo decidido.

Competencia de Funcionarios Especializados: La tercera conclusión surge del análisis sistemático de los artículos 170 y 171 del Código Municipal. Estos artículos establecen que existen funcionarios municipales que pueden dictar decisiones administrativas contra las cuales proceden recursos de revocatoria y apelación. Esta evidencia normativa revela una verdad incontrovertible: si un funcionario puede dictar decisiones administrativas con efectos jurídicos (evidenciado por la procedencia de recursos), entonces ese funcionario constituye un órgano administrativo con competencia decisoria propia. Y si tiene competencia decisoria propia sobre materias específicas, entonces, por aplicación directa del artículo 65.2 LGAP, tiene competencia para certificar sobre esas materias específicas.

La conexión lógica es irrefutable: la existencia de un régimen recursivo específico contra las decisiones de un funcionario es la prueba objetiva e incontestable de que dicho funcionario posee poder decisorio real, no meramente ejecutivo. Solo quien tiene poder decisorio puede emitir actos contra los cuales proceden recursos administrativos. Esta evidencia normativa elimina cualquier interpretación restrictiva que pretenda concentrar toda la competencia certificadora en el Alcalde o en el Concejo, pues el propio ordenamiento jurídico reconoce la existencia de múltiples órganos administrativos municipales con competencia decisoria específica.

Por tanto, los funcionarios municipales que constituyen órganos administrativos con competencia decisoria propia pueden certificar sobre las materias específicas de su competencia, siempre que posean la facultad legal para adoptar actos decisorios externos sobre dichas materias. Esta competencia se verifica objetivamente analizando si el funcionario puede dictar decisiones administrativas contra las cuales proceden los recursos de revocatoria y apelación establecidos en los artículos 170 y 171 del Código Municipal. La verificación es binaria: o el funcionario puede dictar decisiones recurribles (y entonces tiene competencia certificadora), o no puede (y entonces carece de ella).

Principios Rectores

Como establece la Procuraduría General de la República en múltiples dictámenes (C-213-2022, C-199-2021, C-199-2017), la función de certificación corresponde al ejercicio de potestades de imperio y no puede ser delegada en subalternos, debiendo ser ejercida únicamente por quien tiene el poder de decisión sobre la materia certificada. La potestad certificante no es consustancial al cargo de funcionario público, sino que requiere habilitación específica del ordenamiento jurídico.

Las certificaciones deben limitarse a declaraciones de conocimiento sobre datos de naturaleza objetiva u objetivable según registros o archivos del órgano emisor, sin que puedan convertirse en vehículo de opiniones, juicios, presunciones o meras conjeturas del funcionario que las expide, según lo establecido en el Dictamen C-325-2011 del 22 de diciembre del 2011. Como señala la doctrina citada en el Dictamen C-199-2017 (Martínez Jiménez, Jorge Esteban. La función certificante del Estado, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977), el acto de certificación no puede configurarse como acto de voluntad, pues la Administración no tiene discrecionalidad en cuanto a la emanación del acto ni en cuanto al contenido, que será siempre un reflejo total o parcial de lo previamente constituido.

Conclusión

De conformidad con lo expuesto, es criterio del suscrito que:

1. La competencia certificadora municipal se fundamenta en el principio de distribución competencial según las funciones de decisión específicas de cada órgano administrativo municipal, conforme al artículo 65.2 de la Ley General de la Administración Pública. Esta distribución surge del reconocimiento de que la potestad certificante constituye una función administrativa que implica el ejercicio de una potestad de imperio del Estado, mediante la cual un órgano administrativo acredita la verdad real o formal de un hecho, una situación, una relación o conducta, según han establecido reiteradamente la Procuraduría General de la República en los Dictámenes PGR-C-213-2022, C-199-2021, C-199-2017 y C-139-99. Como señala el Dictamen C-199-2021, desplegar esta potestad requiere norma que la materialice a través de competencia específica, de modo que únicamente estará facultado para emitir certificaciones el servidor dispuesto por el ordenamiento jurídico para tal efecto.
2. No existe una competencia certificadora municipal genérica concentrada en el Alcalde, sino que esta se distribuye entre todos los órganos administrativos municipales según sus competencias materiales específicas, respetando la estructura constitucional bicéfala del gobierno municipal establecida en el artículo 169 de la Constitución Política. Como ha establecido la Procuraduría General de la República en el Dictamen C-140-2018, "tal y como lo ha manifestado la Sala Constitucional, el Concejo Municipal y el Alcalde son dos órganos diferenciados, con funciones y relaciones entre ellos definidas (sentencia N.° 5445-99 del 14 de julio de 1999)", concluyendo que "la regencia municipal está conformada por dos órganos – Concejo Municipal y Alcalde". Esta estructura bicéfala implica necesariamente que la competencia certificadora no puede concentrarse en un solo órgano, sino que debe distribuirse según las competencias constitucionales y legales específicas de cada uno de estos órganos y de los órganos administrativos municipales que de ellos dependen.
3. El Secretario del Concejo Municipal tiene competencia certificadora específica sobre los asuntos propios del Concejo, según establece expresamente el artículo 53 inciso c) del Código Municipal, que establece como deber "extender las certificaciones solicitadas sobre los asuntos propios del concejo municipal". Esta norma constituye una evidencia irrefutable de que el sistema de certificación municipal es necesariamente distributivo, no concentrado, pues si el legislador considerara que toda certificación municipal debe pasar por el Alcalde, esta norma sería innecesaria y redundante. Su existencia demuestra un reconocimiento legislativo explícito de que existe una competencia certificadora específica y exclusiva sobre materias del órgano deliberante, abarcando acuerdos municipales, ordenanzas, nombramientos realizados por el Concejo y cualquier decisión adoptada en ejercicio de las competencias constitucionales y legales del cuerpo colegiado.
4. Los funcionarios municipales que constituyen órganos administrativos con competencia decisoria propia pueden certificar sobre las materias específicas de su competencia, evidenciada esta competencia por la facultad de dictar decisiones administrativas contra las cuales proceden recursos de revocatoria y apelación conforme a los artículos 170 y 171 del Código Municipal. Esta conclusión surge de la interpretación armónica del artículo 65.2 LGAP con la definición de órgano administrativo del Diccionario Usual del Poder Judicial, que lo conceptualiza como "parte de la Administración pública conformada como una unidad integrada por personas físicas que realiza actividades con efectos jurídicos generalmente de carácter necesario y obligatorio". La existencia de recursos de revocatoria contra las decisiones de funcionarios municipales evidencia que dichos funcionarios poseen competencia para dictar actos administrativos con efectos jurídicos, constituyendo la prueba objetiva e incontestable de que poseen poder decisorio real, no meramente ejecutivo. La verificación es binaria: o el funcionario puede dictar decisiones recurribles (y entonces tiene competencia certificadora), o no puede (y entonces carece de ella).
5. La potestad certificante corresponde al ejercicio de potestades de imperio y no puede ser delegada en subalternos, debiendo ser ejercida únicamente por quien tiene funciones de decisión sobre la materia certificada o por habilitación legal expresa. Como ha establecido la Procuraduría General de la República en múltiples dictámenes (C-213-2022, C-199-2021, C-199-2017), la función de certificación corresponde al ejercicio de potestades de imperio. Además, como señala el Dictamen C-199-2017, "la potestad certificante no es propia de todos los funcionarios públicos, debe entenderse entonces que el legitimado para ello, es el titular del órgano que ostenta la competencia, es decir, quien tenga funciones de decisión en cuanto a lo certificado, entendida estas funciones de decisión, como la facultad para adoptar un acto decisorio externo, propio de su competencia". La potestad certificante no es consustancial al cargo de funcionario público, sino que requiere habilitación específica del ordenamiento jurídico.
6. Las certificaciones deben limitarse a declaraciones de conocimiento sobre datos de naturaleza objetiva u objetivable según registros o archivos del órgano emisor, sin convertirse en vehículo de opiniones, juicios, presunciones o meras conjeturas del funcionario que las expide. Según lo establecido en el Dictamen C-325-2011 del 22 de diciembre del 2011, "la Administración asegura la verdad de un hecho o situación, pero de manera limitada a exteriorizar aquello de lo que ya tiene constancia, pero lo hace basándose en algo objetivo u objetivable". Como señala la doctrina citada en el Dictamen C-199-2017 (Martínez Jiménez, Jorge Esteban. La función certificante del Estado, Madrid, Instituto de Estudios de Administración Local, 1977), "el acto de certificación, en suma, es de conocimiento porque la Administración lo único que declara es aquello que previamente a preconstituido como base de certificación; en consecuencia, este acto jamás puede configurarse como un acto de voluntad, pues la Administración no tiene discrecionalidad en cuanto a la emanación del acto ni en cuanto al contenido, que será siempre un reflejo total o parcial de lo previamente constituido".
7. La determinación de la competencia certificadora requiere verificar caso por caso quién tiene autoridad decisoria sobre la materia específica que se pretende certificar, garantizando que quien certifica sea efectivamente quien tiene competencia legal para decidir sobre dicha materia. El criterio rector es que puede ejercer la potestad certificadora todo funcionario municipal que constituya un órgano administrativo con competencia legal específica para dictar decisiones administrativas sobre la materia que se pretende certificar, evidenciada esta competencia por la facultad de emitir actos administrativos contra los cuales proceden recursos de revocatoria y apelación, o por habilitación legal expresa como ocurre con el Secretario del Concejo según el artículo 53 inciso c) del Código Municipal. La conexión lógica es irrefutable: la existencia de un régimen recursivo específico contra las decisiones de un funcionario es la prueba objetiva de que dicho funcionario posee poder decisorio real, y donde hay competencia diferenciada, debe haber también responsabilidad certificadora diferenciada.

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