El pasado 16 de febrero del año 2023 el Dr Erick Briones Briones en un Conversatorio sobre la Ley Marco de Empleo Público en el Colegio de Abogados y Abogas indicaba “… algo muy relevante, esto paso por el tamizaje de la Sala Constitucional (refiriéndose a la ley 10159) y dos veces, aquí están los votos uno del 2021 y uno del 2022 (refiriéndose a las resoluciones 17098-2021 y 02872-2022)”.
Remitámonos
a los hechos puros y duros para comprobar tal afirmación, para lo que tomaremos
de referencia el siguiente enlace del medio digital Delfino (https://delfino.cr/2021/08/sala-iv-declara-31-inconstitucionalidades-de-fondo-en-la-ley-marco-de-empleo-publico) En el se realiza el siguiente recuento:
Sobre los
vicios de fondo alegados en cuanto al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de
Elecciones:
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 2 inciso a) no es por sí mismo inconstitucional, en
cuanto incluye al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones en un
marco regulatorio general de empleo público, pero sí lo es por sus
efectos, porque algunas de sus normas vacían de contenido el principio de
separación de poderes.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 6 inciso b) es inconstitucional, pues
somete al Poder Judicial y al Tribunal Supremo de Elecciones a la potestad de
dirección del Poder Ejecutivo.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que son inconstitucionales los incisos d), g) y, p)
del artículo 7 por afectar la independencia del Poder Judicial y del Tribunal
Supremo de Elecciones, en cuanto los somete a la potestad de dirección y
reglamentación de Mideplán, asimismo a la verificación de si cumple o no con el
cometido de la evaluación del desempeño, correspondiendo esta última función a
los poderes judicial y electoral.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el párrafo segundo del inciso a) del artículo 9 es
inconstitucional, respecto a su aplicación al Poder Judicial y al Tribunal
Supremo de Elecciones.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 13 inciso f) es inconstitucional por
lesionar la independencia de poderes, tanto respecto del Poder Judicial como
del Tribunal Supremo de Elecciones.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 13 inciso a) es inconstitucional, respecto
del Tribunal Supremo de Elecciones, pues todos los funcionarios de ese órgano
pasarían al Servicio Civil, con excepción de sus magistrados.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el párrafo primero del artículo 14 es inconstitucional,
respecto del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de Elecciones.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el párrafo primero del artículo 17 es inconstitucional,
en cuanto sujeta los cargos de alta dirección del Poder Judicial y del Tribunal
Supremos de Elecciones a las disposiciones de alcance general, directrices y
reglamentos que emita Mideplán.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 18 es inconstitucional porque
afecta la independencia del Poder Judicial y del Tribunal Supremo de
Elecciones.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que los artículos 21 y 22 son inconstitucionales, por
cuanto el ejercicio de la potestad disciplinaria de los servidores del Poder
Judicial y los del Tribunal Supremo de Elecciones es parte esencial de la
independencia judicial y electoral. No obstante, la creación de una nueva
causal de despido, por no pasar la evaluación del desempeño en dos ocasiones
consecutivas, es constitucional en tanto la aplique el Poder Judicial y el
Tribunal Supremo de Elecciones de acuerdo con su normativa interna.
— Por mayoría se evacua la consulta, en el sentido
de que el artículo 49 inciso b) es constitucional, siempre que se
interprete que la Dirección General de Servicio Civil carece de competencia
respecto de los asuntos referidos al Poder Judicial y que no se está derogando
su normativa especial en estas materias. Los magistrados Castillo Víquez,
Salazar Alvarado y la magistrada Hernández López salvan el voto y declaran sin
lugar el agravio porque no está referido al Poder Judicial, ni deroga
su normativa especial en estas materias.
— Por mayoría se evacua la consulta, en el sentido
de que los incisos g) y h) del artículo 49 son inconstitucionales por
violar la independencia del Poder Judicial. El magistrado Castillo Víquez y la
magistrada Hernández López salvan el voto y declaran que no son
inconstitucionales estos incisos.
Sobre los
vicios de fondo alegados en cuanto a las universidades públicas:
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 6 es inconstitucional en cuanto
somete a las universidades públicas a la potestad de dirección del Poder
Ejecutivo. Las magistradas Garro Vargas y Picado Brenes dan razones diferentes.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 7 es inconstitucional en relación
con aquellas disposiciones que someten a las universidades públicas a la
potestad de dirección y reglamentación por parte de Mideplán.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el párrafo segundo del inciso a del artículo 9 es
inconstitucional respecto a su aplicación a las universidades
públicas.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 13 inciso e) es inconstitucional, por no
incluir en tal inciso a los servidores que realizan investigación, acción
social y cultural de las universidades públicas.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 14 es inconstitucional, porque somete el
sistema de reclutamiento y selección de personal de las universidades públicas
a la potestad de dirección de Mideplán.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 17 es inconstitucional, en cuanto somete
al personal de alta dirección de las universidades públicas a las disposiciones
de alcance general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 30 es inconstitucional, en el tanto no
excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la
actividad universitaria-, y porque no establece que -en atención a la autonomía
universitaria- la construcción de la familia de la columna salarial y sus
características corresponde en forma exclusiva y excluyente a los máximos
órganos de los entes universitarios.
— Por mayoría se evacua la consulta, en el sentido
de que el artículo 30 inciso b) es constitucional. Las magistradas Hernández
López, Garro Vargas y Picado Brenes salvan el voto y estiman que, respecto de
la autonomía universitaria, es inconstitucional por sus
efectos que el salario del presidente de la República sea tope para las
universidades, cuando existan razones técnicas que justifiquen otra
remuneración.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que los artículos 31, 32 y 34 son inconstitucionales, en
el tanto no excluyen a los funcionarios que realizan labores sustanciales
-propias de la actividad universitaria-, y porque la definición de los factores
de trabajo relevante, su peso relativo, el número de grados requeridos dentro
de cada familia y sus características, y la elaboración de la columna salarial
corresponde en forma exclusiva y excluyente a los máximos órganos de los entes
universitarios.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 33 es inconstitucional, en el tanto no
excluye a los funcionarios que realizan labores sustanciales -propias de la
autonomía universitaria-, y somete el manual de puestos de dichos funcionarios
al análisis y evaluación de Mideplán, lo que -en atención a la autonomía
universitaria- corresponde en forma exclusiva y excluyente a los máximos
órganos de los entes universitarios.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que los artículos 35 y 36 son constitucionales.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 37 inciso f) es inconstitucional.
Sobre los
vicios de fondo alegados en cuanto a la Caja Costarricense de Seguro Social
(CCSS):
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 2 inciso b) no es por sí mismo inconstitucional, en
cuanto algunas de sus normas -como se examina de seguido- incluye a la CCSS en
un marco regulatorio general de empleo público, pero sí es
inconstitucional por sus efectos puesto que algunas de sus normas
vacían de contenido su autonomía de gobierno.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 6 es inconstitucional, en cuanto somete
a la CCSS a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el inciso d) del artículo 7 es inconstitucional en
relación con aquellas disposiciones que someten a la CCSS a la potestad de
dirección y reglamentación por parte de Mideplán.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el párrafo segundo del inciso a del artículo 9 es
inconstitucional respecto a su aplicación a la CCSS.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 13 inciso b) es inconstitucional, por no
incluir a los servidores que realizan labores sustanciales y profesionales
referentes a los fines constitucionales que se le asignan a la CCSS.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el párrafo primero del artículo 14 es inconstitucional,
porque somete el sistema de reclutamiento y selección de personal que realizan
labores sustanciales y profesionales referentes a los fines constitucionales a
la potestad de dirección de Mideplán.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 17 es inconstitucional, en cuanto somete
al personal de alta dirección pública de la CCSS a las disposiciones de alcance
general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 18 es inconstitucional, por afectar la
autonomía política de la CCSS en cuanto a los plazos del personal de alta
dirección pública. La magistrada Picado Brenes da razones adicionales.
Sobre los
vicios de fondo alegados en cuanto a las municipalidades:
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que, el artículo 2 inciso c) no es por sí mismo inconstitucional, en
cuanto incluye a las municipalidades en un marco regulatorio general de empleo
público, pero sí lo es por sus efectos puesto que algunas de sus normas -como
se examina de seguido- vacían de contenido su autonomía de gobierno.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 6 es inconstitucional en cuanto
somete a las municipalidades a la potestad de dirección del Poder Ejecutivo.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 7 es inconstitucional en relación
con aquellas disposiciones que someten a las municipalidades a la potestad de
dirección y reglamentación por parte de Mideplán.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el párrafo segundo del inciso a del artículo 9 es
inconstitucional respecto a su aplicación a las municipalidades. La
magistrada Garro Vargas da razones diferentes. La magistrada Picado Brenes da
razones adicionales.
— Por unanimidad se evacua la consulta, en el
sentido de que el artículo 13 al no crear una familia de puestos de los
empleados municipales los incluye a todos en el Servicio Civil.
— Por unanimidad se evacua la consulta en el
sentido de que el párrafo primero del artículo 14 es inconstitucional,
porque somete el sistema de reclutamiento y selección de personal que realizan
labores sustanciales y profesionales referentes a los fines constitucionales de
las municipalidades a la potestad de dirección de Mideplán.
— Por unanimidad se evacua la consulta en el
sentido de que el artículo 17 es inconstitucional, en cuanto sujeta
los cargos de alta dirección de las municipalidades a las disposiciones de
alcance general, directrices y reglamentos que emita el Mideplán.
— Por unanimidad se evacua la consulta en el
sentido de que el artículo 18 es inconstitucional, por afectar la
autonomía política de las municipalidades respecto de los plazos del personal
de alta dirección pública.
Lo anterior significa que el sábado 31 de julio del año 2021 la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, al resolver las consultas de constitucionalidad que fueron presentadas contra la Ley Marco de Empleo Público, declarando poco más de treinta inconstitucionalidades (el medio indica treinta y cinco) en el texto aprobado por el Congreso.
Significa que de la deliberación de alrededor
de seis días a doble jornada sobre este caso que realizaron los Magistrados del
Alto Tribunal Constitucional de Costa Rica y que terminó en una sesión
extraordinaria ese sábado 31 de julio de 2021 para resolver las consultas, cuyo
plazo para pronunciarse expiraba el 2 de agosto de 2021, lo que salió fue una sinfonia de inconstitucionalidades redactada a golpe de tambor por los
anteriores ocupantes de Cuesta de Moras.
Para que quede muy claro lo anterior la resolución
Nº 17098-2021 de la Sala Constitucional no se refirió al actual texto que hoy
es la Ley 10159 y lo que llegó a la Sala Constitucional proveniente del Poder
Legislativo referente a la ley Marco de Empleo Público presentaba treinta y
cinco inconstitucionalidades.
En este momento debemos volver a la nota de Delfino
y citar lo siguiente “Sobre los vicios de procedimiento
acusados, la Sala no dio la razón a quienes los alegaron, de modo que esta
resolución se torna "opinativa", es decir, podría ser ignorada por el
Congreso pues solo
los vicios sustanciales de procedimiento, declarados por los magistrados, son
vinculantes para la Asamblea”.
El
08 de febrero del 2022 la Sala Constitución decide recordarnos que la
jurisprudencia constitucional es vinculante erga omnes, salvo para sí misma y
que el derecho no es norma pétrea y deja atrás que desde el año 2005, mediante
la sentencia 1800, había advertido que la Comisión de Consultas de
Constitucionalidad podía “únicamente … revisar los aspectos declarados
inconstitucionales por la Sala, debiendo en todo respetar el resto del proyecto
que ya había sido aprobado por la mayoría de los legisladores, es decir, sobre
el cual ya se había pronunciado el Órgano mediante una manifestación inequívoca
de voluntad, precedida de todas las garantías reconocidas por la Constitución
Política y el Reglamento de la Asamblea Legislativa ". Por ello informa el medio Delfino “En ese sentido, el Departamento de Servicios Técnicos le
advirtió a la comisión, cuando conoció la primera resolución de la Sala sobre
la Ley Marco de Empleo
Público, que únicamente le correspondía revisar los aspectos
declarados inconstitucionales por la Sala, debiendo en todo respetar el resto del proyecto que
ya había sido aprobado por la mayoría de los legisladores, es decir, sobre el
cual ya se había pronunciado el Órgano mediante una manifestación inequívoca de
voluntad, precedida de todas las garantías reconocidas por la Constitución
Política y el Reglamento de la Asamblea Legislativa.
Sin embargo, la
Comisión no cumplió con esa advertencia pues entre sus
acuerdos estuvo excluir algunos funcionarios del Poder Legislativo de la
aplicación de las disposiciones contenidas en los artículos 7, 9, 13, 18, 21,
31, 32, 33, 34 y 37 de la Ley; la eliminación de las competencias del Mideplán
establecidas en los incisos d) y p) del artículo 7 respecto al Poder Ejecutivo
y otras instituciones; la eliminación de la potestad del Mideplán de emitir
disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos de las respectivas
familias de puesto al Poder Ejecutivo y otras instituciones; así como la
eliminación de la potestad de la Autoridad Presupuestaria de establecer
responsabilidades, perfiles de puestos y topes salariales a las personas que
ocupen los cargos de contralor y subcontralor o defensor y su adjunta, entre
otras (https://delfino.cr/2022/03/el-cambio-de-criterio-de-la-sala-constitucional-que-salvo-la-ley-marco-de-empleo-publico)”. Pero en un plot twist jurídico la Sala
Constitucional indica en la resolución 02872-2022
“… Con base en lo expuesto, bajo una mejor ponderación de la jurisprudencia
vertida por este Tribunal (entre ellas, las sentencias números 2006005298 de
las 8:30 horas de 21 de abril de 2006, 2008016221 de las 16:00 horas de 30 de
octubre de 2008 y 2010012026 de las 12:46 horas de 9 de julio de 2010) y de
modo más acorde con el principio de Separación de Funciones y el de
Autocontención del Juez Constitucional, así como con la naturaleza jurídica de
la consulta de constitucionalidad facultativa, se resuelve que, cuando se trata
de una nueva consulta a un proyecto de ley ya dictaminado por la Sala, aquella
solo será admisible a los efectos de resolver temas de discusión del todo
novedosos en tal proyecto (sobre los cuales, este Tribunal no se hubiera
pronunciado del todo en el dictamen anterior) o elementos absolutamente nuevos
incorporados a aquel. Esta tesitura representa un punto de equilibrio entre
posiciones extremas: a la Sala le permite, por una parte, desplegar su tarea
orientadora y de colaboración (por mandato de la Ley de la Jurisdicción
Constitucional) dentro del proceso de formación de la ley, y, por otra,
resguardar la naturaleza jurídica de la consulta de constitucionalidad
facultativa y los principios constitucionales supracitados …” y eso nos llevó a
lo siguiente:
“A-. Sobre la admisibilidad de las consultas y la
gestión de coadyuvancia:
1. Por mayoría se
declara inevacuable la consulta formulada por la Corte Suprema de
Justicia en el expediente n.º 21-025092-0007-CO.
2. Por mayoría se admite
la consulta legislativa facultativa a la que se le asignó el expediente n.º
21-025198-0007-CO solo en cuanto a la alegada transgresión al artículo
97 constitucional, al principio de publicidad y a los derechos de
enmienda y participación democrática.
Por mayoría se declara
inevacuable esta consulta respecto de los demás agravios referidos a la
extralimitación de la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de
Constitucionalidad.
3. Por unanimidad
se declara inevacuable la consulta legislativa acumulada, a la que se
le asignó el expediente n.º 21-025530-0007-CO.
4. Por unanimidad
se rechaza la gestión de coadyuvancia.
B-. Sobre los aspectos
admisibles de la consulta a la que se le asignó el expediente n.º
21-025198-0007-CO
1. Por mayoría se evacua
la consulta, en el sentido de que el proyecto no incide de forma sustancial en
las funciones asignadas constitucionalmente al Tribunal Supremo de Elecciones
ni tampoco versa manifiestamente sobre materias electorales, por lo que son
inaplicables las restricciones establecidas en el artículo 97 de la
Constitución Política.
2. Por mayoría se evacua
la consulta, en el sentido de que no se acreditó una infracción al principio de
publicidad respecto del trámite de aprobación de mociones en la Comisión
Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad.
3. Por mayoría se evacua
la consulta, en el sentido de que no se constató alguna lesión a los derechos
de enmienda y participación democrática.
4. La magistrada Garro
Vargas evacua la consulta en el sentido de que la Comisión Permanente Especial sobre
Consultas de Constitucionalidad no se extralimitó desde el punto
constitucional. Asimismo, la magistrada Garro Vargas consigna una nota en el
sentido de que eso no desdice de su posición respecto del fondo. La magistrada
Picado Brenes evacua la consulta en el sentido de que la Comisión Permanente
Especial sobre Consultas de Constitucionalidad incurrió en un vicio de
procedimiento, pues se extralimitó en sus competencias respecto de las reformas
a los artículos 7 inciso f) y 7 inciso l). La magistrada Picado
Brenes consigna nota sobre el artículo 18 (Negrita subrayada propia)”.
Entonces tenemos que la versión 2.0 de la ley 10159 presentaba según el medio digital Delfino “… excluir algunos funcionarios del Poder Legislativo de la aplicación de las disposiciones contenidas en los artículos 7, 9, 13, 18, 21, 31, 32, 33, 34 y 37 de la Ley; la eliminación de las competencias del Mideplán establecidas en los incisos d) y p) del artículo 7 respecto al Poder Ejecutivo y otras instituciones; la eliminación de la potestad del Mideplán de emitir disposiciones de alcance general, directrices y reglamentos de las respectivas familias de puesto al Poder Ejecutivo y otras instituciones; así como la eliminación de la potestad de la Autoridad Presupuestaria de establecer responsabilidades, perfiles de puestos y topes salariales a las personas que ocupen los cargos de contralor y subcontralor o defensor y su adjunta, entre otras” pero debido al cambio de criterio de la Sala Constitucional el resultado dado a las diputadas y los diputados consultantes y a la Corte Suprema de Justicia fue de a declarar inevacuable la consulta formulada por la Corte Suprema de Justicia en el expediente n.º 21-025092-0007-CO y declarar inevacuable la consulta legislativa acumulada, a la que se le asignó el expediente n.º 21-025530-0007-CO. Refiriéndose solo al Tribunal Supremo de Elecciones en cuanto a las restricciones del artículo 97 constitucional, sobre la inexistencia de lesión a los derechos de enmienda y participación democrática y que no se acreditó una infracción al principio de publicidad respecto del trámite de aprobación de mociones en la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad. En resumen, la resolución 17098-2021 diagnóstico treinta y cinco inconstitucionalidades que no se revisaron en la resolución 02872-2022.
Las consultas resueltas mediante la resolución 02872-2022 pretendían que se observaran argumentos de fondo al proyecto que la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad realizó a la hoy Ley 10159, pero estas tampoco fueron revisadas por el cambio de criterio de la Sala Constitucional. Así que lo único que paso el tamiz constitucional fue un proyecto con 35 inconstitucionalidades que fue modificado por la Comisión Permanente Especial sobre Consultas de Constitucionalidad y enviado nuevamente a consulta constitucional con el resultado que la inmensa mayoría de consultas fuero declaradas inevacuables (ver por tanto de resolución 02872-2022). De tal manera, decir abiertamente que “esto paso por el tamizaje de la Sala Constitucional y dos veces” no resulta acorde a la lectura integral de ambas resoluciones constitucionales.
La
Sala Constitucional tendrá un gran trabajo al resolver las eminentes acciones de
inconstitucionalidad que se presenten contra la actual Ley 10159 y mientras
tanto quienes deban instrumentalizarla serán quienes sufran los desaciertos.
