8.6.24

Breve Examen Jurídico del Proyecto de Ley Jaguar: ¿Está el Poder Ejecutivo Pergueñando la Obnubilación de la Contraloría General de la República?

El proyecto de Ley Jaguar, impulsado por el Poder Ejecutivo, ha suscitado un debate en torno a sus implicaciones para el delicado equilibrio de poderes que sustenta nuestro Estado de Derecho. En el ojo del huracán se encuentran las reformas propuestas a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, órgano de raigambre constitucional llamado a fungir como centinela de la Hacienda Pública.

No se trata de un asunto baladí. Como bien lo sentenció la Sala Constitucional en su resolución 998-98[2], la Contraloría "tiene en relación con los fondos públicos, una función de fiscalización superior, jurídica y financiera, que no puede verse limitada a una actuación automática de simple «aprobación»". Además, enfatizó que sus competencias, ancladas en los artículos 183 y 184 de la Carta Magna, "… cualquier reforma o modificación tendrá como especial fin el ampliar, aclarar o complementar las atribuciones que ya están dadas por la propia Constitución Política, según lo posibilita el inciso 5) del artículo 184 constitucional; de manera que el legislador común no puede rebajarlas, disminuirlas, suprimirlas o atribuírselas a otros órganos públicos, cuando la modificación en este sentido, resultare contraria a los parámetros y principios constitucionales …".

Esta postura podemos encontrarla en las primigenias sentencias de la Sala Constitucional, por ejemplo, su temprana sentencia 2398-91[3], dejó claro que "corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa [...] en el ejercicio de las facultades y competencias atribuidas por la propia Constitución Política y la Ley". Un contundente recordatorio de que el margen de acción del legislador para regular al órgano contralor no es irrestricto.

La Procuraduría General de la República tampoco ha vacilado en remarcar la preponderancia de la Contraloría en nuestro esquema institucional. En su dictamen vinculante C-214-2023[4], la definió como "… el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con “los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada …". Una visión expansiva de sus atribuciones, que parece colisionar con algunas de las reformas planteadas.

Ante la gravedad de lo que está en juego, resulta imperativo someter las modificaciones planteadas al escrutinio jurídico. ¿Representan un genuino fortalecimiento de las capacidades del órgano contralor, o más bien una sutil erosión de sus potestades fiscalizadoras? ¿Se ajustan a los claros lineamientos que tanto la Sala Constitucional como la Procuraduría General han trazado sobre el rol preeminente de la Contraloría en nuestro sistema de frenos y contrapesos?

Estos interrogantes no admiten respuestas simplistas. Exigen un análisis sesudo, que coteje el texto actual de la Ley Orgánica de la Contraloría, Ley 7428, con las reformas propuestas, a la luz de los pronunciamientos citados y del núcleo duro de atribuciones que la Constitución le confiere. Mientras los artículos 1, 2 y 11 de la ley vigente perfilan a la Contraloría como el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización de la Hacienda Pública, con absoluta independencia funcional y administrativa, algunas de las enmiendas sugeridas lucen orientadas a recortar ese ámbito competencial.

Especialmente preocupante resulta la reforma planteada al artículo 12, que pretende prohibir a la Contraloría "sustituir, abarcar, interferir, ordenar, interpretar, advertir, recordar, ni recomendar asuntos que corresponden exclusivamente a las competencias propias de la administración pública activa en toda su extensión". Una redacción inusualmente restrictiva, difícil de conciliar con las amplias potestades que el Texto Fundamental y la Sala Constitucional le han reconocido.

Solo un análisis de cada cambio propuesto, contrastándolo tanto con la norma vigente como con los criterios vinculantes de la Sala y la Procuraduría, permitirá discernir si estamos ante un ejercicio legítimo de potestad legislativa, o frente a un preocupante intento del Ejecutivo por obnubilar a la Contraloría General, erosionando su independencia y socavando su capacidad para fungir como efectiva guardiana de la Hacienda Pública. Los principios de transparencia, rendición de cuentas y tutela del interés público nos exigen el máximo rigor y vigilancia ante reformas de esta trascendencia.

Antecedentes históricos y evolución normativa de la Contraloría General de la República

Para comprender cabalmente las implicaciones de las reformas propuestas a la Contraloría General de la República (CGR) en el proyecto de Ley Jaguar, conviene iniciar con un breve recorrido por los antecedentes históricos de esta institución, a fin de contextualizar adecuadamente su génesis y evolución[5] en nuestro ordenamiento jurídico. Como bien lo reseña la Procuraduría General de la República en su opinión jurídica OJ-104-98[6]:

"En nuestra Constitución Política de 7 de diciembre de 1871, la competencia de vigilancia sobre los aspectos relacionados con la ejecución presupuestaria le correspondía al Poder Legislativo, denominado en dicha Carta Política como Congreso Constitucional [...]

Luego, dicha disposición sería objeto de una reforma constitucional, operada a través de la Ley Nº 6 del 26 de mayo de 1924 [...]

Del texto anterior se aprecia que la competencia básica del Centro de Control era la de auxiliar al Poder Legislativo, como una oficina especializada en el ejercicio de la función relacionada con la vigilancia de la ejecución del presupuesto, tanto en cuanto a ingresos como a los egresos; y ese fue precisamente el antecedente histórico de la Contraloría General de la República."

Esta reseña pone de manifiesto que, desde sus orígenes, la CGR fue concebida como un órgano auxiliar del Poder Legislativo, especializado en la crucial tarea de vigilar la correcta ejecución del presupuesto nacional. Un rol que, lejos de ser accesorio, está llamado a ser piedra angular de la transparencia y la rendición de cuentas en el manejo de los fondos públicos.

Con la entrada en vigor de la Constitución Política de 1949, el antiguo Centro de Control[7] se transmutó en la moderna Contraloría General de la República, elevada ahora a rango constitucional. Los artículos 183 y 184 de la nueva Carta Magna delinean sus amplias competencias, otorgándole absoluta independencia funcional y administrativa. Específicamente, el numeral 183 establece que la Contraloría "es una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública, pero tiene absoluta independencia funcional y administrativa en el desempeño de sus labores".

Revisando las actas de la Asamblea Constituyente[8] de 1949 se puede notar que “El Diputado ARROYO continuó en el uso de la palabra … Pasó a referirse … una diferenciación entre la hacienda privada y la de Estado. Si en la primera se pueden llevar a cabo todos los proyectos que se quieran; en la segunda hay que obrar con más cuidado, pues la Hacienda Pública es patrimonio de todos los costarricenses sin distinción (Saborío Valverde, 2005, p.272)”.  De la lectura de las actas queda claro que la posición que mantuvieron era la de interpretar que “Es necesario comprender que en todo momento el dinero se defiende … (Saborío Valverde, 2005, p.283)”.  Lo anterior tenía un trasfondo histórico a su vez pues como de la lectura se desprende “Sabemos que, durante los Gobiernos anteriores, los fondos que ingresaban al Erario Público se los robaban … Hoy sabemos que los dineros públicos no se usan para construir palacetes particulares, para vacaciones en el extranjero, para sostener vicios de los militares incondicionales, sino que hoy se destinan a las necesidades del pueblo (Saborío Valverde, 2005, p.294)”.  Dentro de dichas actas podemos enterarnos de que  “Desde 1888 se … creó el Centro de Control de rentas y gastos del Tesoro Público con sujeción a reglas para el buen manejo de los fondos públicos … (Saborío Valverde, 2005, p.347)” y que los constituyentes tenían la esperanza en que “Cuando la Contraloría funcione de nuevo y el Poder Legislativo renazca en la República, se verá cómo la estructura podrá producir los benéficos resultados que se han predicho y que todos estamos seguros de que serán ampliamente provechosos para el orden hacendario lo que tanto estamos necesitando (403)”.  Lo anterior pues “… sobre régimen presupuestario y de contraloría general financiera … esto significaría quitarle al Presidente o, mejor dicho, racionalizar la actuación financiera del Ejecutivo. No se trata de nada nuevo: desde 1924 teníamos ya en la Carta del 71, el mal llamado Centro de Control, pero ahora incorporamos la tesis de contralor del presupuesto y de las finanzas públicas en forma integral a la Constitución … se basó para confeccionar estos capítulos, tanto en el reporte del señor Ketich, el técnico americano traído aquí por Calderón, como en el ante-proyecto elaborado por altos funcionarios del Banco Nacional de Costa Rica y abogados especializados en la materia, y finalmente en las propias leyes orgánicas de Presupuesto Nº 199 de 6 de setiembre de 1945, y Orgánica del Centro de Control Nº 200 de la misma fecha, que entiendo fueron emitidas con base en el reporte de los señores exMinistros de Hacienda de la República … (Saborío Valverde, 2005, p.434)”.  La idea de esta Contraloría era muy clara para los constituyentes pues “Estos dineros nos pertenecen a todos los habitantes por lo que considero que estamos en la obligación de velar porque sean bien invertidos (Saborío Valverde, 2005, p.827)”.  De tal manera se expresó en el “DISCURSO del señor Diputado Facio Brenes … La circunstancia de que aquí, o fuera de aquí, se haya abusado a veces de esos instrumentos, no puede ser argumento definitivo en favor de la proscripción constitucional de los mismos. Porque las leyes, los recursos financieros, pueden ser tan malos como buenos, según como se los maneje, según quien los maneje, según para qué se los maneje. Instituciones que en el régimen de los ocho años fueron arbitrio para el pillaje y el desorden, puestas en manos dignas y patriotas, pueden ser no sólo utilísimas, sino imprescindibles para la buena marcha del país … Deseamos dejar al próximo gobierno las manos libres para que, dentro de la honestidad administrativa, de la técnica y de las conveniencias nacionales, pueda echar mano a los diversos recursos que la Ciencia Hacendaria brinda para enderezar las finanzas públicas y reconstruir el Tesoro Nacional. Si con esos recursos, quizás poco ortodoxos, logra conseguirse ese objetivo, yo creo que ningún costarricense se quejará, porque lo primero es vivir y lo segundo filosofar. Pero si por querer mantener al nuevo gobierno y a los que le sigan, dentro de una ortodoxia que riñe con las realidades de la vida práctica, los colocamos en incapacidad de solventar los problemas que acosan al país, entonces sí daremos lugar a quejas y críticas contra nosotros, que habremos actuado muy bien como académicos u hombres de laboratorio, pero muy mal como hombres prácticos o de acción.  Por lo demás, con las normas sobre ordenamiento financiero, equilibrio del presupuesto y contralor de la Hacienda Pública que en el futuro se discutirán en esta Asamblea, sí se logrará poner las bases, sin necesidad de someter a los gobiernos a situaciones difíciles, para que no vuelvan a ocurrir las cosas que … con muy buen espíritu patriótico, está deseando con sus mociones proscribir para siempre de Costa Rica (Saborío Valverde, 2005, p.1111-1112)”.  La historia es clara en que para El Diputado FACIO hizo uso de la palabra para referirse a la cuestión en debate, le damos especial importancia a la Contraloría General de la República. ¿Por qué? Porque la Contraloría es el freno y contrapeso legislativo en la ejecución y la liquidación del presupuesto. Resumo: creemos que deben ser normas constitucionales aquellas llamadas a regular las relaciones mutuas de un poder con otro, no aquellas del dominio doméstico de uno de esos poderes (Saborío Valverde, 2005, p.1399)”.  Nadie puede llamarse a engaño al leer e interpretar la Constitución pues  “El proponente, señor FACIO, le aclaró al señor Arias que … entre las atribuciones de la Contraloría se establece la de “examinar y aprobar los presupuestos de las Municipalidades y de las Instituciones Autónomas, y fiscalizar su ejecución y aplicación”. La idea ha sido que … La intervención de la Contraloría garantiza el Control necesario, pero de modo más conveniente (Saborío Valverde, 2005, p.1402)”.  Quedando claro hasta el día de hoy lo indicado por “El Licenciado FACIO … que … sencillamente se concretaba a la creación de la Contraloría General de la República, como una dependencia auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (Saborío Valverde, 2005, p.1430)”.  Para esta Contraloría incorporada en la Constitución de 1949 en palabras de “… el Representante Arias Bonilla … se hacía necesario incorporar una norma como la propuesta, de tal modo que la Contraloría, no sólo aprobara, ejecutara y liquidara los presupuestos ordinarios y extraordinarios de la República, sino también los de las otras Instituciones del Estado que tienen sus propios presupuestos. La Contraloría no sólo debe tener la facultad de aprobarlos, sino de glosarlos y fenecerlos (Saborío Valverde, 2005, p.1432)”.  La idea que perseguía el constituyente se refleja en lo que “El señor TREJOS manifestó … parece de suma importancia, razón por la cual votará la moción propuesta ... Debemos procurar por todos los medios posibles -dijo- llegar a esa perfección en materia fiscal, si realmente queremos organizar la Hacienda Pública sobre nuevas bases. De otro modo continuaremos en el desbarajuste hacendario que hemos vivido. Además, todos los países ordenados que se precian de tener una Hacienda Pública bien organizada … (Saborío Valverde, 2005, p.1434)”.

Respecto de la Ley que hoy se pretende reformar “El Licenciado FACIO explicó brevemente … que la Asamblea Legislativa … para promulgar la Ley Orgánica de la Contraloría … Una ley de esta naturaleza deberá estudiarse con mucho cuidado y discutirse con mucha amplitud antes de su promulgación (Saborío Valverde, 2005, p.1422)” palabras que suscribo totalmente.

La Ley Orgánica de la CGR, Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994, vino posteriormente a desarrollar en detalle estas potestades constitucionales, perfilando su rol como "órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores de la Hacienda Pública" (art. 12). El artículo 2 de esta norma legal es contundente al afirmar que "la Contraloría General de la República es un órgano constitucional fundamental del Estado", mientras que el numeral 11 define como finalidad de este ordenamiento "garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República".

Al interpretar el alcance de este bloque normativo constitucional-legal, la Sala Constitucional ha sido enfática y consistente en salvaguardar las atribuciones del órgano contralor. Desde su temprana sentencia 2398-91, el alto tribunal reconoció que "corresponde a la Contraloría General, ejercer las funciones de fiscalización y control en todo lo que concierne a los procedimientos de contratación administrativa ... Lo actuado por los funcionarios del órgano contralor, encuentra respaldo en el ejercicio de las facultades y competencias atribuidas por la propia Constitución Política y la Ley".

Esta contundente declaración sienta un claro límite a cualquier intento de cercenar las atribuciones del órgano contralor vía legislación ordinaria. La Sala es categórica al afirmar que las actuaciones de la Contraloría en el ámbito fiscalizador encuentran sustento directo en la Constitución[9] y la ley, sin que puedan ser suprimidas o limitadas por el legislador común.

Pero el espaldarazo jurisprudencial a la Contraloría no se detiene allí. En su emblemática resolución 998-98, la Sala profundizó en el carácter nodal de sus competencias, al subrayar que éstas "… el legislador común no puede rebajarlas, disminuirlas, suprimirlas o atribuírselas a otros órganos públicos, cuando la modificación en este sentido resultare contraria a los parámetros y principios constitucionales …", dada su incuestionable estirpe constitucional. Según los magistrados, la CGR "tiene en relación con los fondos públicos, una función de fiscalización superior, jurídica y financiera, que no puede verse limitada a una actuación automática de simple «aprobación»". Una advertencia que resuena con especial fuerza ante las reformas que hoy se pretenden introducir a su Ley Orgánica.

La Procuraduría General de la República tampoco ha escatimado tinta para remarcar la posición preeminente de la CGR en nuestro entramado institucional. En su dictamen vinculante C-214-2023, ese órgano asesor fue categórico al sostener que la Contraloría "es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada".

Este rol omnicomprensivo de custodia de la legalidad que la Procuraduría le reconoce a la CGR, abarcando no solo el uso de los fondos públicos sino también los procedimientos de control y gestión en sí mismos, pareciera colisionar frontalmente con algunas de las modificaciones que el Poder Ejecutivo promueve hoy bajo el ropaje del proyecto de Ley Jaguar. El artículo 12 de este cuerpo legal propuesto señala que la CGR, "de conformidad con el artículo 11 de la Constitución Política es claro que... en el ejercicio de cualquiera de sus funciones, decisiones y actuaciones no podrá sustituir, abarcar, interferir, ordenar, interpretar, advertir, recordar, ni recomendar asuntos que corresponden exclusivamente a las competencias propias de la administración pública activa en toda su extensión, ni sustituir las competencias de administración pública activa en sus modalidades de función decisora, ejecutiva, resolutora, directiva u operativa, ni podrá evaluar previamente la gestión administrativa de la administración pública activa". Una enmienda de este calado, difícilmente conciliable con la noción robusta de control y fiscalización que emana del bloque de constitucionalidad.

Análisis de las reformas propuestas

Teniendo claro el sólido marco normativo y jurisprudencial[10] que sustenta y moldea las competencias de la Contraloría General de la República, corresponde ahora someter a un análisis las reformas puntuales planteadas en el proyecto de Ley Jaguar a su Ley Orgánica. Aunque a primera vista podrían parecer ajustes menores, un examen más detenido revela el potencial impacto que tendrían en la capacidad fiscalizadora del órgano contralor. 

Observemos la siguiente tabla Comparativa entre Ley Jaguar y Ley 7428 y la Ley 8292.

Artículo

Ley Jaguar

Ley 7428

Artículo 4.- Ámbito de su Competencia

La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública. Esta misma competencia existe sobre: (…) d) Las participaciones paritarias y minoritarias del Estado o de otros entes u órganos públicos, en sociedades mercantiles, nacionales o extranjeras, de conformidad con la presente Ley.

La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública ... d) Las participaciones minoritarias del Estado o de otros entes u órganos públicos, en sociedades mercantiles, nacionales o extranjeras, de conformidad con la presente Ley.

Artículo 11.- Finalidad del Ordenamiento de Control y Fiscalización Superiores

Los fines primordiales del ordenamiento contemplado en esta Ley, serán garantizar la eficiencia de los controles internos y la legalidad en el manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República, de conformidad con esta Ley.

Los fines primordiales del ordenamiento contemplado en esta Ley, serán garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República, de conformidad con esta Ley.

Artículo 12.- Órgano rector del ordenamiento

De conformidad con el artículo 11 de la Constitución Política es claro que la Contraloría General de la República en el ejercicio de cualquiera de sus funciones, decisiones y actuaciones no podrá sustituir, abarcar, interferir, ordenar, interpretar, advertir, recordar, ni recomendar asuntos que corresponden exclusivamente a las competencias propias de la administración pública activa en toda su extensión, ni sustituir las competencias de administración pública activa en sus modalidades de función decisora, ejecutiva, resolutora, directiva u operativa, ni podrá evaluar previamente la gestión administrativa de la administración pública activa. (…)

La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley. Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan. La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización. La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear.

Artículo 17.- Potestades de fiscalización sobre la eficiencia de los controles internos

La Contraloría General de la República ejercerá la fiscalización de la eficiencia de los controles internos, previsto en el artículo 11 de esta Ley, de acuerdo con la disponibilidad de sus recursos, para lo cual rendirá los informes con las conclusiones y recomendaciones pertinentes.

La Contraloría General de la República ejercerá el control de eficiencia, previsto en el artículo 11 de esta Ley, de acuerdo con la disponibilidad de sus recursos, para lo cual rendirá los informes con las conclusiones y recomendaciones pertinentes, efectuará las prevenciones y dictará las instrucciones y las órdenes procedentes.

Artículo 22.- Potestad de investigación

En ningún caso el ejercicio de esta potestad suspenderá la ejecución de actos y contratos del Estado o sus instituciones, suspensión que solamente podrá efectuarse mediante la respectiva orden judicial de acuerdo con el ordenamiento jurídico aplicable al caso.

No contiene este párrafo.

Artículo 38.- Jerarquía

El Contralor General de la República y el Subcontralor General de la República son, en su orden, los superiores jerárquicos de la Contraloría General de la República. El Subcontralor sustituirá al primero en sus ausencias temporales con sus mismas atribuciones. Para presumir ese reemplazo bastará su actuación. El Subcontralor lo asistirá y llevará adelante las atribuciones que le sean designadas, permanente o temporalmente, por el Contralor y deberá ser su colaborador obligado en la planificación, organización, dirección y control de la institución, así como en la formulación de sus políticas. Para tales efectos, el Contralor, mediante resolución razonada, asignará al Subcontralor, transitoria o permanente, desde el inicio de la gestión del Subcontralor, las funciones o competencias que conjuntamente acuerden. El Subcontralor desempeñará, además, las funciones y tareas que le atribuyan los reglamentos de organización.

El Contralor General de la República y el Subcontralor General de la República son, en su orden, los superiores jerárquicos de la Contraloría General de la República. El Subcontralor será subordinado del Contralor y lo reemplazará en sus ausencias, con sus mismas atribuciones. Para presumir ese reemplazo bastará su actuación. El Subcontralor será el colaborador inmediato del Contralor, en la planificación, organización, dirección y control de la institución, así como en la formulación de sus políticas. El Subcontralor desempeñará, transitoria o permanentemente, las funciones que le delegue el Contralor. El Subcontralor desempeñará, además, las funciones y tareas que le atribuyan los reglamentos de organización, siempre bajo la subordinación del Contralor.

Ley No. 8292 Artículo 9.- Órganos del sistema de control interno

La administración activa y la auditoría interna de los entes y órganos sujetos a esta ley serán los componentes orgánicos del sistema de control interno establecido e integrarán el Sistema de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública a que se refiere la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República. La Contraloría General de la República únicamente podrá actuar a posteriori de las actuaciones administrativas para garantizar su legalidad.

Ley 8292.  Artículo 9.   La administración activa y la auditoría interna de los entes y órganos sujetos a esta Ley, serán los componentes orgánicos del sistema de control interno establecido e integrarán el Sistema de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública a que se refiere la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

 

Podemos observar que eel artículo 11 de la Ley Orgánica vigente es uno que se vería significativamente impactado. Este señala como fin primordial del ordenamiento de control y fiscalización a cargo de la CGR el "garantizar la legalidad y la eficiencia de los controles internos y del manejo de los fondos públicos en los entes sobre los cuales tiene jurisdicción la Contraloría General de la República". No obstante, la iniciativa en discusión plantea reducir este mandato a "garantizar la eficiencia de los controles internos y la legalidad en el manejo de los fondos públicos".

Si bien a primera vista el cambio puede antojarse sutil, casi cosmético, entraña el peligro de una tácita relativización del deber de velar por la legalidad en sentido amplio y abarcador. Como atinadamente lo refirió la Sala Constitucional en el precitado fallo 998-98, la función fiscalizadora de la CGR "no puede verse limitada a una actuación automática de simple «aprobación»", sino que se proyecta con vigor sobre todos los procesos de gestión de la Hacienda Pública. Una mengua en este mandato, por nimia que pueda parecer, socavaría un pilar medular del Estado de Derecho.

Pero quizás el cambio más alarmante que se cierne sobre la Ley N° 7428 es el propuesto al artículo 12. Este numeral perfila actualmente a la Contraloría General como "el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores", estipulando que "las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan". Incluso le reconoce la potestad de "dictar (...) las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización".

Bajo el proyecto de Ley Jaguar, este claro lenguaje se sustituiría por una serie de prohibiciones y limitaciones. Así, el reformado artículo 12 establecería que la CGR, "de conformidad con el artículo 11 de la Constitución Política es claro que (...) en el ejercicio de cualquiera de sus funciones, decisiones y actuaciones no podrá sustituir, abarcar, interferir, ordenar, interpretar, advertir, recordar, ni recomendar asuntos que corresponden exclusivamente a las competencias propias de la administración pública activa en toda su extensión, ni sustituir las competencias de administración pública activa en sus modalidades de función decisora, ejecutiva, resolutora, directiva u operativa, ni podrá evaluar previamente la gestión administrativa de la administración pública activa"[11].

Esta redacción, inusualmente restrictiva, parece recortar severamente las atribuciones que tanto la Sala Constitucional como la Procuraduría General le han conferido al órgano contralor. Baste recordar que, en su dictamen C-214-2023, la PGR fue categórica al afirmar que la Contraloría "es el órgano estatal llamado a velar por la legalidad no sólo en el manejo de los fondos o recursos públicos, sino también en relación con los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma considerada".

Se constata así una abierta colisión entre la robusta concepción del control resguardada por la jurisprudencia, y las estrechas fronteras que ahora se intenta imponer desde la ley. Una intromisión del legislador ordinario en el núcleo duro de competencias que la Constitución y los intérpretes supremos del derecho le han conferido a la CGR, y que la Sala Constitucional, en su multicitado voto 998-98, estableció que "el legislador común no puede rebajarlas, disminuirlas, suprimirlas …".

Otros ajustes puntuales sugeridos, aunque parezcan menores a simple vista, no pueden pasar desapercibidos en este meticuloso escrutinio. Es el caso del nuevo párrafo que se pretende insertar al artículo 22, según el cual "en ningún caso el ejercicio de esta potestad [de investigación] suspenderá la ejecución de actos y contratos del Estado o sus instituciones, suspensión que solamente podrá efectuarse mediante la respectiva orden judicial de acuerdo con el ordenamiento jurídico aplicable al caso".

Esta limitante, por específica que parezca, contraría abiertamente lo resuelto por la Sala Constitucional en su sentencia 2398-91, donde validó las amplias facultades indagatorias de la Contraloría. En palabras del alto tribunal, "el procedimiento seguido para realizar la investigación como se informa bajo juramento, fue el usual en el ejercicio de esas facultades: estudios de los documentos, preparación de un documento inicial que recoge el resultado de la investigación, traslado a los funcionarios y empleados, a quienes el asunto les puede deparar responsabilidad de cualquier tipo y la emisión de un informe final". Recortar esas potestades, impidiéndole incluso suspender actos administrativos en caso de graves anomalías detectadas, menoscaba sensiblemente su capacidad de prevenir daños mayores al interés público.

Merece especial atención la propuesta de modificar el artículo 38 para detallar exhaustivamente las funciones del Subcontralor General. Si bien podría pensarse que se trata de un simple ajuste a la dinámica interna de la CGR, un análisis más agudo despierta fundadas suspicacias sobre una posible invasión a su autonomía funcional. Al pretender el legislador delinear con tal nivel de detalle una distribución competencial que, en principio, debería definir el propio órgano contralor en ejercicio de su independencia constitucional, se corre el riesgo de socavar su necesario margen de autoorganización y flexibilidad operativa. No en vano la Sala Constitucional ha insistido, desde su fallo 00998-1998, en que las atribuciones de la Contraloría encuentran fundamento directo en la Carta Magna y no pueden ser cercenadas por el legislador común.

El texto actual del artículo 38 define con claridad al Contralor y Subcontralor como "los superiores jerárquicos de la Contraloría General de la República", estableciendo que "el Subcontralor será subordinado del Contralor y lo reemplazará en sus ausencias, con sus mismas atribuciones" y que "será el colaborador inmediato del Contralor, en la planificación, organización, dirección y control de la institución, así como en la formulación de sus políticas". Una delimitación concisa y respetuosa de la jerarquía interna del órgano, que parece trastocarse con el afán de pormenorizar funciones en la reforma planteada.

Finalmente, la modificación propuesta del Artículo 9 de la Ley de Control Interno, Ley No. 8292, introduce un cambio significativo en la forma en que la Contraloría General de la República (CGR) puede ejercer sus funciones de control. En la versión actual del Artículo 9, se establece que la administración activa y la auditoría interna de los entes y órganos sujetos a esta ley son los componentes orgánicos del sistema de control interno. Estos componentes integran el Sistema de Fiscalización Superior de la Hacienda Pública, según lo referido en la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.  La versión modificada del Artículo 9 mantiene la estructura básica del sistema de control interno, pero añade una cláusula específica: "La Contraloría General de la República únicamente podrá actuar a posteriori de las actuaciones administrativas para garantizar su legalidad".  La limitación temporal de la intervención de la CGR en la versión modificada restringe su capacidad de actuar de manera preventiva, ya que solo puede intervenir después de que las acciones administrativas hayan sido completadas. Esto contrasta con la versión actual, que no especifica limitaciones temporales explícitas sobre cuándo la CGR puede intervenir, permitiendo una supervisión más flexible y potencialmente preventiva.  La restricción a la intervención a posteriori puede ser vista como un debilitamiento de las funciones de la CGR, ya que limita su capacidad de supervisión preventiva y proactiva. Esta limitación puede reducir la eficacia del control interno y aumentar el riesgo de irregularidades no detectadas a tiempo.   La modificación del artículo 9 de la Ley de Control Interno parece debilitar las funciones de la Contraloría General de la República al restringir su capacidad de intervención a un momento posterior a las actuaciones administrativas. Esta limitación puede reducir la eficacia del control preventivo y proactivo, aumentando el riesgo de irregularidades y disminuyendo la capacidad de la CGR para garantizar la legalidad y eficiencia en el manejo de los fondos públicos.

El examen comparativo de la normativa vigente y los cambios propuestos en el proyecto de Ley Jaguar, contrastados con las resoluciones de la Sala Constitucional y las opiniones consultivas de la Procuraduría General, evidencia cómo aquello que a primera vista luce como simples ajustes procedimentales o innovaciones modernizantes, puede en realidad encubrir un peligroso debilitamiento del crucial rol fiscalizador que la Constitución y la jurisprudencia le encomiendan a la Contraloría General de la República.

La Sala y la Procuraduría han sido contestes al resaltar la preponderancia de este órgano constitucional, advirtiendo que sus competencias no pueden ser disminuidas o suprimidas por el legislador ordinario (voto 998-98) y que abarcan "no sólo el manejo de fondos o recursos públicos, sino también los procedimientos de gestión y la función de control en sí misma" (dictamen C-214-2023). Cualquier reforma que roce esas líneas demanda, pues, un escrutinio extraordinariamente riguroso para evitar un socavamiento constitucional inadmisible.

La historia es clara: desde sus antecedentes en la Constitución de 1871 y el surgimiento formal del Centro de Control en 1924, hasta su configuración definitiva como Contraloría General de la República con la Carta Magna de 1949, este órgano ha sido concebido como un pilar esencial de nuestro sistema democrático de pesos y contrapesos, con la altísima misión de vigilar el buen uso de los fondos públicos.

Es a la luz de ese derrotero histórico y de las sólidas bases constitucionales, legales y jurisprudenciales vigentes que cabe preguntarse si, bajo el manto de una modernización bienintencionada, no se estará allanando el camino para una peligrosa erosión de las capacidades de este órgano clave. Los riesgos son demasiado altos como para pecar de laxitud o ingenuidad en el análisis.

En un Estado de Derecho como el costarricense, que se precia de ser democrático, transparente y garante del interés común, la Contraloría General de la República está llamada a jugar un papel preponderante e indeclinable como centinela última de la Hacienda Pública. Por ello, cualquier reforma que se promueva a su marco legal debe someterse al más elevado estándar de escrutinio jurídico y político, velando siempre por preservar incólumes sus competencias fiscalizadoras.

Conclusiones

 

Tras un análisis jurídico del proyecto de Ley Jaguar, con especial énfasis en las reformas propuestas a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, resulta evidente que varios de los cambios planteados presentan serios visos de inconstitucionalidad[12], al implicar un preocupante debilitamiento de las competencias fiscalizadoras[13] que nuestro Texto Fundamental le ha conferido a este órgano contralor en sus artículos 183 y 184.

La aparente ampliación del ámbito fiscalizador sugerida en el artículo 4 inciso d) se revela bajo escrutinio como un arma de doble filo pretendiendo una ampliación que oculta el debilitamiento que el proyecto ostenta.

Este aspecto palidece frente al alarmante recorte de potestades neurálgicas que se avizora en otros numerales, como la redefinición restrictiva de los fines plasmados en el artículo 11, que parece relativizar el deber de velar por la legalidad en sentido amplio, o las omnímodas prohibiciones que se busca incorporar en el artículo 12, en abierto desafío a los más altos criterios jurisdiccionales y consultivos sobre la materia.

No podemos perder de vista que, como lo ha subrayado la Sala Constitucional en su voto 998-98, las competencias contraloras sobre la Hacienda Pública no están a la libre disposición del legislador ordinario, dada su inequívoca génesis constitucional. Cualquier conato de reforma en un ámbito tan sensible exige una fundamentación reforzada, capaz de acreditar más allá de toda duda su imperiosa necesidad y plena conformidad con los fines constitucionales de la Contraloría. No basta con esgrimir presuntas modernizaciones procedimentales si en el camino se cercenan facultades consustanciales a su labor contralora.

En esa línea, resuena con especial contundencia el dictamen C-214-2023 de la Procuraduría General, al remarcar el carácter prevalente de la Contraloría como garante de la legalidad en un sentido omnicomprensivo, que abarca no solo el uso de los fondos públicos sino los procedimientos y controles en toda su extensión. A la luz de tan vigorosa definición, cualquier intento de compartimentar o estrechar su esfera competencial debe despertar las máximas suspicacias.

Tampoco podemos obviar el evidente socavamiento de las facultades investigativas de la CGR que implicaría la reforma al artículo 22, al vedarle expresamente la posibilidad de suspender actos administrativos presuntamente lesivos, en franca contradicción con lo resuelto por la Sala Constitucional en su fallo 2398-91. O el peligroso portillo a la intromisión legislativa en su autonomía funcional que abriría la modificación del numeral 38, al pretender detallar exhaustivamente las funciones del Subcontralor.

Y qué decir de la propuesta restricción temporal a las potestades interventoras de la Contraloría que se deriva de la nueva redacción planteada para el artículo 9 de la Ley de Control Interno, limitando su actuación a un momento posterior a los hechos consumados. Un cambio a todas luces regresivo, que comprometería seriamente la eficacia preventiva y proactiva de la fiscalización, aumentando el riesgo de irregularidades no detectadas a tiempo.

El proyecto de Ley Jaguar plantea un escenario de alto riesgo para la salud de nuestra institucionalidad democrática. Avalar reformas de tan cuestionable apego constitucional abriría la puerta a un paulatino languidecimiento de las capacidades de un órgano concebido, por expreso mandato supremo, como bastión infranqueable en la lucha contra la corrupción y el despilfarro. Una ruta pavimentada, en definitiva, hacia el progresivo opacamiento de la fiscalización[14] y la rendición de cuentas en la gestión de los asuntos de todos los costarricenses.

Ante tan delicada disyuntiva, como ciudadanos comprometidos con el fortalecimiento de nuestro tejido institucional, resulta imperativo alzar la voz de alarma frente a cambios normativos tan sensibles. No hay eufemismo o ardid que alcance a ocultar sus graves implicaciones: horadar las atribuciones constitucionales de la Contraloría General, directa o veladamente, es un camino inequívoco hacia la erosión de todo nuestro sistema de pesos y contrapesos.

A la luz de la envergadura de los cambios propuestos, poco espacio queda para la ingenuidad o las posturas tibias en la defensa de este último reducto de fiscalización efectiva. Más que nunca, la Contraloría requiere el activo respaldo de la ciudadanía reflexiva, de la academia, y de todas las fuerzas vivas comprometidas con la transparencia en la función pública.

Como bien lo han advertido reiteradamente nuestros más altos intérpretes constitucionales, la CGR está llamada a ser mucho más que una simple oficina tramitadora. Es, en esencia, la gran vigía de la Hacienda Pública, y esa delicadísima misión es absolutamente refractaria a cualquier tentativa de desnaturalizarla o difuminarla.

Es por ello que, a modo de corolario, cabe afirmar sin ambages que el proyecto de Ley Jaguar entraña un peligrosísimo debilitamiento de nuestro órgano contralor, al invadir esferas competenciales que el Constituyente quiso resguardar de la injerencia legislativa ordinaria. Un desenlace que, de consumarse, nos alejaría dramáticamente de los postulados de transparencia, probidad y rendición de cuentas que deben regir la gestión de todo Estado que se precie de ser democrático y de Derecho.

La respuesta al interrogante que ha vertebrado este análisis resulta, pues, tristemente clara: el Poder Ejecutivo, parece estar pergeñando una inconstitucional obnubilación de la Contraloría General de la República. Un designio que, por el bien de Costa Rica, estamos llamados a cuestionar y resistir desde todas las tribunas. Que la historia juzgue la estatura cívica de los actores políticos en esta hora crucial. Los ciudadanos esperan y merecen un debate a la altura de lo que está en juego: la preservación sin cortapisas del rol fiscalizador de tan preclara institución.

En palabras de la misma Sala Constitucional “… si el nuevo sistema ha variado los principios … entonces se irrespetaría el artículo ... constitucional, al resultar la norma desproporcionada e irrazonable; es decir, la norma afecta directamente la forma como se verifica la contratación del Estado, reduciendo o suprimiendo, según el caso, los principios constitucionales que la informan y también, desde luego, el sistema de control, con lo que se convierte en un evidente problema de constitucionalidad, susceptible de ser revisado en esta vía. Por ello y a juicio de la Sala, pierde sustento jurídico el alegato de la Procuraduría General de la República al señalar que el asunto constituye un asunto de mera “discrecionalidad legislativa” … La Sala no desconoce, efectivamente, la competencia legislativa, pero el resultado efectivo, sea la norma concreta, debe estar sujeta a los parámetros de constitucionalidad ya referidos, de proporcionalidad y razonabilidad y en este caso, todo ello como resultado de compararla con los referidos principios constitucionales inmersos en … la Constitución Política y al sistema de control que quiso, concibió y puso en práctica el constituyente de 1949”.



[1] Lic.  Edward Cortés García. 

[2] Sala Constitucional. (1998, 16 de febrero). Resolución Nº 00998-1998. Acción de inconstitucionalidad, expediente 95-005237-0007-CO. Redactado por Eduardo Sancho González. https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-114246. Visitado el 8 de junio de 2024 a las 09:13 pm. 

[3] Sala Constitucional. (1991, 13 de noviembre). Resolución Nº 02398-1991. Recurso de amparo, expediente 90-001530-0007-CO. Redactado por Eduardo Sancho González. https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-87363. Visitado el 7 de junio de 2024 a las 08:00 pm.

[4] Procuraduría General de la República. (2023, 14 de noviembre). Dictamen PGR-C-214-2023. Redactado por Yansi Arias Valverde y Xitlali Espinoza Guzmán. https://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/Pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=24113&strTipM=T. Visitado el 6 de junio de 2024 a las 08:45 pm.

[5] En la exposición de motivos del proyecto de Constitución Política de 1949, presentado por la comisión redactora, se indicó lo siguiente en relación con la Contraloría General de la República: "Como un departamento auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública y de la correcta ejecución del Presupuesto Nacional, pero con absoluta independencia funcional y administrativa se crea la Contraloría General de la República, institución que ya existió entre nosotros, desde que por reforma constitucional de 1922 se creó el mal llamado Centro de Control." (Actas de la Asamblea Nacional Constituyente, tomo I, página 633). 

[6] Procuraduría General de la República. (1998, 14 de diciembre). Opinión Jurídica O.J.-104-98. Redactado por Dr. Luis Antonio Sobrado González y Lic. Miguel Eduardo Sancho Monge. https://www.pgrweb.go.cr/scij/Busqueda/Normativa/pronunciamiento/pro_ficha.aspx?param1=PRD&param6=1&nDictamen=7959&strTipM=T. Visitado el 5 de junio de 2024 a las 09:25 pm.

[7] “El Licenciado ARIAS BONILLA … hizo un breve análisis histórico de esta materia en Costa Rica. Mientras los presupuestos de la República -dijo- comprendían sumas relativamente pequeñas, las disposiciones legales sobre los mismos fueron casi nulas Hasta 1908 nos conformamos con las disposiciones de la Carta del 71. No fue sino en este año, que se aprobó la ley de Presupuesto, redactada por don Cleto González Víquez. Estableció esa ley reglas que aún hoy son de actualidad. Sin embargo, esa ley no se acató por algunas administraciones, a pesar de sus principios saludables para la economía del país, ya que estos últimos no tenían el debido respaldo constitucional. El Congreso del año 22 pensó en establecer una Ley de Control que terminara con semejantes anomalías. El Congreso dictó la ley respectiva, que venía a establecer la forma de hacer liquidar los presupuestos. La ley en cuestión fue tildada de inconstitucional, razón por la cual la Cámara de 1924 propuso la reforma constitucional del caso, creándose el llamado Centro de Control, encargado de la vigilancia y buena inversión de los fondos públicos. Desgraciadamente tampoco esta medida dio los resultados esperados y la Hacienda Pública continuó dando tumbos en algunas administraciones, hasta llegar al desastre fiscal. En esas condiciones, se vio la necesidad de dictar medidas más drásticas en relación con la Hacienda Pública. Se solicitó la colaboración del Departamento de Estado de los Estados Unidos, quien envió a Costa Rica, a uno de sus técnicos. El técnico norteamericano trabajó en Costa Rica por espacio de algunos meses, al final de los cuales entregó su informe al Gobierno de la República. Dio la pauta a seguir en unos cuantos preceptos fundamentales, que posteriormente se consignaron en leyes ordinarias, que están vigentes, pero que no se cumplen. El Banco de Costa Rica encargó luego el estudio del informe respectivo a un grupo de ex-Secretarios de Hacienda, para que se le diera contenido legal. En esa comisión la labor principal la llevaron a cabo los señores don Manuel Francisco Jiménez Ortiz y don Fabio Baudrit González. El técnico norteamericano aconsejaba en su informe cuatro puntos fundamentales: 1) creación de la Oficina de Presupuesto; 2) la Contraloría, dependiente del Poder Legislativo, con amplias facultades para actuar dentro de las reglas, de su respectiva Ley Orgánica. Al Jefe de esa Oficina se le dio una inamovilidad por un período largo, de ocho años, para evitar que fuera removido por razones políticas … Esos puntos fueron los que indicaron los técnicos. Las leyes de ordenamiento fiscal posteriormente los consignaron entre sus disposiciones. Si se hubieran aplicado, el país estaría en una situación fiscal muy distinta. Por desgracia no se han aplicado debidamente, hasta el extremo de que esas leyes cayeron en desprestigio. No han producido los efectos que se esperaban, por la mala aplicación de las mismas. Les faltó, fundamentalmente, el debido soporte constitucional. Con ese propósito y para hacerle un bien al país, es que nosotros hemos presentado el grupo de mociones que ha leído la Mesa. Hemos formulado el proyecto respectivo para que se incorpore en la nueva Constitución. Nuestro proyecto se basa en esas leyes existentes que no se cumplen. Elevadas a la categoría de preceptos constitucionales todo Gobierno se vería obligado a ponerlas en ejecución (Saborío Valverde, 2005, p.1400-1401)”. 

[8] Saborío Valverde, R. (Ed.). (2005). Actas de la Asamblea Nacional Constituyente de Costa Rica, 1949 (Versión digital revisada). Saborio & Coto Abogados. https://www.rodolfosaborio.com/actas/ANC49.pdf (consultado el 09 de junio de 2024 a las 04:56 p.m.)

[9] “… por cuanto la potestad cuestionada de la Contraloría General de la República de controlar la hacienda pública … subsistiría aun declarándose la inconstitucionalidad de la norma impugnada, por cuanto la misma le viene encomendada, en primer término, por disposición constitucional -artículos 183 y 184 de la Constitución Política … (Sala Constitucional. (1995). Resolución Nº 02632-1995. 23 de mayo de 1995, 16:05. Expediente: 93-004090-0007-CO. Redactado por Luis Paulino Mora Mora. Acción de inconstitucionalidad. https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-81588. Visitado el 08 de junio de 2024 a las 11:39 PM)”.

[10] La Sala Constitucional de Costa Rica, en su Resolución Nº 02430 de 1994, evacuó una consulta legislativa sobre el Proyecto de Reforma a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, analizando diversos aspectos relacionados con las competencias y funciones de esta institución. En primer lugar, la Sala reafirmó la amplia potestad de fiscalización de la Contraloría, señalando que "… Por principio general las potestades públicas son un poder deber, lo que sin duda implica que la institución que tiene una determinada potestad en materia de su competencia, no sólo puede, sino que debe ejercerla. Los incisos del artículo que se consulta no transgreden la Constitución Política; en efecto, en materia de su competencia la Contraloría General de la República está obligada a actuar siempre, para fiscalizar todo lo concerniente a la Hacienda Pública (artículo 183 constitucional). El artículo 184 id. le otorga "deberes" y "atribuciones" y no una facultad discrecional para actuar en el campo de su incumbencia. (Sala Constitucional, 1994, Considerando I)”.

En cuanto a la aprobación de actos y contratos por parte de la Contraloría, la Sala indicó que " De la lectura de los artículos 183 y siguientes de la Constitución Política, es posible concluir que la Contraloría General de la República, tiene en relación con los fondos públicos una función de fiscalización superior, jurídica y financiera, que no puede verse limitada a una actuación automática de simple "aprobación", puesto que ello implicaría una disminución sustancial de sus competencias constitucionales. No escapa a la Sala, que la aprobación, como ejercicio del control "a posteriori" que se ejerce como requisito de eficacia de los actos administrativos, lleva implícita la facultad de revisar el acto o contrato sometido a conocimiento del ente de que se trate y por ello el término involucra, también, que el acto sometido a control puede no ser aprobado, por no conformarse sustancialmente con el ordenamiento jurídico …" (Sala Constitucional, 1994, Considerando III). Respecto a la autonomía funcional y administrativa de la Contraloría, consagrada en el artículo 183 constitucional, la Sala determinó “… absoluta independencia funcional y administrativa que le garantiza el artículo 183, párrafo primero de la Carta Fundamental. La Contraloría es creada por la Constitución Política, como una institución auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública, pero tiene autonomía funcional administrativa en el desempeño de sus labores (art, 183 Constitución Política). La autonomía que le garantiza la Constitución se circunscribe al ejercicio de su competencia exclusiva … (Sala Constitucional, 1994, Considerando V)”.

La Sala Constitucional, a través de su Resolución Nº 02430 de 1994, realizó un análisis detallado de un Proyecto de Reforma a la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, precisando los alcances de varias normas propuestas y su adecuación al orden constitucional. Si bien el proyecto buscaba fortalecer las competencias de la Contraloría como órgano auxiliar en la vigilancia de la Hacienda Pública, la Sala enfatizó la necesidad de respetar su autonomía constitucional y los derechos fundamentales consagrados en la Carta Magna Sala Constitucional. (1994). Resolución Nº 02430 - 1994, 25 de mayo de 1994, Expediente: 94-001518-0007-CO. Poder Judicial de Costa Rica. Redactada por Eduardo Sancho González. https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-80992 (visto el 9 de junio de 2024 a las 06:41 pm). 

[11] Tanto la Sala Constitucional como la Procuraduría General de la República han establecido claramente que la Contraloría General de la República no debe invadir la esfera de acción ni las competencias propias de la administración activa. En la Resolución Nº 06432-1998 de la Sala Constitucional, se subraya que, aunque es esencial que el Estado sea eficiente en la ejecución de sus contratos para minimizar riesgos imprevistos y reducir la inseguridad jurídica y económica para los contratistas, la planificación de la contratación de obra pública, la determinación de los recursos financieros, la definición del contenido normativo de los contratos, su ejecución y el mantenimiento de la ecuación financiera de los contratos son competencias exclusivas de la administración activa. Los órganos de control, como la Contraloría, deben limitar su esfera de acción a la verificación del cumplimiento de las normas constitucionales y legales en el uso de los fondos públicos.

La Sala Constitucional aclara que no es constitucionalmente viable que la Contraloría defina los detalles de los pagos por concepto de reajustes, elabore fórmulas o emita criterios generales de administración activa. Este enfoque protege tanto los derechos del contratista como el derecho del Estado a la eficiencia en la construcción de sus proyectos. La intervención de la Contraloría en estos aspectos excede sus competencias reglamentarias y viola los principios establecidos en los incisos 3) y 18) del artículo 140 de la Constitución Política.

En la Opinión Jurídica O.J.-104-98, la Procuraduría General de la República resalta que, sin menoscabar la importancia de las funciones fiscalizadoras de la Contraloría, esta no debe interferir en aspectos que son competencia exclusiva de la administración activa. En el ámbito de la contratación administrativa, no corresponde a la Contraloría definir ni establecer cuestiones que son propias del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, tales como la planificación de las obras, el contenido de los contratos y su ejecución. En materia de reajustes, la Contraloría tampoco debe determinar los elementos a reconocer, interpretar fórmulas, definir porcentajes ni emitir criterios de alcance general que son competencia de la administración activa, y cuyas decisiones están sujetas al control de los tribunales de justicia.

Estas disposiciones reafirmadas por la Sala Constitucional y la Procuraduría General de la República destacan la necesidad de que la Contraloría General de la República se mantenga dentro de sus competencias de fiscalización y control, evitando asumir funciones propias de la administración activa. Esta separación de competencias es fundamental para garantizar un equilibrio adecuado en la gestión de la Administración Pública, respetando las funciones y responsabilidades de cada órgano estatal.

Por lo que es importante mencionar que la Procuraduría General de la República concluye “La Contraloría General de la República es un órgano con competencias propias de rango constitucional y legal, principalmente en función de fiscalizadora de la Hacienda Pública. Empero, la Contraloría, como órgano de control que es, no debe invadir la esfera de acción ni las competencias propias de la administración activa”.

[12] “Lo que dijo la Sala hace que los proyectos de reforma de la ley orgánica de la Contraloría, General de la República y la ley de control interno sean evidentemente inconstitucionales porque van contra las potencias de fiscalización de la hacienda pública que establece 183. Inclusive algunos autores dicen que la Contraloría ejerce una competencia de buen gobierno porque hay un buen gobierno, porque los fondos públicos no solo se apliquen de acuerdo a la ley sino de manera eficiente y eficaz, es decir, que no hay un desperdicio. 

Las sentencias son tres, no son una, son tres, en que la Sala ha dicho exactamente lo mismo, que por vía legal no se pueden cercenar competencias que ha ido adquiriendo la Contraloría a través de los años, ya sea por vía legal o bien también por vía jurisprudencial. Así que yo creo que, si se someten estos artículos, o tendrán que someter obligatoriamente a la consulta de la Sala, la Sala va a decirte que estos artículos no son susceptibles de ser sometidos al referendo porque serían inconstitucionales (Hernández Valle, R. (2024, 7 de junio). Proyecto de referendo es inconstitucional, afirma experto. Teletica. Consultado el 8 de junio de 2024 a las 11:09 PM, de https://www.teletica.com/politica/proyecto-de-referendo-es-inconstitucional-afirma-experto_359882)”. 

[13] Marco Vargas, un experto en contabilidad y auditoría, reconoce que la Ley Jaguar tiene una intención loable: quitar trabas y agilizar proyectos fundamentales para el país. Sin embargo, también asegura que las modificaciones propuestas en las funciones de la Contraloría General de la República afectarían su capacidad para llevar a cabo una fiscalización preventiva y efectiva.

Vargas destaca que, a nivel internacional, los esfuerzos se dirigen hacia una intervención preventiva. Cita ejemplos como el Tribunal de Cuentas en España, la Government Accountability Office (GAO) en Estados Unidos, la National Audit Office (NAO) en el Reino Unido y el Bundesrechnungshof (BRH) en Alemania. Estas instituciones han integrado tecnologías avanzadas y evaluaciones de riesgo en sus procesos de auditoría. Según Vargas, las modificaciones propuestas en la Ley Jaguar van en la dirección contraria, restringiendo la capacidad de la Contraloría para actuar de manera preventiva.

Explica que las modificaciones incluyen restricciones para la intervención preventiva y la necesidad de órdenes judiciales para suspender actos administrativos. Estas medidas, aunque buscan agilizar procesos administrativos y evitar la parálisis de proyectos y contratos públicos, podrían limitar la capacidad de la Contraloría para detectar y corregir irregularidades a tiempo.

Vargas enfatiza la importancia de adoptar enfoques preventivos y proactivos, alineados con las tendencias internacionales, para fortalecer la transparencia y la rendición de cuentas en Costa Rica, beneficiando a toda la sociedad. Señala que la sociedad costarricense ha sido testigo de múltiples casos de corrupción y que esta modificación podría resultar en una mayor exposición a estas situaciones.

Para Vargas, la auditoría preventiva es esencial para una buena gobernanza. Permite identificar riesgos y debilidades en los sistemas de control interno antes de que se conviertan en problemas mayores. En un mundo donde la tecnología permite un monitoreo continuo y una evaluación de riesgos en tiempo real, limitar las potestades preventivas de la Contraloría sería un paso atrás en la lucha contra la corrupción y la mala gestión de los recursos públicos.

Recomienda que Costa Rica se alinee con las mejores prácticas internacionales y fortalezca su sistema de auditoría y control. Es fundamental integrar tecnologías avanzadas, realizar evaluaciones de riesgo periódicas y fortalecer los sistemas de control interno. Según él, estas medidas no solo mejorarán la eficiencia y efectividad de la Contraloría, sino que también promoverán una mayor transparencia y confianza en la gestión pública.

El Lic. Marco Vargas Siles es socio y director de la firma VV&A, cuenta con una Maestría en Asesoría Legal, una Maestría en Fiscalidad Internacional de la Universidad UDIMA de España, un Postgrado en Fiscalidad Internacional y Comunitaria de la Universidad de Castilla-La Mancha en España, y es especialista en precios de transferencias certificado por el CIAT (Redacción. (2024, junio 7). Ley Jaguar agiliza proyectos pero limita la fiscalización preventiva y efectiva de la Contraloría, asegura experto. El Mundo CR. Recuperado el 9 de junio de 2024, a las 06:58 PM, de https://elmundo.cr/costa-rica/ley-jaguar-agiliza-proyectos-pero-limita-la-fiscalizacion-preventiva-y-efectiva-de-la-contraloria-asegura-experto/). 

[14] “Marvin Carvajal Abogado experto en Derecho Administrativo “En síntesis, este micro … conlleva graves riesgos de debilitamiento del control sobre el buen manejo de los fondos públicos, lo que lo hace inconstitucional y, además, tiene errores que deberían ser enmendados antes de continuar con su discusión. Se trata de un pequeño proyecto, muy acotado a regular aspectos relativos al control que ejerce la Contraloría sobre el manejo de los fondos públicos (Carvajal, M. (2024, junio 6). Expertos señalan vicios en Ley Jaguar: Vacíos en redacción y cambios en rol del órgano fiscalizador. Diario Extra. Recuperado el 8 de junio de 2024, de https://www.diarioextra.com/Noticia/detalle/522819/expertos-se-alan-vicios-en-ley-jaguar)”.


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