¿Cómo y quién declara un camino
público en el ámbito municipal de Costa Rica?[1]
Recopilador. Lic.
Edward Cortés García. Consultorio
Jurídico León Cortés.
https://issuu.com/juriscucho/docs/c_mo_y_qui_n_declara_un_camino_p_bl
https://issuu.com/juriscucho/docs/c_mo_y_qui_n_declara_un_camino_p_bl
No me
cabe duda alguna de la competencia del Concejo Municipal para declarar caminos
públicos, competencia que le otorgan varios cuerpos normativos. Al respecto de forma sumamente resumida, la Procuraduría
General de la República de Costa Rica le decía al Gobierno Local de Poás de
Alajuela en el año 2013 “La determinación de un camino público recae en el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, y residualmente en la
Municipalidad, respecto de las calles de su jurisdicción, correspondiendo al
Concejo Municipal la declaratoria. En el caso específico de urbanizaciones y
fraccionamientos para efectos de urbanización, quien autoriza la apertura de
calles lo es Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo a través de la
Dirección de Urbanismo (Dictamen C-179-2013 del 02 de septiembre de 2013)”. No
se aborda en esta recopilación la competencia que en materia de control
de fraccionamientos y urbanizaciones tiene la Dirección de Urbanismo, quien
debe examinar y visar, en forma ineludible, los planos correspondientes a
proyectos de urbanización o de fraccionamiento para efectos de urbanización,
previamente a su aprobación municipal y cuya competencia es nacional. Sino que se enfoca el recopilador en conceptos
de caminos, vías, cesión de propiedad y las competencias del Concejo Municipal
que se deslindan de la establecidas a favor de la Dirección de Urbanismo, por
ser situaciones jurídicas distintas. En
vista de tales consideraciones, se revisará el procedimiento para la
declaratoria de calles como públicas en terreno de dominio público de la
jurisdicción territorial municipal, que dicha vía esté entregada por ley o de
hecho al servicio público, aunque no esté expresamente contemplada en el plano
de vialidad del Plan Regulador, pero se pueda deducir con mediana facilidad que
es un bien que de hecho y haya estado destinada a tal fin.
Los
caminos públicos[2],
según su función se clasificarán en Red Vial Nacional y Red Vial Cantonal.
Según la Ley General de Caminos Públicos, No. 5060 de 22 de agosto de 1972,
artículo 1º, a la Red Vial Nacional pertenecen todas las carreteras nacionales,
ya sean primarias (red de rutas troncales, para servir a corredores,
caracterizados por volúmenes de tránsito relativamente altos y con una alta
proporción de viajes internacionales, interprovinciales o de larga distancia),
secundarias (rutas que conectan cabeceras cantonales importantes -no servidas
por carreteras primarias- así como otros centros de población, producción o
turismo, que generan una considerable cantidad de viajes interregionales o
intercantonales) o terciarias (rutas que sirven de colectoras del tránsito para
las carreteras primarias y secundarias y que constituyen las vías principales
para los viajes de una región, o entre distritos importantes). Forman parte de esta Red, las calles de
travesía o conjunto de carreteras nacionales que atraviesan el cuadrante de un
área urbana o de calles que unen dos secciones de carretera nacional en el área
referida, de conformidad con el artículo 3º de la Ley General de Caminos
Públicos. Por otro lado, la Red Vial Cantonal está formada por los caminos
vecinales (caminos públicos que suministran acceso directo a fincas y a otras
actividades económicas rurales; unen caseríos y poblados con la Red Vial
Nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas
proporciones de viajes locales de corta distancia), las calles locales (vías
públicas incluidas dentro del cuadrante de una área urbana, no clasificadas
como travesías urbanas de la Red Vial Nacional) y los caminos no clasificados
dentro de las categorías descritas anteriormente, tales como caminos de
herradura, sendas o veredas, que proporcionen acceso a muy pocos usuarios
(artículo 2º de la Ley General de Caminos Públicos). En esa misma línea, la Ley Especial para la
Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red Vial
Cantonal, N° 9329 del 15 de octubre de 2015, reconoce que “La red vial cantonal
está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los
gobiernos locales, inventariados y georreferenciados como rutas cantonales por
estas, y que constan en los registros oficiales del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura
complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y
cumpla los requisitos de ley. Asimismo, se considerarán como parte de la red
vial cantonal, las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y
de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de
infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos
cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás estructuras
de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza asociadas
con los caminos.” (artículo 2). Respecto
a su administración, tratándose de rutas nacionales le corresponde al
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, mientras que la administración de
la red vial cantonal es competencia de las municipalidades (artículo 1º de la
Ley General de Caminos Públicos y artículo 1 de la Ley 9329 del 15 de octubre
de 2015) (ver criterio C-150-98 del 30 de julio de 1998 de la Procuraduría
General). El artículo 4 de Ley de Construcciones, N° 833 del 2 de noviembre de
1949, define qué se entiende por vía pública[3], al indicar: “Artículo
4º.- Definición. Vía pública es todo terreno de dominio público y de uso común,
que por disposición de la autoridad administrativa se destinare al libre
tránsito de conformidad con las leyes y Reglamentos de planificación y que de
hecho esté destinado ya, a ese uso público. Según su clase, las vías públicas
se destinarán, además, a asegurar las condiciones de aireación e iluminación de
los edificios que las limitan; a facilitar el acceso a los predios colindantes;
a la instalación de cualquier canalización, artefacto, aparato o accesorio
perteneciente a una obra pública o destinados a un servicio público.” Asimismo,
el artículo 5 de dicha normativa señala que las vías públicas son inalienables
e imprescriptibles y, por lo tanto, no podrá constituirse sobre ellas hipoteca,
embargo, uso, usufructo ni servidumbre en beneficio de una persona determinada,
en los términos del derecho común. En esa misma línea, el artículo 2 de la Ley
General de Caminos Públicos, Ley 5060 del 22 de agosto de 1972, reconoce que
las carreteras y caminos públicos son de naturaleza demanial. Señala dicho
artículo: “Artículo 2º.- Son propiedad del Estado todos los terrenos ocupados
por carreteras y caminos públicos[4] existentes o que se
construyan en el futuro. Las municipalidades tienen la propiedad de las calles
de su jurisdicción. (…) (Así reformado por ley No. 6312 de 12 de enero de 1979,
artículo 1º)”. Tal como lo determina el
artículo 261 del Código Civil “Son cosas públicas las que, por ley, están
destinadas de un modo permanente a cualquier servicio de utilidad general, y
aquellas de que todos pueden aprovecharse por estar entregadas al uso público.
Todas las demás cosas son privadas y objeto de propiedad particular, aunque
pertenezcan al Estado o a los Municipios, quienes, para el caso, como personas
civiles, no se diferencian de cualquier otra persona”.
Teniendo
una definición clara, corresponde entonces revisar la posibilidad de las Municipalidades
de declarar vías públicas, misma que ya ha sido objeto de estudio por parte de
la Procuraduría General de la República.
En el dictamen N° C-172-2012 de 6
de julio de 2012 se sostuvo que la
Municipalidad está facultada para declarar vías públicas de conformidad
con lo dispuesto por los artículos 32 y 33 de la Ley General de Caminos
Públicos y 53 y 56 de la Ley de Planificación Urbana (No. 4240 de 15 de
noviembre de 1968). Al respecto, se
dispuso: “Siguiendo esa línea, los artículos 32 y 33 de Ley General de Caminos
Públicos, establecen un procedimiento de reapertura de caminos o calles
entregados por ley o de hecho al servicio público … De la lectura de los
anteriores artículos, se desprende que la municipalidad tiene la potestad de
reabrir una calle de su jurisdicción que fue cerrada, por lo que debemos
concluir con mucha más razón, que también tiene la posibilidad de declarar su
apertura originaria si por ley o de hecho está destinada a dicho uso público.
Sobre este tema este órgano asesor en dictamen Nº C- 007-92 de 15 de enero de
1992, aclaró que: «la determinación, tanto de si una calle o camino es público
o privado, como de la eventual orden de reapertura, le corresponde al
Ministerio de Obras Públicas y Transportes o bien a la Municipalidad del lugar,
según la delimitación de competencias que realizan los artículos 1º, 2º, 32 y
33 de la Ley General de Caminos Públicos.» Por otro lado, sobre la competencia
municipal en materia de apertura de calles públicas, los numerales 53 y 66 de
la Ley de Planificación Urbana, establecen: «Artículo 53.- En programa de
renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la municipalidad abrir y
cerrar calles, así como rectificar su trazado. (…) Artículo 66.- Para efectos
de expropiación serán considerados de utilidad pública los bienes inmuebles que
sean requeridos por la aplicación de los planes reguladores y cualquier
disposición de esta ley, especialmente las relacionadas con la apertura o
ampliación de vías públicas (…) (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.
4971 de 28 de abril de 1972. Su párrafo segundo fue derogado por el artículo 64
inc. h) de la Ley de Expropiaciones Nº 7495 de 3 de mayo de 1995).» Los
artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo
que acompañan el desarrollo urbanístico, sobre todo en zonas urbanas, pues
siempre existirán necesidades viales que no fueron previstas en el plan
regulador, por lo que, sin alterar la zonificación ahí dispuesta, bien podría
la municipalidad utilizar los mecanismos legales respectivos para afectar al
dominio público, terrenos privados necesarios para ampliar o construir nuevas
vías públicas” … Y es que además, la posibilidad de que las Municipalidades
construyan o declaren nuevas vías públicas está contemplada en la Ley Especial
para la Transferencia de Competencias: Atención Plena y Exclusiva de la Red
Vial Cantonal (N° 9329 de 15 de octubre de 2015), que con la finalidad de
transferir a los Gobiernos Locales la atención plena y exclusiva de la red vial
cantonal regulada en Ley General de Caminos Públicos, reconoce en sus artículos
2° y 3° que los Municipios son competentes para planear y controlar la
construcción de vías públicas, para inventariar las calles que componen la red
vial cantonal y para ampliar ese inventario: “Artículo 2.- Delimitación de la
competencia La atención de la red vial cantonal, de forma plena y exclusiva,
será competencia de los gobiernos locales, a quienes les corresponderá planear,
programar, diseñar, administrar, financiar, ejecutar y controlar su construcción,
conservación, señalamiento, demarcación, rehabilitación, reforzamiento,
reconstrucción, concesión y operación, de conformidad con el plan vial de
conservación y desarrollo (quinquenal) de cada municipio. La red vial cantonal
está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los
gobiernos locales, inventariados y georreferenciados como rutas cantonales por
estas, y que constan en los registros oficiales del Ministerio de Obras
Públicas y Transportes (MOPT), así como por toda la infraestructura
complementaria, siempre que se encuentre en terrenos de dominio público y
cumpla los requisitos de ley. Asimismo, se considerarán como parte de la red
vial cantonal, las aceras, ciclovías, pasos, rutas peatonales, áreas verdes y
de ornato, que se encuentran dentro del derecho de vía y demás elementos de
infraestructura de seguridad vial entrelazadas a las calles locales y caminos
cantonales, el señalamiento vertical y horizontal, los puentes y demás
estructuras de drenaje y retención y las obras geotécnicas o de otra naturaleza
asociadas con los caminos. La conservación y el mejoramiento de las rutas
cantonales queda limitada a las vías que cumplan estrictamente con los
requisitos para las rutas cantonales establecidos en la reglamentación de la
presente ley. Las actividades indicadas en el párrafo primero de este artículo,
salvo la inversión en conservación y mejoramiento en rutas cantonales, que no
cumplan con el ancho mínimo del derecho de vía establecido en el artículo 4 de
la Ley N.° 5060, Ley General de Caminos Públicos, de 22 de agosto de 1972,
podrán ejecutarse tanto con recursos de la Ley N.° 8114, Ley de Simplificación
y Eficiencia Tributarias, de 4 de julio de 2001, y sus reformas, como de la
presente ley y demás normativa conexa. La titularidad y las potestades
concernientes a la administración de los caminos vecinales, las calles locales
y los caminos no clasificados, corresponderá a los gobiernos locales
territorialmente competentes en la zona geográfica donde se encuentren ubicadas
cada una de esas vías públicas, siempre bajo los lineamientos técnicos
generales que promulgue el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (MOPT)
como ente rector y fiscalizador en la materia. ARTÍCULO 3.- Delimitaciones
sucesivas Las sucesivas circunscripciones de rutas cantonales nuevas o no
clasificadas, así como la modificación del inventario y la catalogación de las
rutas existentes a la entrada en vigencia de la presente ley, deberán ser
informadas por los gobiernos locales al órgano técnico que el Ministerio de
Obras Públicas y Transportes (MOPT) defina para estos efectos, a fin de
mantener un registro actualizado a nivel nacional.” (Se añade la negrita). Y
desde antes de emitirse esa ley, la Ley de Eficiencia Tributaria (N° 8114 de 4
de julio de 2001), al destinar recursos para la inversión pública en la red
vial cantonal, dispuso en el artículo 5º inciso b), que la red vial cantonal
“está compuesta por todos los caminos y calles bajo administración de los
gobiernos locales, inventariados y georeferenciados como rutas cantonales por
estas.” Lo cual también fue reiterado en el Reglamento Sobre el Manejo,
Normalización y Responsabilidad para la Inversión Pública en la Red Vial
Cantonal (Decreto Ejecutivo N° 34624 de 27 de marzo de 2008) que permite
utilizar parte de los fondos para construir obras viales nuevas de la red vial
cantonal. A lo anterior, debe añadirse
la creación de nuevas vías públicas cantonales que resultan del proceso de
urbanización, pues en esos supuestos, de conformidad con el artículo 40 de la
Ley de Planificación Urbana, el desarrollador de la urbanización, después de
haber cumplido con todas las exigencias técnicas y constructivas fijadas por la
Municipalidad y por la Dirección de Urbanismo al visar los planos
constructivos, tiene la obligación legal y reglamentaria (artículo 40 de la Ley
de Planificación Urbana No. 4240 de 15 de noviembre de 1968 y VI.6.1 del
Reglamento para el Control Nacional de Fraccionamientos y Urbanizaciones) de
ceder gratuitamente al Municipio las áreas destinadas a vías públicas, parques
y facilidades comunales. Las vías resultantes del fraccionamiento entrarán
dentro del demanio público municipal, una vez que cumplan con las
especificaciones técnicas correspondientes y sean aceptadas por el Gobierno Local
-mediante acuerdo del Concejo-. En ese
momento, los planos de la urbanización se considerarán parte del mapa oficial,
que según el artículo 43 de la Ley de Planificación Urbana, “constituirá
registro especial fehaciente sobre propiedad y afectación a dominio público de
los terrenos o espacios ya entregados a usos públicos” (sobre la cesión de
áreas públicas resultantes de los procesos de urbanización, véanse los
dictámenes N° C-380-2003 de 2 de diciembre de 2003, C-279-2007 de 21 de agosto
de 2007, entre otros) … hay normas legales que habilitan a las Municipalidades
para declarar vías públicas. Concretamente, la Municipalidad … puede
declarar nuevas vías públicas cantonales, que no hayan sido declaradas
nacionales por el Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en los siguientes
supuestos: 1) Cuando el terreno sea de dominio público, 2) cuando la vía esté entregada por ley o de hecho al servicio
público y no sea de dominio particular, 3) cuando el camino sea
de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación de un terreno particular, y 4) cuando
se reciban las áreas públicas resultantes de un proceso de urbanización. De ahí que, también existe la posibilidad que plantea en su consulta de declarar
una servidumbre como una vía pública, siempre que ésta, al
ser por definición de dominio particular, sea cedida, comprada
o expropiada. Con el fin de
satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, al
momento de declarar una vía pública es importante valorar las condiciones
técnicas y requisitos de medida, y determinar la necesidad de obras de
mejoramiento, reconstrucción o ampliación por parte de la Municipalidad. Todo
de acuerdo a lo que exigen el Reglamento Sobre el Manejo, Normalización y
Responsabilidad para la Inversión Pública en la Red Vial Cantonal, y la demás
normativa existente al respecto, así como los lineamientos técnicos que según
la Ley N° 9329 citada, la Ley de Eficiencia Tributaria y Ley de Creación del
Ministerio de Obras Públicas y Transportes (N° 4786 del 5 de julio de 1971) le
corresponde emitir al MOPT. Tómese en cuenta que, de conformidad con la normativa
expuesta, más concretamente, la citada Ley 9329, los Gobiernos Locales son los
responsables directos y exclusivos del mantenimiento de la red vial cantonal … debe
cumplirse igual con el procedimiento de inventario que establece el Manual de
Especificaciones Técnicas para Realizar el Inventario y Evaluación de la Red
Vial Cantonal (Decreto Ejecutivo N° 38578 de 25 de junio de 2014) y con los
demás procedimientos que se fijen al efecto. Por último, tómese en cuenta que,
como parte del procedimiento de declaratoria, hemos indicado que, a lo interno de la Municipalidad, la declaratoria debe ser adoptada por el
Concejo Municipal, de conformidad con las competencias que en materia de
ordenamiento urbano le otorga el artículo 13 inciso p) del Código Municipal (Véase el Dictamen
066 del 03/04/2017 citado) (Subrayado y énfasis propio)”.
Como
se ha mencionado, existen caminos entregados de hecho al uso público, los
cuales corresponden a la categoría dentro de la conformación de la red vial
cantonal según el artículo 1 de la Ley de Caminos a caminos vecinales o caminos
no clasificados. En lo que interesa,
establece la citada Ley de Caminos en su artículo 1°: “Artículo 1.- (…) a)
Caminos vecinales: Caminos públicos que suministren acceso directo a fincas y a
otras actividades económicamente rurales; unen caseríos y poblados con la Red
vial nacional, y se caracterizan por tener bajos volúmenes de tránsito y altas
proporciones de viajes locales de corta distancia. (…) c) Caminos no
clasificados: Caminos públicos no clasificados dentro de las categorías
descritas anteriormente, tales como caminos de herradura, sendas, veredas, que
proporcionen acceso a muy pocos usuarios, quienes sufragarán los costos de
mantenimiento y mejoramiento”. En el
caso los caminos vecinales, el ente municipal podrá disponer dentro de su
presupuesto lo necesario para las mejoras como parte de la planificación y
administración de la red vial cantonal que le corresponde, pero invocando el
artículo 1 de la Ley de Caminos los costos de mantenimiento y mejoramiento
corresponderán a los usuarios.
En los
apartados anteriores, sé señalo que, para constituir una vía de naturaleza
pública, incluso de hecho, es necesario que recaiga sobre terrenos de dominio
público. En otras palabras, no puede
realizarse la declaratoria de calle pública sobre terrenos propiedad de
particulares. Lo anterior nos
lleva a afirmar que un camino que atraviesa una propiedad privada no puede
considerarse entregado a un uso público, por no cumplir con la principal
característica de ser un bien demanial, a pesar de que haya tenido un uso
común por simple tolerancia del propietario. Si a la municipalidad le asiste un interés para declarar pública una vía
en terrenos inscritos a nombre de un particular, debe proceder
utilizando los mecanismos legales para su respectiva afectación al dominio
público. Así lo reconoció la Sala Constitucional en el voto N° 3145-96 de las
9:27 horas del 28 de junio de 1996, en la cual que: “…es criterio de la Sala
que las normas que se impugnan no son inconstitucionales, porque el régimen
especial de protección de los bienes públicos entiende que la naturaleza
demanial de las vías públicas se presume, y excluye cualquier otra posesión que
se pretenda, solo y solamente, cuando la respectiva administración cuente con
prueba fehaciente de su titularidad sobre el inmueble de que se trate, como lo
pueden ser, a manera de ejemplo, la inscripción en el Registro Público de la
Propiedad Inmueble; el traspaso, sea a título gratuito u oneroso, otorgado en
escritura pública pero no inscrito; el registro del inmueble incorporado a la
vía pública en catastros municipales o nacionales, o en mapas oficiales
respaldado por actos administrativos que declaran la afectación, como por
ejemplo los acuerdos municipales que tienen por aprobada y recibida
oficialmente una urbanización o fraccionamiento; o la existencia de una ley
afectando a un bien o a un conjunto de bienes determinados al uso público, lo
que implicaría que se deba tramitar la adquisición administrativa de los
inmuebles, o en su lugar, disponer la respectiva expropiación; y todo lo
anterior, sin perjuicio, desde luego, de lo que pueda resolverse en la vía
jurisdiccional plena. Y lo ya dicho, porque no es posible interpretar que el
dominio público se crea por decisión unilateral de la Administración, con
prescindencia de la voluntad del propietario y menos cuando el inmueble está
inscrito en el Registro Público de la Propiedad Inmueble, si no ha mediado de
previo, un acto de entrega voluntario, que se pueda ser probado por la
Administración por cualquier medio; o si no ha mediado previa indemnización, si
se trata de adquirir el inmueble por la vía forzosa, tal y como lo señala el
artículo 45 constitucional”. De dicha
sentencia se deduce que, para la
declaratoria de un camino público, debe constar necesariamente la
titularidad de la Administración sobre el inmueble y en caso de que se
trate de un inmueble inscrito a nombre de un particular, debe realizarse la declaratoria de necesidad y utilidad pública y
proceder con los trámites expropiatorios en caso de oposición del propietario.
En este mismo sentido, la jurisprudencia constitucional ha indicado que las
administraciones públicas, y en particular las municipalidades no deben
realizar actuaciones unilaterales que resulten lesivas al derecho de propiedad
de los particulares, aun cuando éste no resulta ser un derecho absoluto e
ilimitado. Declarar camino público aquel que se encuentre dentro de una
propiedad privada, sin antes haber recurrido a los mecanismos legalmente establecidos,
devendría en un acto lesivo de derechos fundamentales (Ver Sala Constitucional,
Voto N° 2009-003820 de las 16:44 horas del 10 de marzo de 2009). De lo anterior, se desprende que para
constituir una calle pública es
necesario que el propietario de un inmueble privado ceda o venda
voluntariamente el terreno a la autoridad respectiva, pues de lo
contrario deberá realizarse el respectivo trámite de expropiación. De igual
forma, resulta improcedente pretender
que por el transcurso del tiempo se modifique la naturaleza privada de un
inmueble a favor del Estado para declararlo camino público, pues no es
legalmente viable la prescripción positiva a favor de éste o de sus entes, el
Estado no puede adquirir positivamente un bien inscrito a nombre de un
particular en el Registro Público, esto es, no importa cuánto tiempo haya
ejercido posesión; para que el Estado pueda adquirir la propiedad de un sujeto
de derecho privado sin su consentimiento, debe expropiar y pagar la
correspondiente indemnización de conformidad con lo que establece el artículo
45 constitucional en su primer párrafo (OJ-121-2001 del 3 de setiembre de 2001). Consecuentemente, la declaratoria de una
calle pública siempre debe recaer sobre terrenos de dominio público, pues de lo
contrario, debe procederse a su afectación a través de los procedimientos
respectivos.
Debe
quedar claro que la declaratoria de una calle pública no depende de su consignación en
un plano catastrado[5], sino de que
se hayan dado en la especie fáctica en particular los requerimientos que el
ordenamiento jurídico fija para caso específico (llámese proyecto urbanístico,
terreno demanial entregado por ley o de hecho al uso público, mutación
demanial, o adquisición del terreno privado para destinarlo a ese uso). De ahí
que, aunque se consigne la existencia[6] de una calle pública en un
plano catastrado, tal inclusión no puede hacerse valer por sobre los
requerimientos que la ley fija en cada caso para tenerla por constituida, por
lo que, si no se han cumplido éstos, aquella
consignación no tiene el efecto de suplirlos y tener por declarado el carácter
público del acceso inserto. Resulta prudente también decir que en
cuanto a la posibilidad de eliminar una "calle pública de un plano
catastrado que no se encuentra reconocida como tal por la autoridad
administrativa competente; al formar parte del cuerpo del plano, lo propio es
combatir la existencia jurídica de éste, lo
cual podría hacerse por dos vías, la primera, donde es el propio
administrado quien procede a la inscripción de un nuevo plano ante Catastro
Nacional haciendo la corrección debida y solicitando la cancelación del
anterior; y la segunda, mediante la anulación del plano, ya sea mediante la
declaratoria de una nulidad absoluta evidente y manifiesta en sede
administrativa (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública),
sí los presupuestos fácticos y jurídicos del caso así lo sugieren, o bien, por
vía de un proceso de lesividad ante la jurisdicción contencioso administrativa,
para lo cual previamente deberán declararse lesivos los actos (artículos 183 de
la Ley General de la Administración Pública y 34 del Código Procesal Contencioso
Administrativo). Este criterio fue reseñado en el dictamen No. C-247-2012, del
18 de octubre del 2012 de la Procuraduría General de la República «En primer
lugar, debe indicarse que mediante un reciente dictamen, sea el C-76-2012 de 20
de marzo de 2012, se determinó - en consonancia con la jurisprudencia
administrativa -, que la declaratoria de una calle pública no depende de su
consignación en un plano catastrado. Luego, se indicó que para "eliminar”
la calle pública de un plano catastrado, la Administración debía abrir un
procedimiento de lesividad, o si fuera el caso, un procedimiento administrativo
de nulidad absoluta, evidente y manifiesta. En todo caso, en dicho dictamen se
ha señalado también que la declaratoria de lesividad del visado de un plano -
en el caso que éste hubiese provocado una inscripción catastral -, conlleva la
necesidad de coordinar con el Ministerio de Justicia y Paz para qué éste
declare la lesividad de esa inscripción: (..) Como segundo punto, debe
señalarse que conforme lo dispone expresamente el artículo 34.1 in fine del
Código Procesal Contencioso Administrativo, en el supuesto de que el acto
declaratorio de derechos atacado adolezca de un vicio de nulidad absoluta y
produzca efectos que perduren en el tiempo, la declaración de lesividad puede
hacerse mientras subsistan dichos efectos. El plazo de caducidad - de un año -
corre, por consiguiente, a partir de la cesación de los efectos. Lo anterior en
el tanto el acto a anular haya sido dictado después del 1 de enero de 2008 …".
Tal
como dijo el Tribunal Contencioso Administrativo Sección III actuando como Jerarca
Impropio “… no lleva razón la Intendente cuando
afirma que las vías no pueden ser declaradas públicas por las Municipalidades,
nada más alejado de la realidad, toda vez que ello deriva las competencias en
al ámbito urbano, constitucional y legalmente delegadas a las municipalidades …
(Resaltado Propio) (Tribunal Contencioso Administrativo, Sección III Resolución
Nº 00303-2011)”. Lo anterior lleva lógica
pues sobre la competencia municipal en materia de calles públicas, los
numerales 53 y 66 de la Ley de Planificación Urbana, establecen: “Artículo 53.-
En programa de renovación urbana, la facultad remodeladora permite a la
municipalidad abrir y cerrar calles, así como rectificar su trazado. (…) (…)
Artículo 66.- Para efectos de expropiación serán considerados de utilidad
pública los bienes inmuebles que sean requeridos por la aplicación de los
planes reguladores y cualquier disposición de esta ley, especialmente las
relacionadas con la apertura o ampliación de vías públicas (…) (Así reformado
por el artículo 1º de la ley No. 4971 de 28 de abril de 1972. Su párrafo
segundo fue derogado por el artículo 64 inc. h) de la Ley de Expropiaciones Nº
7495 de 3 de mayo de 1995)”. Los
artículos anteriores responden al reconocimiento de la mutabilidad y dinamismo
que acompañan el desarrollo urbanístico, pues siempre existirán necesidades
viales que no fueron previstas, por lo que, sin alterar la zonificación dispuesta,
bien podría la municipalidad utilizar los mecanismos legales respectivos para
afectar al dominio público, terrenos privados necesarios para ampliar o
construir nuevas vías públicas.
Es
claro que la vialidad es un elemento fundamental dentro de la planificación que
realiza el gobierno local y el artículo 16 de la Ley de Planificación Urbana
indica que todo plan regulador local debe incluir un estudio de la circulación,
por medio del cual se señale, en forma general, la localización de las vías
públicas principales y de las rutas y terminales del transporte y esa tarea
corresponde tal como indico el Tribunal Contencioso Administrativo “… a las
Municipalidades la administración de las vías cantonales, así como su
construcción, mantenimiento y reparación; para ello, se le asigna por ley un
porcentaje con el destino específico de atender las vías públicas cantonales”
(Sentencia 88-2016-IV de las siete horas cuarenta y cinco minutos del treinta
de setiembre de dos mil dieciséis).
Se
puede concluir entonces, hay normas legales que habilitan a las Municipalidades
para declarar vías públicas, concretamente, la Municipalidad puede declarar
nuevas vías públicas cantonales, que no hayan sido declaradas nacionales por el
Ministerio de Obras Públicas y Transportes, en los siguientes supuestos: 1)
Cuando el terreno sea de dominio público, 2) cuando la vía esté entregada por
ley o de hecho al servicio público y no sea de dominio particular, 3) cuando el
camino sea de dominio privado pero exista cesión, compra o expropiación de un
terreno particular, y 4) cuando se reciban las áreas públicas resultantes de un
proceso de urbanización. De ahí que,
también existe la posibilidad de declarar una servidumbre como una vía pública,
siempre que ésta, al ser por definición de dominio particular, sea cedida,
comprada o expropiada, toda vez que ello deriva las competencias en al ámbito
urbano, constitucional y legalmente delegadas a las municipalidades, quienes
por ley tienen la administración de las vías cantonales, así como su
construcción, mantenimiento y reparación y para ello, se les asigna por ley un
porcentaje con el destino específico de atender dichas vías públicas. Al realizar la declaración, no debe obviar el
Concejo Municipal que, para la declaratoria de un camino público, debe constar
necesariamente la titularidad de la Administración sobre el inmueble y en caso
de que se trate de un inmueble inscrito a nombre de un particular, debe
realizarse la declaratoria de necesidad y utilidad pública y proceder con los trámites
expropiatorios en caso de oposición del propietario. En cuanto al caso de los caminos vecinales,
el ente municipal podrá disponer dentro de su presupuesto lo necesario para las
mejoras como parte de la planificación y administración de la red vial cantonal
que le corresponde, pero invocando el artículo 1 de la Ley de Caminos los
costos de mantenimiento y mejoramiento corresponderán a los usuarios.
Debe
el Concejo Municipal entender que en todas las declaratorias, con el fin de
satisfacer el interés público y promover una adecuada conectividad urbana, es
importante que se valoren las condiciones técnicas y requisitos de medida que
exige la normativa correspondiente y que se sigan los procedimientos fijados al
efecto.
[1] Tomado
de pronunciamientos de la Procuraduría General de la República de Costa Rica.
[2]
Es conveniente en un primer estadio, antes de especificar el concepto de
"calle o camino público", analizar las connotaciones que revisten los
bienes públicos. Los bienes públicos son bienes jurídicos que están fuera del
comercio y poseen dos características fundamentales: la inalienabilidad y la
imprescriptibilidad. Como la inalienabilidad impide la disposición de esos
bienes, salvo si existe algún tipo de permiso o concesión otorgado que no
perturbe el uso común de los habitantes, significa que los mismos no se
encuentran dentro de la actividad normal del comercio humano. Por lo tanto, los
bienes públicos no pueden ser embargados, expropiados, hipotecados o
enajenados. Debido a su no comerciabilidad, la imprescriptibilidad refiere que
estos bienes no pueden ser poseídos exclusivamente por persona alguna, física o
jurídica; por ello, en este principio no pueden encontrarse el supuesto
necesario de la posesión para que se presente el fenómeno de la prescripción.
Los bienes públicos están destinados al uso común de los habitantes, no pueden
ser empleados como garantía de los créditos del Estado, ni objeto de actos o
declaraciones de voluntad. El Estado está obligado a velar por su conservación,
guarda y administración. En efecto, como bien señala Guillermo Vargas (Derecho
Administrativo, Santiago, Editorial Nascimiento, 1948, p. 184): "Si un
camino, calle, plaza, etc., pudiera pertenecer a alguna persona y ésta pudiera
ejercer los atributos propios del dominio, o sea, el uso, goce y abuso, por ese
solo hecho dejaría de serlo de existir el camino, calle o plaza, pues el
destino de éstos es incompatible con los derechos que en el dominio se
comprenden". En lo que concierne al uso público de los bienes públicos
vale señalar que cuando cualquier sujeto hace uso de estos bienes, esta
situación reviste un carácter jurídico en cuanto está haciendo uso de su
libertad, frente a la cual ningún otro sujeto, incluido el Estado o la
Administración Pública misma, puede interponer obstáculos ilegítimos. En este
sentido, el Estado está obligado a tutelar y proteger los bienes públicos,
evitando lesionar el interés de la colectividad en relación a una vía destinada
al uso público. Así como la Administración Pública no puede ejecutar ningún
acto ilegítimo que perturbe el disfrute de algún bien público por la
colectividad, tampoco puede omitir su intervención ante conductas o estados que
menoscaben este disfrute (Dictamen
166 del 15/12/1993 PGR).
[3]
… una vía pública sólo
puede establecerse sobre terrenos de dominio público a partir
de la existencia de una norma expresa o cuando de hecho está destinado al uso
público. En otras palabras, en este último supuesto, no son vías que
expresamente por ley se han destinado al uso público, sino que la costumbre y
su finalidad hacen de ésta una vía pública transitable, a pesar de que no se
encuentre oficialmente establecida como tal.
De lo anterior, se deduce que, dentro de la jurisdicción municipal, la
municipalidad respectiva podría realizar la declaratoria de una calle pública,
aun cuando esta no esté formalmente establecida en el plano de vialidad del
Plan Regulador, siempre y cuando dentro de las hojas cartográficas, mapas,
catastros, etc, se pueda deducir con mediana facilidad que es un bien de
dominio público y que de hecho haya estado destinada a tal fin. Lo anterior
encuentra respaldo en el artículo 7 de la Ley de Construcciones, que señala: “Artículo
7º.- Propiedad. Todo terreno que en los planos existentes de la Municipalidad,
o en el Archivo de la Dirección General de Obras Públicas, o el de la Dirección
General de Caminos, o en el Catastro, o en cualquier otro archivo, museo o
biblioteca pública, aparezca como vía pública se presumirá que tiene la calidad
de tal, salvo prueba plena en contrario, que deberá rendir aquél que afirme que
el terreno en cuestión es de propiedad particular o pretenda tener algún
derecho exclusivo a su uso. Mientras no se pronuncie sentencia ejecutoria que
así lo declare, nadie podrá impedir o estorbar el uso público del terreno de
que se trate. Así las cosas, el requisito establecido a la municipalidad
para realizar la declaratoria de una calle pública, es que el terreno sea de dominio público, y que la calle de su jurisdicción esté entregada por ley o de hecho
al servicio público, sin que sea indispensable que esté expresamente
contemplada en el plano de vialidad del Plan Regulador (Dictamen 076 del
20/03/2012 PGR).
[4] La Procuraduría en opinión
jurídica OJ-110-2000 del 3 de octubre de 2000, ha dicho que en la
Ley General de Caminos Públicos “…se dispuso cuales caminos deben ser considerados públicos, y presenta en
el artículo 1º una clasificación de los mismos, atendiendo a su función y al
correspondiente órgano competente para su administración. Tal y como se
desprende de la clasificación referida, la peculiaridad general que
caracteriza a los caminos públicos es que unen o conectan cabeceras cantonales
y distritos importantes, así como distintos centros de población, o carreteras,
en otras palabras, son medios de comunicación desde el punto de vista social y
económico, por los que - bajo dicho concepto -, igual transitan personas,
vehículos, ganado etc. Es entonces, cuando se logre determinar que un
camino es de carácter público que procede la aplicación de los artículos 32, 33
y 34 de la Ley General de Caminos”. (La negrita es del original).
[5] Como se
dijo en el dictamen No C-116-94 de 14 de julio de 1994 "los topógrafos
carecen de atribuciones para calificar un camino de público o privado. Solo les
incumbe dar fe del uso público, una vez hecha la declaratoria. Mas, si
existiese duda, deberán consultar la calificación al órgano administrativo
competente y conviene acreditarla con los documentos que se remiten a la
Oficina de Catastro para celeridad de los trámites y corroboración de terceros”.
[6] “El
principio de fe pública registral no opera en relación con derechos que no
necesitan ser inscritos, como el dominio público, que se rige por el principio
de inmatriculación. La eficacia de su régimen, existencia y publicidad se da
con autonomía del Registro, sin que el titular registral pueda alegar
desconocimiento como medio de desvirtuarlo. Los principios de inalienabilidad e
imprescriptibilidad que caracterizan los bienes demaniales y la publicidad
legal del demanio, se oponen a que en su contra pueda esgrimirse la figura del
tercero registral para consolidar la propiedad privada ilícitamente sustraída
de ese régimen”. (Dictamen C- 154-2001 del 28 de mayo del 2001).
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