El ascenso directo constituye la primera opción obligatoria que debe considerar toda municipalidad cuando surge una plaza vacante. Esta figura jurídica representa la manifestación más clara de la carrera administrativa municipal establecida constitucionalmente, fundamentándose en los principios de mérito, capacidad e idoneidad comprobada que buscan garantizar la eficiencia y eficacia en la función pública.
El Dictamen C-138-2018 de la Procuraduría General de la República constituye el análisis fundamental sobre la carrera administrativa municipal, específicamente en la materia de promociones o ascensos directos según el artículo 128 inciso a) del Código Municipal. Este dictamen establece que "carrera administrativa", especialmente en lo que se refiere a la posibilidad de ascenso o promoción en el empleo público municipal, aspecto estrechamente ligado a la estabilidad laboral, "apunta a realizar los principios constitucionales de eficiencia y eficacia en la función pública en busca de la excelencia, pues parte del mérito y capacidad demostradas (concepto de idoneidad comprobada del art. 192 constitucional, retomado en el ordinal 117 del Código Municipal); por lo que en uso de la igualdad e imparcialidad tiene el propósito de seleccionar el personal más apto, mejor capacitado e idóneo que le permita al Estado prestar un buen servicio, con miras a satisfacer el interés general."
La Procuraduría determina en el Dictamen C-138-2018 que "la carrera administrativa municipal ha sido innegablemente concebida como un régimen orientado a la promoción de competencias a partir del mérito, la capacitación y las aptitudes específicas de cada persona que aspira ocupar un puesto público municipal; lo que implica el reclutamiento y la selección de los más capaces, la obligada vinculación de los mejores." El dictamen establece claramente que "cuando queda disponible una plaza vacante, entre las varias posibilidades que prevé el Código Municipal, como clara manifestación de la 'carrera administrativa', el Alcalde puede optar válida y legítimamente por promover o ascender directamente a un funcionario de carrera (nombrado en propiedad) de la clase inmediata inferior al puesto vacante; esto conforme a lo expresamente previsto por el ordinal 128 inciso a) Ibídem."
El fundamento normativo del ascenso directo se encuentra en el artículo 137 del Código Municipal que establece: "Al quedar una plaza vacante, la municipalidad deberá llenarla de acuerdo con las siguientes opciones: a) Mediante ascenso directo del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato. b) Ante inopia en el procedimiento anterior, convocará a concurso interno entre todos los empleados de la Institución. c) De mantenerse inopia en la instancia anterior, convocará a concurso externo, publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno." También se fundamenta en el artículo 33 del Estatuto de Servicio Civil y los artículos 124, 125, 126, 128 y 137 del Código Municipal.
El marco constitucional deriva de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política, que establecen los principios de eficiencia administrativa y el concepto de idoneidad comprobada como requisito fundamental para el acceso al empleo público. La jurisprudencia ha sido consistente en establecer que cuando existe una plaza vacante, la administración debe seguir un orden estricto y obligatorio. Como señalan la resolución No. 1999-09830 de las 16:18 hrs. del 14 de diciembre de 1999, de la Sala Constitucional, y la resolución No. 1089-2010 de las 09:40 hrs. del 19 de marzo de 2010, de la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, este orden no es facultativo sino imperativo.
Los dictámenes de la Procuraduría General de la República han sido claros respecto al procedimiento obligatorio. El Dictamen C-087-2019 establece que "la primera posibilidad prevista para llenar las plazas vacantes es la de ascender a un funcionario a lo interno, siempre y cuando se encuentre calificado para ello, y ocupe el grado inmediato inferior. En caso de no poder realizarse dicho ascenso debido a la inopia, la municipalidad deberá convocar a concurso interno entre todos los empleados de la institución que se encuentren dentro de la carrera administrativa. De mantenerse la inopia, se prevé el concurso externo para llenar las plazas vacantes."
El Dictamen PGR-C-302-2021 establece la secuencia procedural completa y las medidas temporales disponibles: "Lo anterior implica que cuando haya una plaza vacante la municipalidad podrá, en primer lugar, realizar un ascenso directo de algún funcionario calificado que se encuentre en el grado inmediato inferior. En segundo lugar, ante inopia comprobada en esa etapa, el ente territorial deberá convocar a un concurso interno entre todos los funcionarios de la institución. Finalmente, en caso de que aun realizado el concurso interno la inopia persista, corresponderá realizar un concurso externo, el cual tendrá que ser publicado por lo menos en un diario de circulación nacional y con las mismas condiciones del concurso interno que se llevó a cabo. Es importante indicar que mientras la Administración municipal realiza los procedimientos de reclutamiento y selección aludidos, el alcalde podrá autorizar el nombramiento o ascenso interino de una persona hasta por un plazo de dos meses para que ocupe la plaza vacante de forma temporal; sin embargo, la persona que se nombre de forma interina deberá cumplir los mismos requisitos establecidos en el Manual de Puestos para el funcionario titular, y no deberá tener impedimento para desempeñarse en el cargo -art. 139 del Código Municipal."
Esta disposición establece que cuando se produce una plaza vacante, la municipalidad puede inmediatamente nombrar a alguien interinamente según el artículo 139 del Código Municipal por hasta dos meses para mantener la continuidad del servicio público, mientras simultáneamente inicia el procedimiento obligatorio de ascenso directo. La persona nombrada interinamente debe cumplir los mismos requisitos del Manual de Puestos para el funcionario titular y no tener impedimentos para desempeñarse en el cargo. Esta medida temporal no sustituye el procedimiento formal obligatorio de ascenso directo, sino que permite que la administración mantenga la operatividad mientras cumple con el debido proceso de la carrera administrativa municipal.
El Dictamen C-191-2021 es categórico al establecer que "Para ingresar al régimen de empleo público municipal se debe cumplir con los requisitos mínimos que señale el ordenamiento jurídico y el Manual de Puestos, así como demostrar la idoneidad para el cargo mediante alguno de los mecanismos establecidos en el artículo 137 del Código Municipal, los cuales obligatoriamente deben efectuarse según el orden ahí establecido. Lo anterior implica que cuando haya una plaza vacante la municipalidad podrá, en primer lugar, realizar un ascenso directo de algún funcionario calificado que se encuentre en el grado inmediato inferior." Valga indicar que lo concluido anteriormente aplica para el supuesto de una plaza nueva.
La Sala Primera de la Corte, en su Resolución Nº 00165-2021, aclara los requisitos para acceder a un ascenso directo estableciendo que "la funcionaria o funcionario deberán cumplir... b) nombrado en propiedad, c) calificado para el puesto, d) de grado inmediato. Conforme lo reclama la casacionista y lo resuelto por el Tribunal, esta Sala determina que la resolución del caso gira sobre tres ejes y así será analizado: 1- la necesidad o no de un título universitario, en relación a los dos años cursados de carrera afín al puesto; 2- experiencia laboral afín al cargo y 3- el grado inmediato entre puestos: el ostentado por la accionante al momento de hacer su solicitud y el pretendido."
El Tribunal Contencioso Administrativo Sección VI, en su Resolución Nº 00004-2020, confirma que "el procedimiento que debe seguir un ente local municipal para llenar una plaza vacante se regula en el ordinal 137 del Código Municipal (correspondiente al art. 128 al momento de los hechos)."
La jurisprudencia más reciente del Tribunal Contencioso Administrativo, en la Resolución Nº 03839-2023, es definitiva respecto a la obligatoriedad del ascenso directo: "Se tiene de lo anterior que conforme esta norma de rango, potencia y resistencia de Ley de la República, a partir del momento en que haya un puesto vacante en materia del régimen especial de empleo público municipal, si bien esta plaza o puesto puede ser 'llenado' en los términos usados por el Poder Legislador, sólo habrá de serlo mediante ascenso directo, por un funcionario que cumplimiento con los requisitos previstos para ej ejercicio del puesto, sea necesariamente de grado inmediato inferior al puesto vacante, sea, que al momento de tenerse que suplir la necesidad de 'llenar' esta vacante, el nombramiento por medio del que se pretenda satisfacer esta necesidad institucional, recaiga en persona que ocupe un puesto inmediato inferior al que se encuentre vacante. Por otro lado, sólo en caso de que no exista un funcionario que ostentando un cargo inmediato inferior al puesto que se pretende 'llenar' cumpla con los requisitos para el puesto (inopia) habrá de convocarse a un concurso interno en que mediará la libre participación de todos los empleados municipales que deseen aspirar al puesto. Entiende este Tribunal que no habría otro modo de interpretación de la norma en este supuesto, que esta vacante bajo el presupuesto anterior, habría de ser llenada interinamente, nunca en propiedad por razones obvias. Finalmente y sólo en defecto de que siquiera por la vía de la inopia se pueda proceder, se impone la realización de un concurso externo."
Contrario a interpretaciones erróneas que sugieren discrecionalidad administrativa, el ascenso directo es obligatorio cuando existen funcionarios que cumplen los requisitos establecidos. El artículo 137 del Código Municipal utiliza el término "deberá" al referirse al procedimiento de llenado de plazas vacantes, estableciendo una obligación legal clara y no una mera facultad. La Procuraduría General de la República, aunque utiliza el término "podrá" en algunos dictámenes, se refiere a la posibilidad fáctica de realizar el ascenso cuando existen candidatos calificados, no a una discrecionalidad para omitir el procedimiento.
Para que un funcionario pueda ser sujeto de ascenso directo debe cumplir cuatro requisitos esenciales que no admiten excepciones. El primer requisito es estar nombrado en propiedad o en condición interina. El segundo requisito fundamental es ocupar el grado inmediato inferior al puesto vacante. El artículo 137 del Código Municipal establece claramente que el ascenso directo procede "del funcionario calificado para el efecto y si es del grado inmediato." La Procuraduría General explica en el Dictamen C-138-2018 que cuando la norma alude al funcionario "calificado" para ser promovido, debe entenderse que "aquel funcionario de carrera, que ocupa dentro del escalafón un puesto cualquiera del grado inmediato inferior al que se quiere ascender de forma directa, cumple o satisface los requisitos mínimos que fija el Manual descriptivo para la clase de puesto del que se trata la promoción." Los dictámenes de la Procuraduría son consistentes en este punto: el Dictamen PGR-C-302-2021 establece que "cuando haya una plaza vacante la municipalidad podrá, en primer lugar, realizar un ascenso directo de algún funcionario calificado que se encuentre en el grado inmediato inferior," criterio reiterado en el Dictamen C-191-2021. La Sala Primera de la Corte en la Resolución Nº 00165-2021 confirma que los funcionarios "deberán cumplir... d) de grado inmediato." El Tribunal Contencioso Administrativo en la Resolución Nº 03839-2023 es categórico al establecer que el ascenso directo solo puede realizarse "por un funcionario que cumplimiento con los requisitos previstos para ej ejercicio del puesto, sea necesariamente de grado inmediato inferior al puesto vacante." Es importante destacar que no existe restricción por departamento o unidad administrativa, por lo que todos los funcionarios del grado inmediato inferior de la municipalidad tienen derecho al ascenso directo. Sin embargo, la Resolución DG-RES-64-2023 establece que "A criterio de la administración, ésta podrá darles prioridad a las personas servidoras públicas de la institución donde se encuentra la vacante," lo que en el ámbito municipal se traduciría en la posibilidad de dar prioridad a funcionarios del mismo departamento o unidad donde se ubica la plaza vacante.
El tercer requisito consiste en estar calificado para el puesto, lo que significa cumplir con todos los requisitos académicos, de experiencia, legales y otros que establezca el Manual Descriptivo de Puestos para la clase objeto del ascenso. Esta calificación debe ser verificada formalmente por las Oficinas de Gestión Institucional de Recursos Humanos, quienes tienen la responsabilidad técnica de constatar el cumplimiento de estas condiciones antes de proceder con cualquier trámite de ascenso. El Dictamen C-138-2018 establece que esto "implica, lógicamente una obligada verificación del cumplimiento de tales condiciones aludidas, por parte de las autoridades competentes, que en estos casos serían los encargados de los Departamentos u Oficinas de Recursos Humanos."
El cuarto requisito es demostrar idoneidad comprobada conforme al artículo 192 constitucional. Sin embargo, este requisito tiene excepciones importantes establecidas en la normativa técnica. Como señala el Dictamen C-138-2018, "la idoneidad" es un concepto complejo que no se agota únicamente como sinónimo de antigüedad por servicio acumulado en el puesto o de simple record académico, sino que incluye una serie de aptitudes requeridas para asegurar la efectividad en la función pública (sentencia No. 2001-12005, Sala Constitucional). Y serán las características propias del puesto, las que deberán definir los requisitos y aptitudes que la persona debe ostentar para acceder al cargo (Resolución Nº 2009-13604, Sala Constitucional)."
Cuando hay varios funcionarios que cumplen los requisitos para el ascenso directo, la selección se realiza aplicando criterios objetivos de mérito establecidos en orden de prelación. El Dictamen C-138-2018 establece que "por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), hemos admitido que en el caso de las promociones de un grado al inmediato superior que se den en las corporaciones municipales, resultan aplicables los predictores o parámetros que, en estricto orden de prelación, pueden ser considerados a la hora de escoger al funcionario promovido directamente, según el ordinal 33 del Estatuto de Servicio Civil; cuales son, por su orden: las calificaciones periódicas, la antigüedad y cualesquiera otros factores válidos, referidos estos últimos a méritos y capacidades personales que se tomarán en consideración para acreditar la idoneidad comprobada, según lo dispuesto por el artículo 192 constitucional. Como podrían ser la progresión de títulos académicos que el funcionario llegue a ostentar o las capacitaciones que por actualización realice; lo cual asegura una eficiente profesionalización del empleo, que además asegura la prestación de un buen servicio público y garantiza el fortalecimiento de las instituciones."
Conforme al régimen jurídico de "carrera administrativa" instaurado en nuestro país, el Dictamen C-138-2018 establece que "las Administraciones Públicas –incluidas las corporaciones municipales-, que deben servir a los intereses generales con objetividad y eficacia (art. 191 constitucional), tienen que seleccionar a sus funcionarios con respeto al principio de igualdad, pero sobretodo de acuerdo a criterios de mérito y capacidad –idoneidad comprobada- (art. 192 Ibídem). Por consiguiente, las Municipalidades tienen la obligación de adoptar las medidas necesarias para la provisión regular de las plazas vacantes, pero debe hacerlo con total y pleno sometimiento al régimen jurídico de acceso al empleo público vigente, instaurado constitucional y legalmente como un ineludible proceso selectivo depurador a base de idoneidad comprobada (arts. 191 y 192 de la Constitución Política y Estatuto de Servicio Civil)."
Finalmente, el Dictamen C-138-2018 concluye que "cuando la norma (art. 128 inciso a) del Código Municipal) alude al funcionario 'calificado' para ser promovido, debe entenderse en el sentido de que aquel funcionario de carrera, que ocupa dentro del escalafón un puesto cualquiera del grado inmediato inferior al que se quiere ascender de forma directa, cumple o satisface los requisitos mínimos que fija el Manual descriptivo para la clase de puesto del que se trata la promoción (art. 119 inciso a) Ibídem.). Lo cual implica, lógicamente una obligada verificación del cumplimiento de tales condiciones aludidas, por parte de las autoridades competentes, que en estos casos serían los encargados de los Departamentos u Oficinas de Recursos Humanos."
El Dictamen C-138-2018 establece el principio fundamental de que "por aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo (art. 9º de la LGAP), hemos admitido que en el caso de las promociones de un grado al inmediato superior que se den en las corporaciones municipales, resultan aplicables los predictores o parámetros que, en estricto orden de prelación, pueden ser considerados a la hora de escoger al funcionario promovido directamente, según el ordinal 33 del Estatuto de Servicio Civil." Este principio permite la aplicación de la normativa técnica específica del régimen de servicio civil al ámbito municipal.
Bajo este fundamento normativo, la Dirección General de Servicio Civil emitió la Resolución DG-RES-64-2023 del 16 de mayo de 2023, que establece lineamientos específicos para "Ascender en forma directa a puestos de una clase a la inmediata superior, a las personas servidoras públicas -propietaria e interina- que laboran en puestos cubiertos por el Título I del Estatuto de Servicio Civil, en las diferentes dependencias del ámbito del Régimen de Servicio Civil." Esta resolución define el ascenso directo como "Promoción de una persona, de un puesto a otro de clase inmediata superior, en la misma serie o en otra," y establece que "Se podrá tomar en cuenta para los ascensos directos, personas servidoras públicas en condición de titular o interino, que manifiesten el interés de optar por el puesto vacante de que se trate. Es potestad del jerarca o jefe autorizado, decidir si el ascenso directo contempla ambos postulantes -interinos y propietarios- o únicamente los propietarios."
La Resolución DG-RES-64-2023 determina que "La persona funcionaria que se vaya a ascender, debe estar nombrado en la clase inmediata inferior a la que es objeto de ascenso, en cualquiera de las instituciones que están cubiertas por el Régimen de Servicio Civil. A criterio de la administración, ésta podrá darles prioridad a las personas servidoras públicas de la institución donde se encuentra la vacante." Además, establece que "Procede el ascenso directo entre clases de puesto que tienen la misma especialidad, formación o campo de actividad; o bien entre clases con diferente campo de acción, siempre que se cumpla con los requisitos que estipula la clase de puesto y la especialidad o formación."
Respecto a la demostración de idoneidad, la Resolución DG-RES-64-2023 especifica que "Para efectos de Ascenso Directo, no deberán demostrar idoneidad: a) Las personas servidoras públicas propietarias que ya demostraron idoneidad ante el Régimen de Servicio Civil. b) Las Personas servidoras Interinas o en propiedad en clases comprendidas por el penúltimo párrafo del Artículo 15 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, que ya han demostrado la idoneidad y que se encuentren en el Registro de Elegibles para la clase objeto de ascenso directo. c) Aquella persona servidora que se encuentre interina, y que producto de procesos concursales anteriores, logró demostrar su condición de idoneidad en la clase inmediata inferior a la del ascenso que se propone; o en esta última." Por el contrario, establece que "Para efectos de Ascenso Directo, se deberá demostrar idoneidad, en los siguientes casos: a) Personas propietarias nombradas con fundamento en el penúltimo párrafo del artículo 15 del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil. b) Personas Interinas que no hayan demostrado idoneidad ante el Régimen de Servicio Civil."
La resolución establece restricciones importantes: "No podrá ser objeto de ascenso directo la persona servidora pública que, en el último período de evaluación anterior al acto de ascenso, haya obtenido una evaluación del desempeño inferior a 'Muy Bueno'. En caso de la persona servidora pública de recién ingreso que no haya sido evaluada en alguna institución del Estado, no podrá ser objeto de ascenso directo." También determina que "No procede un ascenso directo para ninguna persona servidora pública que no haya cumplido el período de prueba, a excepción de las personas interinas que, por razones justificadas a juicio de esta Dirección General, no se les ha evaluado el período de prueba." Adicionalmente, "Sólo podrá acordarse un ascenso para la misma persona después de transcurrido un mínimo de seis meses del ascenso anterior."
Para la selección entre varios candidatos elegibles, la Resolución DG-RES-64-2023 establece que "Para la escogencia de la persona más idónea para aplicar el ascenso directo, las OGEREH en coordinación con el jerarca institucional, podrán considerar como prioritario los siguientes factores: Las calificaciones periódicas o evaluaciones del desempeño (dando puntuación únicamente a las calificaciones que sean igual o superior a Muy Bueno), La antigüedad de la persona servidora pública, destacando o brindando mayor reconocimiento de así considerarlo, a los años adquiridos en instituciones del Estado, Experiencia adicional relacionada al cargo, Formación académica adicional al cargo, Actividades de capacitaciones adicionales al cargo."
A partir de lo expuesto, el suscrito concluye lo siguiente:
Primero, el ascenso directo en el régimen municipal no constituye una facultad discrecional del alcalde, sino una obligación legal cuando se cumplen los requisitos establecidos. El artículo 137 del Código Municipal utiliza imperativa mente el término "deberá" y la jurisprudencia del Tribunal Contencioso Administrativo es categórica al establecer que "sólo habrá de serlo mediante ascenso directo" cuando existe un funcionario calificado del grado inmediato inferior, siendo que "sólo en caso de que no exista" tal funcionario se procede al concurso interno.
Segundo, el procedimiento establecido es estrictamente secuencial y no admite alteraciones arbitrarias. La administración municipal debe verificar primero la existencia de funcionarios calificados del grado inmediato inferior, y únicamente ante inopia comprobada puede proceder al concurso interno, y solo si persiste la inopia al concurso externo. Cualquier inversión de este orden constituye una violación al debido proceso administrativo y a los derechos de carrera administrativa de los funcionarios municipales.
Tercero, los requisitos para el ascenso directo son de verificación obligatoria y constituyen elementos objetivos de cumplimiento. El funcionario debe estar nombrado en propiedad o interinamente, ocupar el grado inmediato inferior, estar calificado para el puesto conforme al Manual Descriptivo, y cumplir con los requisitos de idoneidad según las excepciones establecidas. La verificación de estos requisitos corresponde a las Oficinas de Recursos Humanos y no puede ser omitida.
Cuarto, cuando existan varios funcionarios que cumplan los requisitos, la selección debe realizarse aplicando los criterios objetivos establecidos en orden de prelación: calificaciones periódicas igual o superior a "Muy Bueno", antigüedad en el servicio público, y factores adicionales como experiencia, formación académica y capacitaciones relacionadas al cargo. Esta evaluación debe ser técnica, documentada y justificada. Es importante señalar que todos los funcionarios del grado inmediato inferior de la municipalidad tienen derecho al ascenso directo independientemente del departamento donde laboren, aunque la administración puede ejercer criterio de prioridad departamental dando preferencia a funcionarios de la misma unidad donde se ubica la plaza vacante, sin que esto constituya una limitación absoluta a los derechos de otros funcionarios calificados.
Quinto, la administración municipal puede utilizar el nombramiento interino del artículo 139 del Código Municipal como medida temporal por hasta dos meses mientras realiza el procedimiento de ascenso directo, pero esto no sustituye ni exime del cumplimiento del procedimiento obligatorio. Esta figura permite mantener la continuidad del servicio público sin violentar el debido proceso de la carrera administrativa. Es fundamental entender que al finalizar el plazo de dos meses, si se encontró un funcionario calificado para ascenso directo, la persona nombrada interinamente debe cesar y procede el ascenso directo obligatorio del funcionario calificado, ya que el nombramiento interino no otorga preferencia ni derechos adquiridos sobre la plaza. Si no se encontró funcionario para ascenso directo por inopia comprobada, se debe proceder al concurso interno, en el cual la persona interina puede participar si cumple los requisitos, pero sin ventaja alguna sobre otros participantes. El nombramiento interino es únicamente una medida administrativa temporal que no puede interferir con el procedimiento obligatorio de carrera administrativa, y la persona interina conocía desde el inicio el carácter temporal de su designación.
Sexto, la aplicación del principio de autointegración normativa del Derecho Administrativo permite complementar el régimen municipal con la normativa técnica del servicio civil, especialmente la Resolución DG-RES-64-2023, que proporciona criterios específicos y actualizados para la correcta aplicación del ascenso directo, incluyendo restricciones por evaluaciones del desempeño, períodos de prueba y plazos mínimos entre ascensos.
Finalmente, el incumplimiento del procedimiento obligatorio de ascenso directo expone a la administración municipal a recursos administrativos, acciones contenciosas y eventual responsabilidad por violación a los derechos de carrera administrativa. La jurisprudencia es consistente en proteger estos derechos y en exigir el cumplimiento estricto del orden procedimental establecido, siendo que cualquier omisión o alteración arbitraria del procedimiento puede resultar en la nulidad de los actos administrativos posteriores y la obligación de restituir los derechos vulnerados.
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