CONTENIDOS
EL
CÓDIGO ELECTORAL DE 1952: ORIGEN DEL RÉGIMEN SANCIONATORIO
El
régimen sancionatorio: naturaleza penal del ilícito
LAS
REFORMAS AL CÓDIGO ELECTORAL (1969-1996)
EL MARCO
CONSTITUCIONAL: EL SISTEMA DUAL DISEÑADO EN 1949
EL
SISTEMA DE RESPONSABILIDAD POR BELIGERANCIA POLÍTICA (1952-2009)
LA
RESOLUCIÓN N° 0038-96: ASUNCIÓN DE COMPETENCIA POR EL TSE (1996)
La
codificación legislativa de 2009
EL
CAMBIO DE PARADIGMA: EL CÓDIGO ELECTORAL DE 2009
LA
SECCIÓN ESPECIALIZADA DEL TSE (2016)
EL
PROCEDIMIENTO VIGENTE (2016-2025)
Presentación
de la denuncia (art. 265 Código Electoral)
Valoración
preliminar de admisibilidad (art. 270 Código Electoral)
Investigación
preliminar (art. 270 Código Electoral)
Decisión
sobre el traslado a la Asamblea Legislativa (art. 270 Código Electoral)
Procedimiento
de levantamiento de inmunidad en la Asamblea Legislativa
Regreso
del expediente al TSE y continuación del procedimiento
Resolución
de primera instancia por la Sección Especializada
Resolución
definitiva e inapelable del TSE en pleno
La
jurisprudencia de la Corte Interamericana: casos López Mendoza y Petro Urrego
El
argumento de que el TSE sí es "juez competente" en materia electoral
La Corte
Interamericana como intérprete última: el riesgo de un nuevo caso Artavia
Murillo
La
aplicación al régimen costarricense: dos interpretaciones posibles
Primera
interpretación: el TSE no cumple los requisitos del artículo 23.2
Segunda
interpretación: el TSE sí cumple los requisitos del artículo 23.2
La
paradoja histórica y la tensión interpretativa
La
beligerancia política, según Cambronero Torres (2012), consiste en "un
proceder activo o pasivo (hacer u omitir) tendente al favorecimiento de una
determinada agrupación política" (p. 41). Este concepto técnico del
derecho electoral costarricense se expresa en las prohibiciones para los
funcionarios públicos de más alto nivel, incluida la persona que ocupa la
Presidencia de la República.
Según
la jurisprudencia citada por Cambronero Torres (2012), el "hacer" que
constituye beligerancia política comprende "participar en las actividades
de los partidos políticos; asistir a clubes y reuniones de carácter político;
utilizar la autoridad o influencia de sus cargos, en beneficio de los partidos
políticos; colocar divisas en sus viviendas o vehículos; hacer ostentación
partidista de cualquier otro género" (p. 41).
Este
análisis examina cómo evolucionó esta figura jurídica desde el Código Electoral
de 1952 hasta los desarrollos más recientes en octubre de 2025.
EL CÓDIGO ELECTORAL DE 1952: ORIGEN DEL RÉGIMEN SANCIONATORIO
El marco normativo original
El
Código Electoral N° 1536, promulgado el 10 de diciembre de 1952 y vigente desde
el 14 de enero de 1953, fijó por primera vez de manera sistemática las
prohibiciones que configuran la beligerancia política. El artículo 88 en su
redacción original decía textualmente:
"Queda
prohibido a todos los empleados públicos -durante las horas de oficina-,
dedicarse a trabajos o discusiones que tengan carácter de propaganda política.
El Presidente de la República, los Ministros y Subsecretarios de Estado, el
Secretario Particular de la Presidencia y los Oficiales Mayores de los
Ministerios; los Gobernadores y sus Secretarios; los Jefes Políticos y sus
Secretarios; los Agentes de Policía; los Magistrados y empleados del Tribunal
Supremo de Elecciones; el Director y empleados del registro Civil; los
telegrafistas; los empleados de correos; los funcionarios y empleados del Poder
Judicial no podrán tomar parte en las actividades de los partidos políticos ni
asistir a clubes o reuniones de carácter político-electoral, ni utilizar la autoridad
o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos, ni usar divisas o
distintivos de los partidos políticos, colocar vivas en sus viviendas y hacer
ostentación partidarista de cualquier otro género" (Código Electoral,
1952, art. 88).
Esta
prohibición respondía a la necesidad histórica de garantizar la pureza del
sufragio y evitar que el poder del Estado se convirtiera en instrumento de
parcialidad electoral.
El régimen sancionatorio: naturaleza penal del ilícito
Desde
su origen, el Código Electoral fijó en su artículo 152 un régimen punitivo
específico para quienes incurrieran en beligerancia política. El texto original
decía:
"Serán
sancionados con la pena de inhabilitación absoluta que se define en el artículo
68 del Código Penal, por el término de dos a ocho años: [...] b) Los
funcionarios y empleados que -comprendidos en el artículo 88-, desacaten las
prescripciones de ese texto" (Código Electoral, 1952, art. 152, inciso b).
Esta
disposición califica expresamente la sanción como "pena" y la remite
al artículo 68 del Código Penal, lo que le da naturaleza penal y no meramente
administrativa. El artículo 154 del mismo Código determinaba que "las
autoridades competentes para conocer de las contravenciones y delitos señalados
en los artículos anteriores, serán los Tribunales Penales respectivos"
(Código Electoral, 1952, art. 154).
El
artículo 68 del Código Penal (Ley 368), vigente desde el 21 de agosto de 1941
hasta el 4 de mayo de 1970, definía los efectos de la inhabilitación absoluta.
Esta pena producía la pérdida de todo empleo, oficio, función o servicio
públicos conferidos por elección popular o por nombramiento de cualquiera de
los Poderes del Estado o de los gobiernos locales o de las instituciones
sometidas a la tutela del Estado o de los Municipios. Generaba también la
incapacidad para obtener los cargos y empleos mencionados durante el término de
la condena. Implicaba la privación, durante la condena, de todos los derechos
políticos, activos y pasivos. La pena incluía la pérdida del derecho de
percibir para sí cualquier jubilación o pensión públicos durante el período de la
pena, aunque la jubilación o pensión podía ser entregada a la familia del
penado que la necesitare para su subsistencia.
La
beligerancia política de la persona que ocupara la Presidencia de la República
durante la vigencia del Código Electoral N° 1536 era un delito, no una
contravención ni una sanción administrativa. La gravedad de esta pena evidencia
que la beligerancia política no era una infracción administrativa menor ni una
simple contravención, sino un delito que acarreaba consecuencias jurídicas
severas para quien lo cometiera.
LAS REFORMAS AL CÓDIGO ELECTORAL (1969-1996)
La reforma de 1969
La Ley
N° 4352 del 11 de julio de 1969 introdujo modificaciones al artículo 152,
reformando específicamente el inciso a) referente al Director del Registro
Civil. El inciso b) que sancionaba a los funcionarios y empleados comprendidos
en el artículo 88 se mantuvo con idéntica redacción. La pena de inhabilitación
absoluta de dos a ocho años se mantuvo sin cambios, igual que su remisión al
artículo 68 del Código Penal.
La reforma de 1982
La Ley
N° 6833 del 23 de diciembre de 1982 actualizó la redacción del artículo 88,
manteniendo las prohibiciones esenciales pero modernizando la terminología:
"El
Presidente de la República, los Ministros y Viceministros, el Secretario
Particular de la Presidencia y los Oficiales Mayores de los Ministerios; los
Gobernadores y sus Secretarios, los Delegados Cantónales y Distritales de la
Guardia de Asistencia Rural y sus Secretarios; los Magistrados y empleados del
Tribunal Supremo de Elecciones; el Director y empleados del Registro Civil; los
funcionarios y empleados de la Dirección Nacional de Comunicaciones (Dirección
Nacional de Telégrafos y Radios Nacionales y Dirección Nacional de Correos);
los funcionarios y empleados del Poder Judicial no podrán tomar parte activa en
las actividades de los partidos políticos, ni asistir a clubes ni reuniones de
carácter político electoral, ni utilizar la autoridad o influencia de sus
cargos en beneficio de los partidos, ni usar divisas o distintivos de los
partidos políticos, ni colocar divisas en sus viviendas y hacer ostentación
partidista de cualquier otro género" (Código Electoral, 1982, art. 88,
reformado por Ley N° 6833).
Las prohibiciones sustanciales aplicables a la persona que
ocupara la Presidencia de la República permanecieron inalteradas.
Las
reformas de 1996
La Ley N° 7653 del 10 de diciembre de 1996 introdujo dos
modificaciones.
Primera modificación: ampliación del artículo 88
Se
amplió la lista de funcionarios sujetos a las prohibiciones:
"El
Presidente y los Vicepresidentes de la República, los Ministros y
Viceministros, el Contralor y el Subcontralor Generales de la República, el
Defensor y el Defensor Adjunto de los Habitantes, el Procurador General y el
Procurador General Adjunto, los presidentes ejecutivos, directores ejecutivos y
gerentes de las instituciones autónomas, los gobernadores, los oficiales
mayores de los ministerios, los miembros de la Autoridad de Policía, los
agentes del Organismo de Investigación Judicial, los Magistrados y empleados
del Tribunal Supremo de Elecciones, los Magistrados y funcionarios del Poder
Judicial que administren justicia, el Director y empleados del Registro Civil y
quienes tienen prohibición en virtud de otras leyes, no podrán participar en
las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de
carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en
beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o
vehículos ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género"
(Código Electoral, 1996, art. 88, reformado por Ley N° 7653).
Segunda modificación: traslado del artículo 152 al 153
La Ley
N° 7653 reestructuró el régimen sancionatorio. El artículo 152, que desde 1952
había contenido la sanción de inhabilitación absoluta por beligerancia política
en su inciso b), fue completamente reformado. En su nueva redacción, el
artículo 152 decía: "Serán sancionados con pena de dos a seis años de
prisión: [...]", concentrándose exclusivamente en delitos electorales
graves relacionados con el proceso de votación y escrutinio.
La
sanción por beligerancia política fue trasladada al artículo 153, que en su
versión definitiva decía:
"Será
sancionado con inhabilitación absoluta para ejercer cargos públicos por un
período de dos a seis años: a) El Director o funcionario del Registro Civil que
contraviniere lo señalado en el artículo 28; b) Quien contraviniere lo indicado
por los artículos 34 y 37, en relación con la apertura de los paquetes de
material electoral; c) Los Magistrados o funcionarios del Tribunal Supremo de
Elecciones y los miembros de las Juntas Cantonales y Receptoras que
contravinieren las obligaciones establecidas en los artículos 46, 47, 49 y 50;
d) Los funcionarios públicos que contravinieren la prohibición contenida en el
artículo 88" (Código Electoral, 1996, art. 153, reformado por Ley N°
7653).
Esta
reestructuración cambió la ubicación normativa de la sanción por beligerancia
política del artículo 152 al artículo 153 y redujo el límite máximo de la pena
de inhabilitación absoluta de ocho a seis años. La naturaleza jurídica de la
sanción por beligerancia política se mantuvo: continuó siendo una pena de
inhabilitación absoluta, de carácter penal, cuyo conocimiento correspondía a
los Tribunales Penales según lo dispuesto por el artículo 154 del Código
Electoral.
EL MARCO CONSTITUCIONAL: EL SISTEMA DUAL DISEÑADO EN 1949
La
Constitución Política de la República de Costa Rica de 1949 dice en su artículo
9 que "un Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e independencia de
los Poderes del Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la
organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así
como las demás funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes"
(Constitución Política de la República de Costa Rica, 1949, art. 9). El
artículo 99 reitera que "la organización, dirección y vigilancia de los
actos relativos a la función del sufragio, corresponden en forma exclusiva al
Tribunal Supremo de Elecciones, el cual goza de independencia en el desempeño
de su cometido". El artículo 103 dispone que "las resoluciones del
Tribunal Supremo de Elecciones no tienen recurso, salvo la acción por
prevaricato".
El
artículo 102 de la Constitución Política, en su inciso 5, atribuye al Tribunal
Supremo de Elecciones la función de "investigar por sí o por medio de
delegados, y pronunciarse con respecto a toda denuncia formulada por los
partidos sobre parcialidad política de los servidores del Estado en el
ejercicio de sus cargos, o sobre actividades políticas de funcionarios a
quienes les esté prohibido ejercerlas". Este inciso dice que "la
declaratoria de culpabilidad que pronuncie el Tribunal será causa obligatoria de
destitución e incapacitará al culpable para ejercer cargos públicos por un
período no menor de dos años, sin perjuicio de las responsabilidades penales
que pudieren exigírsele".
El
mismo inciso fija una excepción para ciertos funcionarios de alto nivel:
"No obstante, si la investigación practicada contiene cargos contra el
Presidente de la República, Ministros de Gobierno, Ministros Diplomáticos,
Contralor y Subcontralor Generales de la República, o Magistrados de la Corte
Suprema de Justicia, el Tribunal se concretará a dar cuenta a la Asamblea
Legislativa del resultado de la investigación". Esta disposición
constitucional tiene su origen en el Acta No. 76 de la sesión celebrada por la
Asamblea Nacional Constituyente el 26 de mayo de 1949.
El
debate constituyente reflejado en el Acta No. 76 revela la intención original
de los constituyentes respecto de la naturaleza de las sanciones por
beligerancia política. El Representante Arroyo declaró que "no debía
confundirse lo que es una sanción penal, con una sanción simplemente
administrativa, como es la destitución de un empleado acusado de parcialidad o
de actuaciones indecorosas durante las elecciones". El Diputado Baudrit
Solera afirmó que "la sanción que impugna tiene carácter disciplinario. Esa
sanción nada tiene que ver con la responsabilidad penal. Si un funcionario ha
cometido delito, para eso existen los tribunales ordinarios".
Esta
diferenciación entre la sanción disciplinaria del Tribunal Supremo de
Elecciones y la responsabilidad penal que pudiera corresponder ante los
tribunales ordinarios quedó plasmada en el texto constitucional mediante la
frase "sin perjuicio de las responsabilidades penales que pudieren
exigírsele". Los constituyentes diseñaron así un sistema dual: por un
lado, la potestad disciplinaria del Tribunal Supremo de Elecciones para
destituir e inhabilitar a funcionarios culpables de beligerancia política; por
otro lado, la jurisdicción penal ordinaria para conocer de eventuales delitos
que pudieran configurarse.
La
inmunidad de la persona que ocupa la Presidencia de la República tiene
fundamento adicional en los artículos 151 y 121 inciso 9 de la Constitución. El
artículo 151 dice que "el Presidente, los Vicepresidentes de la República
o quien ejerza la Presidencia, no podrán ser perseguidos, ni juzgados sino
después de que, en virtud de acusación interpuesta, haya declarado la Asamblea
Legislativa haber lugar a formación de causa penal". El artículo 121, en
su inciso 9, atribuye exclusivamente a la Asamblea Legislativa la función de
"admitir o no las acusaciones que se interpongan contra quien ejerza la
Presidencia de la República, Vicepresidentes, miembros de los Supremos Poderes
y Ministros Diplomáticos, declarando por dos terceras partes de votos del total
de la Asamblea si hay o no lugar a formación de causa contra ellos,
poniéndolos, en caso afirmativo, a disposición de la Corte Suprema de Justicia
para su juzgamiento".
EL SISTEMA DE RESPONSABILIDAD POR BELIGERANCIA POLÍTICA
(1952-2009)
Durante
la vigencia del Código Electoral N° 1536, la beligerancia política era un
delito. El principio de legalidad penal del artículo 1 del Código Penal N° 4573
dispone que "nadie podrá ser sancionado por un hecho que la ley penal no
tipifique como punible ni sometido a penas o medidas de seguridad que aquélla
no haya establecido previamente". La beligerancia política, al estar
tipificada como delito en los artículos 152 (versión original hasta 1996) y 153
(versión desde 1996) del Código Electoral, con remisión expresa al artículo 68
del Código Penal para la definición de la pena de inhabilitación absoluta, las
inmunidades constitucionales de los artículos 151 y 121 inciso 9 resultaban
plenamente aplicables a la persona que ocupara la Presidencia de la República.
El
procedimiento constitucionalmente fijado durante la vigencia del Código
Electoral N° 1536 era el siguiente: el Tribunal Supremo de Elecciones
investigaba y se pronunciaba sobre la beligerancia política; cuando la
investigación contenía cargos contra la persona que ocupa la Presidencia, el
Tribunal daba cuenta a la Asamblea Legislativa del resultado de la
investigación conforme al artículo 102 inciso 5 de la Constitución; la Asamblea
Legislativa, en ejercicio de su atribución constitucional del artículo 121
inciso 9, declaraba por dos terceras partes de votos si había o no lugar a
formación de causa penal; en caso afirmativo, ponía al Presidente a disposición
de la Corte Suprema de Justicia para su juzgamiento por el delito de
beligerancia política; la Corte Suprema de Justicia, actuando como tribunal
penal en los términos del artículo 154 del Código Electoral y del artículo 121
inciso 9 de la Constitución, juzgaba el delito e imponía, en su caso, la pena
de inhabilitación absoluta prevista en los artículos 152 o 153 del Código
Electoral.
LA RESOLUCIÓN N° 0038-96: ASUNCIÓN DE COMPETENCIA POR EL TSE
(1996)
El
Tribunal Supremo de Elecciones formalizó una interpretación constitucional
mediante su resolución N° 0038-96 de las 9:00 horas del 10 de enero de 1996.
Esta resolución ha sido objeto de interpretaciones divergentes sobre su alcance
y aplicabilidad a la beligerancia política.
La
controversia sobre la aplicabilidad de la resolución 0038-96 a la beligerancia
política
La
resolución N° 0038-96 ha sido objeto de interpretaciones divergentes sobre su
alcance y aplicabilidad a casos de beligerancia política. Quirós (2025) ha
planteado una crítica que cuestiona la validez de utilizar esta resolución como
fundamento para la competencia sancionatoria del TSE en materia de beligerancia
política.
La tesis de Quirós: una resolución sobre materia diferente
Quirós
(2025) argumenta que la resolución 0038-96 "no tiene ninguna relación con
la beligerancia política" porque en enero de 1996 "la beligerancia
era una conducta sancionada penalmente, por lo que el TSE no podía 'asumir' una
competencia que la ley le asignaba a otro Poder del Estado". Señala que la
resolución "trataba sobre un asunto completamente distinto
(incompatibilidades de diputados), donde sí existía el 'vacío constitucional y
legal evidente' que el propio Tribunal menciona".
Quirós
(2025) identifica lo que considera una "disonancia temporal":
"En diciembre de 1996, apenas meses después de esa resolución, el
legislador reformó el Código Electoral (ley N° 7653) y reafirmó que la sanción
por beligerancia era una pena de inhabilitación y que la competencia
correspondía a los Tribunales Penales. Es históricamente ilógico y
jurídicamente insostenible, pensar que la resolución de enero estuviera
sentando un precedente para una competencia que la ley, antes y después de ese
mismo año, asignaba de forma explícita a una jurisdicción completamente
distinta".
Respecto
de la supuesta interpretación del artículo 102.5 constitucional, Quirós (2025)
afirma que "al buscar la fuente original de dicha interpretación (la
resolución 38-96) nos encontramos con un problema de origen" porque la
resolución:
"No
menciona el artículo 102.5: El texto de la excepción para altos funcionarios
está completamente ausente del análisis. No analiza la palabra 'concretará': El
debate sobre el significado de este término, que es central en el conflicto
actual, no se encuentra en ninguna parte de esa resolución. Trata sobre un
vacío legal distinto: El fallo establece explícitamente que se trata de
'asumir' una competencia donde no existía norma para la pérdida de credenciales
de los diputados, un tema completamente diferente" (Quirós, 2025).
Quirós
(2025) concluye que "a hoy, no existe una resolución interpretativa
específica del Tribunal Supremo de Elecciones sobre el alcance del artículo
102.5 y por ende, la norma general que se dice creada jurisprudencialmente
tampoco".
Análisis de la resolución 0038-96: el principio general
fijado
Un
examen de la resolución 0038-96 confirma que efectivamente trataba sobre
incompatibilidades de diputados bajo el artículo 111 constitucional, no sobre
beligerancia política bajo el artículo 102.5. La resolución declara
expresamente que investigaba a tres diputados "en virtud de sus
nombramientos en la Comisión que nombrara el Poder Ejecutivo" y que el
caso trataba sobre la violación al artículo 111 que "prohíbe al diputado,
'bajo pena de perder su credencial', aceptar 'cargo o empleo de los otros
Poderes del Estado o de sus instituciones autónomas'" (Tribunal Supremo de
Elecciones, 1996).
La
resolución tampoco menciona expresamente el artículo 102.5 de la Constitución
ni analiza el significado de la expresión "se concretará a dar cuenta a la
Asamblea Legislativa". El Tribunal se limitó a fijar su competencia para
cancelar credenciales de diputados por incompatibilidades, fundamentándose en
los artículos 9, 99, 102 inciso 3 y 103 de la Constitución, y en el artículo
148 del Código Electoral.
La
resolución fijó un principio procedimental general. Al determinar que cuando se
trate "de los miembros de los supremos poderes, debe seguirse de previo el
procedimiento contemplado en los incisos 9) y 10) del artículo 121 de la
Constitución Política" (Tribunal Supremo de Elecciones, 1996, Por Tanto),
el Tribunal creó una regla aplicable a cualquier caso de pérdida de credencial
de miembros de Supremos Poderes electos popularmente, no limitada
exclusivamente a incompatibilidades.
El
Tribunal fundamentó este procedimiento mediante analogía con los delitos:
"La inmunidad acordada al diputado desde que es 'declarado electo' cuando
se trata de un delito, conjuntamente con la facultad de la Asamblea para
decidir si procede o no el desafuero, es una protección y una condición de
procedibilidad que, inclusive por mayoría de razón deben mantenerse y
observarse cuando la sanción es la pérdida de su credencial" (Tribunal
Supremo de Elecciones, 1996).
La codificación legislativa de 2009
La
tensión se resuelve parcialmente cuando se considera que el artículo 270 del
Código Electoral de 2009 codificó expresamente este procedimiento. El
legislador de 2009, al despenalizar la beligerancia y convertirla en ilícito
administrativo-electoral, incorporó al texto legal el procedimiento que el TSE
había fijado en la resolución 0038-96 para casos de pérdida de credencial de
funcionarios con inmunidad.
El
artículo 270 dispone que "el Tribunal trasladará la denuncia a la Asamblea
Legislativa para que realice el proceso de levantamiento de la inmunidad
establecido constitucionalmente" (Código Electoral, 2009, art. 270). Esta
disposición legal, vigente desde 2009, fija el procedimiento aplicable a
beligerancia política de funcionarios con inmunidad, independientemente de si
la resolución 0038-96 trataba originalmente sobre otro tema.
La irrevisabilidad de los actos electorales del TSE según la
Sala Constitucional
Quirós
(2025) argumenta que "cuando la discusión trasciende la materia electoral
para convertirse en un conflicto sobre los límites entre poderes -como es el
caso hoy- el árbitro final de la constitucionalidad no es el TSE. Es la Sala
Constitucional, según su voto Nº 2015-016070". Señala que la Sala
distingue entre "actos concretos (no revisables)" y "normas
jurisprudenciales (sí revisables)", concluyendo que "la
interpretación del TSE de 1996, en la que tuvo que 'ASUMIR' una competencia
sancionatoria, es el ejemplo perfecto de una 'norma jurisprudencial' que, a la
luz de este voto, sería hoy revisable por la Sala Constitucional" (Quirós,
2025).
La
Sala Constitucional ha mantenido una línea jurisprudencial restrictiva sobre su
competencia para revisar actos del TSE en materia electoral, incluida la
beligerancia política. Ya en la Resolución N° 07954-2007, la Sala rechazó un
recurso contra una resolución del TSE sobre el artículo 88 del Código Electoral
(beligerancia política), señalando:
"Lo
anterior implica que además, la resolución impugnada sí es considerada por el
Tribunal Supremo de Elecciones dentro de sus funciones como materia electoral,
motivo de más para que este asunto resulte inadmisible, de conformidad con el
artículo 30 inciso d) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. En razón de
lo expuesto el recurso debe ser rechazado, como en efecto se dispone"
(Sala Constitucional, 2007).
Esta
doctrina se consolidó en la sentencia N° 23861-2024, precisamente sobre el
Reglamento de la Sección Especializada del TSE. La Sala fue explícita al
reconocer que la beligerancia política es competencia exclusiva y excluyente
del TSE:
"Al
efecto, en directa sintonía con el criterio aquí definido a partir de la
estructura constitucional y legal, que señala como competencia exclusiva y
excluyente del Tribunal lo relativo a la garantía de imparcialidad de los
servidores públicos" (Sala Constitucional, 2024, Considerando IV).
La
Sala añadió:
"Es
evidente que de la integración del artículo 10 de la Constitución Política y el
artículo 74 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, no pueden ser de
conocimiento de esta Sala, cuestiones de constitucionalidad respecto de actos
del Tribunal Supremo de Elecciones emitidos o relativos con el ejercicio de su
función electoral" (Sala Constitucional, 2024, Considerando IV).
La
Sala fue categórica al decir que:
"Si,
tal como se indicó con anterioridad, la emisión del 'Reglamento de la Sección
Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones que tramita y resuelve en
primera instancia asuntos Contencioso-Electorales de carácter sancionatorio',
es un acto dictado por el Tribunal Supremo de Elecciones en el ejercicio de su
competencia exclusiva y excluyente en materia electoral, dicho reglamento dista
de poder ser objeto de un cuestionamiento de constitucionalidad ante esta Sala,
como ahora pretenden los accionantes" (Sala Constitucional, 2024,
Considerando IV).
La
Sala fundamentó que "la emisión de dicho reglamento es una derivación de
las competencias propias, exclusivas y excluyentes del Tribunal Supremo de
Elecciones en materia electoral" y que por su relación con los artículos
95.3 y 102.5 constitucionales, el reglamento "se encuentra, igualmente,
revestido de dicha condición" de acto electoral no revisable (Sala
Constitucional, 2024, Considerando IV, citado en Tribunal Supremo de
Elecciones, 2025).
Esta
doctrina sugiere que los actos del TSE relacionados con beligerancia política,
por su directa vinculación con el artículo 102.5 constitucional que atribuye al
TSE la función de investigar y pronunciarse sobre parcialidad política, podrían
estar dentro del ámbito de competencia exclusiva y excluyente del TSE, vedado
al conocimiento de la Sala Constitucional. La sentencia 23861-2024 refuerza la
tesis de que la materia electoral, cuando se relaciona directamente con las
competencias constitucionales del TSE, no es revisable por la jurisdicción
constitucional.
Valoración de ambas posiciones
La
crítica de Quirós (2025) es sólida en su aspecto histórico-fáctico: la
resolución 0038-96 no trataba sobre beligerancia política sino sobre
incompatibilidades, y en 1996 la beligerancia era un delito con competencia
penal clara. Es correcto que la resolución no menciona el artículo 102.5 ni
analiza "concretarse a dar cuenta".
Quirós
(2025) también señala que "uno de los antecedentes que el TSE ha invocado,
es la remisión que hizo en 1995 a la Asamblea Legislativa de una denuncia por
beligerancia contra el entonces Presidente José María Figueres y otros miembros
de su Gabinete", concluyendo que "citarlo hoy para justificar un
procedimiento sancionatorio propio del TSE, es una analogía incorrecta"
porque bajo el Código vigente en 1995 "la beligerancia tenía sanción penal
y la competencia era del Poder Judicial". Esta posición es compartible: en
1995, el TSE actuaba conforme al sistema penal vigente cuando "se concretó
a dar cuenta a la Asamblea", activando la ruta que eventualmente llevaría
el caso a la justicia penal. Debe considerarse que el TSE, incluso en ese
contexto, estaba ejerciendo sus competencias constitucionales de investigación
del artículo 102.5, aunque el resultado final fuera un proceso penal.
Pueden plantearse consideraciones adicionales:
Primera,
la resolución 0038-96 fijó un principio procedimental general aplicable a
cualquier caso de pérdida de credencial de miembros de Supremos Poderes,
utilizando la analogía con el procedimiento de antejuicio de los incisos 9 y 10
del artículo 121 constitucional. Aunque el caso concreto trataba sobre
incompatibilidades, el principio tiene alcance más amplio.
Segunda,
el artículo 270 del Código Electoral de 2009 resolvió legislativamente la
cuestión al codificar el procedimiento para casos de beligerancia de
funcionarios con inmunidad. Independientemente de si la resolución 0038-96
trataba originalmente sobre otro tema, el legislador adoptó el procedimiento de
investigación-traslado a Asamblea-levantamiento de inmunidad-regreso al TSE
como el aplicable a beligerancia política desde 2009.
La
Sala Constitucional, mediante su sentencia 23861-2024, ha reconocido que los
actos del TSE en materia electoral, incluyendo aquellos relacionados con el
artículo 102.5 constitucional sobre beligerancia política, están revestidos de
la competencia exclusiva y excluyente del TSE y no son revisables por la
jurisdicción constitucional. Esta doctrina fortalece la posición del TSE
respecto de su competencia en esta materia.
El
Tribunal fundamentó su competencia en varios principios constitucionales y
legales:
- Competencia material del TSE sobre actos
relativos al sufragio
El
Tribunal argumentó que los artículos 9, 99 y 102 de la Constitución Política le
atribuyen competencia exclusiva sobre todos los "actos relativos al
sufragio". Esta competencia se extiende no solo a los actos previos y
contemporáneos a la elección, sino también a los posteriores: "Nadie
podría negar la relación con el sufragio del proceso de escrutinio de los
votos, la declaratoria de elección, las nulidades de ésta y la comunicación de
la declaratoria [...] y, sin embargo, tienen lugar con posterioridad al
sufragio. Por estas razones, no deben ser extraños al derecho electoral los
hechos posteriores al sufragio atribuidos a un diputado o a otro funcionario de
elección popular y que la propia Constitución sancione con la pérdida de su
credencial" (Tribunal Supremo de Elecciones, 1996).
- El artículo 148 del Código Electoral
El
Tribunal citó el artículo 148 del Código Electoral, que decía: "Después de
la declaratoria de elección no se podrá volver a tratar de la validez de la
misma ni de la aptitud legal de la persona electa, a no ser por causas
posteriores que la inhabiliten para el ejercicio del cargo". Esta
disposición, según el Tribunal, "despeja muy concretamente la duda sobre
la extensión de la competencia asignada al Tribunal más allá de la entrega de
credenciales" (Tribunal Supremo de Elecciones, 1996).
- La naturaleza jurídica de la credencial
El
Tribunal desarrolló una teoría sobre el rango constitucional de la credencial:
"la credencial, que no es otra cosa que el signo objetivo de la decisión
exclusiva e inapelable del Tribunal que declara electo al diputado, tiene rango
constitucional y con ese mismo rango, legitima el ejercicio del cargo"
(Tribunal Supremo de Elecciones, 1996).
- Razones de imparcialidad institucional
El
Tribunal argumentó que era necesario "sustraer de los órganos típicamente
políticos, como la Asamblea Legislativa y los Concejos Municipales, la
competencia para juzgar y sancionar a sus integrantes", destacando que
"conociendo muy bien el constituyente las apasionadas luchas políticas que
surgen en el seno de los organismos integrados naturalmente por políticos, en
las cuales la subjetividad es la regla y no la excepción [...] decidió
expresamente encargar a la Corte Suprema de Justicia, el juzgamiento definitivo
de los delitos atribuidos a los diputados, dejándole tan sólo la potestad de
levantarle su inmunidad y suspenderlo para ese efecto" (Tribunal Supremo
de Elecciones, 1996).
- El procedimiento de antejuicio para
miembros de Supremos Poderes
El
Tribunal reconoció que debía respetar el procedimiento constitucional de
antejuicio para funcionarios con inmunidad. Utilizando los incisos 9 y 10 del
artículo 121 constitucional como principios analógicos, el Tribunal determinó
que "la inmunidad acordada al diputado desde que es 'declarado electo'
cuando se trata de un delito, conjuntamente con la facultad de la Asamblea para
decidir si procede o no el desafuero, es una protección y una condición de
procedibilidad que, inclusive por mayoría de razón deben mantenerse y
observarse cuando la sanción es la pérdida de su credencial" (Tribunal
Supremo de Elecciones, 1996).
Parte
resolutiva de la resolución 0038-96
La
resolución concluyó: "ASUMIR la competencia investigar y resolver en
definitiva sobre la pérdida de la credencial de los miembros de los Supremos
Poderes electos popularmente y mediante el sufragio, siempre que, de previo, se
cumpla con el procedimiento establecido en los incisos 9) y 10) del artículo
121 de la Constitución Política. Consecuentemente, remítase este asunto a la
Asamblea Legislativa previo testimonio de piezas que conservará el
Tribunal" (Tribunal Supremo de Elecciones, 1996, Por Tanto).
Esta
resolución fue firmada por los Magistrados Rafael Villegas Antillón
(Presidente), Enrique Meza Chaves y Oscar Fonseca Montoya.
Esta
interpretación fue emitida cuando la beligerancia política todavía era un
delito bajo el Código Electoral de 1952. El Tribunal fijó que su competencia no
derivaba de la naturaleza penal del ilícito, sino de su competencia
constitucional exclusiva sobre materia electoral, lo que permitiría mantener
esta competencia incluso si la beligerancia fuera despenalizada, como
efectivamente ocurrió en 2009.
EL CAMBIO DE PARADIGMA: EL CÓDIGO ELECTORAL DE 2009
El
Código Electoral promulgado mediante Ley N° 8765 del 19 de agosto de 2009
transformó el régimen aplicable a la beligerancia política. Este nuevo Código
cambia la naturaleza jurídica de la beligerancia política: dejó de ser un
delito penal para convertirse en un ilícito electoral de naturaleza
disciplinaria.
El
artículo 220 del Código Electoral de 2009 dice entre las atribuciones de la
jurisdicción electoral, en su inciso g), "la denuncia por parcialidad o
beligerancia política". El Código desarrolla esta atribución en los
artículos 265 al 270.
El
artículo 265 dispone que "las denuncias concernientes a parcialidad
política de los servidores del Estado en el ejercicio de sus cargos, o por la
participación en actividades político-electorales de funcionarios públicos a
quienes les esté prohibido ejercerlas, se formularán ante el TSE". El
artículo 266 dice que "el procedimiento se iniciará a instancia de un
partido político o por denuncia de cualquier persona física que tenga
conocimiento de tales hechos" y que "no se dará curso a denuncias
anónimas".
El
artículo 269 dice que, admitida la denuncia para su conocimiento, el Tribunal
la trasladará a la Inspección Electoral, la cual actuará como órgano director
del procedimiento. Se dispone expresamente que "para estos efectos se
procederá según lo establecido en el procedimiento administrativo ordinario
regulado en la Ley general de la Administración Pública". Esta remisión al
procedimiento administrativo confirma la naturaleza disciplinaria de la sanción
por beligerancia política.
El
artículo 270: codificación de la resolución 0038-96
El
artículo 270 del Código Electoral de 2009 es la disposición central que regula
el procedimiento aplicable cuando la denuncia involucra a funcionarios con
inmunidad. Este artículo codifica expresamente la doctrina de la resolución N°
0038-96. El artículo 270 dice:
"Si
la denuncia contiene cargos contra el presidente, vicepresidentes,
ministros(as) de Gobierno, ministros(as) diplomáticos(as), contralor(a) y
subcontralor(a) generales de la República, magistrados(as) de la Corte Suprema
de Justicia, o cualquier otro funcionario que por ley goce de inmunidad, el
Tribunal se concretará a valorar la admisibilidad de la denuncia y, si lo
estima necesario, a ordenar a la Inspección Electoral la instrucción de una
investigación preliminar. En caso de que no proceda rechazar, de plano, la
denuncia planteada ni ordenar su archivo, el Tribunal trasladará la denuncia a
la Asamblea Legislativa para que realice el proceso de levantamiento de la
inmunidad establecido constitucionalmente. Si el titular de la inmunidad
renuncia a ella para someterse voluntariamente al procedimiento, el Tribunal
resolverá según corresponda" (Código Electoral, 2009, art. 270).
El
Código Electoral de 2009 no incluyó la beligerancia política entre los delitos
electorales tipificados en los artículos 271 al 284 de su Título VI, Capítulo I
denominado "Delitos Electorales". El artículo 285 de este Código dice
que "las autoridades competentes para conocer de los delitos señalados en
los artículos anteriores, serán los tribunales penales respectivos",
refiriéndose exclusivamente a los delitos electorales tipificados en los
artículos 271 al 284. La beligerancia política quedó fuera de este catálogo.
La
beligerancia política dejó de ser un delito para convertirse en un ilícito
electoral de naturaleza disciplinaria, conocido mediante procedimiento
administrativo por el Tribunal Supremo de Elecciones. Al no configurar un
delito, la beligerancia política no activa las inmunidades procesales de los
artículos 151 y 121 inciso 9 de la Constitución, que se refieren
específicamente a causas penales. El artículo 270 del Código Electoral fija un
procedimiento especial para funcionarios con inmunidad que respeta el principio
constitucional de que ciertos funcionarios de alto nivel requieren un trámite
especial ante la Asamblea Legislativa antes de ser sometidos a procedimientos
sancionatorios.
El
Código Electoral de 2009, al despenalizar la beligerancia política y
convertirla en un ilícito disciplinario conocido mediante procedimiento
administrativo, retornó a la concepción original expresada por los
constituyentes de 1949 en el debate del Acta No. 76. Los constituyentes
diseñaron la sanción del Tribunal Supremo de Elecciones como una medida
disciplinaria administrativa distinta e independiente de cualquier
responsabilidad penal que pudiera existir paralelamente.
LA SECCIÓN ESPECIALIZADA DEL TSE (2016)
El
Tribunal Supremo de Elecciones emitió el Decreto N° 5-2016 del 2 de junio de
2016, publicado en La Gaceta N° 107 del 3 de junio de 2016, Alcance 91. Este
decreto creó la "Sección Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones
que tramita y resuelve en primera instancia asuntos Contencioso-Electorales de
carácter sancionatorio". La versión vigente es la cuarta, del 12 de junio
de 2019.
La
Sección Especializada se integra con los Magistrados suplentes del Tribunal
Supremo de Elecciones. Según el comunicado del TSE del 17 de octubre de 2025,
la Sección Especializada fue creada "con el fin de cumplir con el artículo
25 de la Convención Americana de Derechos Humanos, pues la existencia de esa
Sección Especializada permite que una integración de Magistraturas distintas a
las que adoptaron un fallo desfavorable a un representante popular revise lo
resuelto vía recurso" (Tribunal Supremo de Elecciones, 2025).
El
comunicado del TSE precisa que "las Magistraturas que integran la Sección
Especializada, pese a ser suplentes, deben entenderse en funciones cuando
resuelven las denuncias por beligerancia política y las solicitudes de
cancelación de credenciales. Es decir, al integrar la Sección Especializada, lo
hacen en sustitución de los miembros titulares del TSE, quienes, para esos
efectos, se encuentran impedidos de conocer, en primera instancia, los citados
procesos contencioso-electorales, ya que deben preservarse para resolver una
eventual impugnación" (Tribunal Supremo de Elecciones, 2025).
Mediante
resolución N° 4074 del 4 de agosto de 2020, el Tribunal Supremo de Elecciones
interpretó el artículo 269 en el sentido de que la Inspección Electoral carece
de competencia para instruir procesos por beligerancia política en contra de
los miembros de Supremos Poderes; en esos supuestos, deberá actuar como órgano
director un Magistrado de la Sección Especializada.
La
Sala Constitucional, sentencia N° 23861-2024, precisó que el Reglamento de la
Sección Especializada "dista de poder ser objeto de un cuestionamiento de
constitucionalidad ante esta Sala", pues fue emitido "en ejercicio de
una competencia exclusiva y excluyente asignada por el constituyente y el
legislador al Tribunal Supremo de Elecciones" (citado en Tribunal Supremo
de Elecciones, 2025).
EL PROCEDIMIENTO VIGENTE (2016-2025)
El
procedimiento vigente para la investigación y sanción de beligerancia política
de la persona que ocupa la Presidencia de la República puede sintetizarse así:
Presentación de la denuncia (art. 265 Código Electoral)
Las
denuncias por beligerancia política se formulan ante el Tribunal Supremo de
Elecciones. Pueden ser presentadas por un partido político o por cualquier
persona física que tenga conocimiento de los hechos. No se admiten denuncias
anónimas (art. 266 Código Electoral).
Valoración preliminar de admisibilidad (art. 270 Código
Electoral)
Cuando
la denuncia contiene cargos contra la persona que ocupa la Presidencia de la
República u otros funcionarios con inmunidad, corresponde a la Sección
Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones valorar la admisibilidad de la
denuncia.
Investigación preliminar (art. 270 Código Electoral)
Si la
Sección Especializada lo estima necesario, ordena a un Magistrado de la propia
Sección Especializada (no a la Inspección Electoral, según resolución N°
4074-2020) la instrucción de una investigación preliminar para determinar si
existen elementos suficientes para proceder.
Decisión sobre el traslado a la Asamblea Legislativa (art.
270 Código Electoral)
En
caso de que no proceda rechazar de plano la denuncia ni ordenar su archivo, la
Sección Especializada traslada la denuncia a la Asamblea Legislativa para que
realice el proceso de levantamiento de la inmunidad fijado constitucionalmente.
Procedimiento de levantamiento de inmunidad en la Asamblea
Legislativa
La
Asamblea Legislativa debe pronunciarse sobre el levantamiento de la inmunidad.
La resolución N° 6984-E8-2025 del 16 de octubre de 2025 rechazó una consulta de
la diputada Pilar Cisneros sobre este procedimiento, señalando que solo el
Directorio de la Asamblea puede formular consultas al TSE, y que las consultas
deben ser en abstracto, no sobre casos concretos.
Regreso del expediente al TSE y continuación del
procedimiento
Una
vez que la Asamblea Legislativa levanta la inmunidad, el expediente regresa a
la Sección Especializada del Tribunal Supremo de Elecciones para la
continuación del procedimiento sancionatorio según los artículos 265 al 269 del
Código Electoral, que remiten al procedimiento administrativo ordinario de la
Ley General de la Administración Pública.
Resolución de primera instancia por la Sección Especializada
La
Sección Especializada, integrada por los Magistrados suplentes actuando en
sustitución de los propietarios, resuelve el caso en primera instancia. Puede
pronunciar la declaratoria de culpabilidad, que será causa obligatoria de
destitución e incapacitará al culpable para ejercer cargos públicos por un
período no menor de dos años (art. 102.5 constitucional).
Recurso ante el pleno del TSE
La
resolución de la Sección Especializada puede ser impugnada mediante recurso
ante el pleno del Tribunal Supremo de Elecciones integrado por los Magistrados
propietarios. Esta segunda instancia garantiza el derecho al recurso del
artículo 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.
Resolución definitiva e inapelable del TSE en pleno
El
pleno del Tribunal resuelve el recurso de manera definitiva e inapelable,
conforme al artículo 103 de la Constitución Política.
Alternativa: Renuncia a la inmunidad (art. 270 in fine)
El
artículo 270 dice que "si el titular de la inmunidad renuncia a ella para
someterse voluntariamente al procedimiento, el Tribunal resolverá según
corresponda". En este caso, no es necesario el traslado a la Asamblea
Legislativa.
Este
procedimiento, vigente desde 2016 con la creación de la Sección Especializada y
confirmado en su validez por la Sala Constitucional en 2024, fue reiterado por
el propio TSE en su comunicado del 17 de octubre de 2025.
LA TENSIÓN CON EL SISTEMA INTERAMERICANO DE DERECHOS HUMANOS
Y EL DEBATE SOBRE LA NATURALEZA DEL TSE COMO "JUEZ COMPETENTE"
La
despenalización de la beligerancia política operada por el Código Electoral de
2009 retornó a la concepción constitucional original de 1949 que caracterizaba
la sanción como disciplinaria y no penal. Este cambio ha generado un debate
sobre su compatibilidad con el artículo 23.2 de la Convención Americana sobre
Derechos Humanos (Pacto de San José), vigente en Costa Rica desde el 23 de
febrero de 1970 mediante Ley N° 4534.
El
artículo 23 de la Convención Americana dice en su inciso 2 las condiciones bajo
las cuales pueden restringirse los derechos políticos: "La ley puede
reglamentar el ejercicio de los derechos y oportunidades a que se refiere el
inciso anterior, exclusivamente por razones de edad, nacionalidad, residencia,
idioma, instrucción, capacidad civil o mental, o condena, por juez competente,
en proceso penal" (Convención Americana sobre Derechos Humanos, 1969, art.
23.2). Esta disposición dice que cuando la restricción de derechos políticos se
impone como sanción, debe tratarse de una condena pronunciada por juez
competente en un proceso penal.
La jurisprudencia de la Corte Interamericana: casos López
Mendoza y Petro Urrego
La
Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado jurisprudencia sobre
la interpretación del artículo 23.2 de la Convención. En el Caso López Mendoza
vs. Venezuela, la Corte dijo que "el artículo 23.2 de la Convención
determina cuáles son las causales que permiten restringir los derechos
reconocidos en el artículo 23.1, así como, en su caso, los requisitos que deben
cumplirse para que proceda tal restricción. En el presente caso, que se refiere
a una restricción impuesta por vía de sanción, debería tratarse de una
'condena, por juez competente, en proceso penal'. Ninguno de esos requisitos se
ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas sanciones no era un 'juez
competente', no hubo 'condena' y las sanciones no se aplicaron como resultado
de un 'proceso penal', en el que tendrían que haberse respetado las garantías
judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana" (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, 2011, párr. 107).
Esta
doctrina fue reiterada en el Caso Petro Urrego vs. Colombia, donde la Corte
señaló: "Tal como fue señalado con anterioridad, del artículo 23.2 de la
Convención se desprenden los requisitos para que proceda la restricción de los
derechos políticos reconocidos en el artículo 23.1 como consecuencia de una
sanción de destitución e inhabilitación de un funcionario público
democráticamente electo. En el caso de la sanción impuesta al señor Petro,
ninguno de esos requisitos se cumplió, pues el órgano que impuso dicha sanción
no era un 'juez competente', no hubo 'condena' y las sanciones no se aplicaron
como resultado de un 'proceso penal', en el que tendrían que haberse respetado
las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención Americana"
(Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2020, párr. 100).
La
Corte enfatizó que "la sanción de destitución –aun cuando esta haya
ocurrido por un período de un mes- constituyó una restricción a los derechos
políticos tanto del funcionario democráticamente electo, que no pudo continuar
ejerciendo su cargo, como una afectación a los derechos de aquellas personas
que lo eligieron, y en general afecta la dinámica del juego democrático al
constituir una alteración de la voluntad de los electores" (Corte
Interamericana de Derechos Humanos, 2020, párr. 100). La Corte dijo que
"una sanción de inhabilitación o destitución de un funcionario público
democráticamente electo por vía de autoridad administrativa y no por 'condena,
por juez competente, en proceso penal', es contraria al artículo 23.2 de la
Convención y al objeto y fin de la Convención" (Corte Interamericana de
Derechos Humanos, 2020, párr. 113).
El argumento de que el TSE sí es "juez competente"
en materia electoral
Existe
una interpretación alternativa que sostiene que el Tribunal Supremo de
Elecciones sí cumple con el requisito de ser un "juez competente" en
los términos del artículo 23.2 de la Convención Americana y del caso Petro
Urrego.
Cortés
García (2025), citando a Cambronero Torres, explicó que "En el caso Petro
Urego versus Colombia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos precisó que
sólo un juez de la República puede destituir a un representante popular de
forma tal que cualquier otro órgano del Estado que no tenga perfil de juez no
podría remover a un funcionario popularmente electo".
Añadió
el punto central, citando nuevamente a Cambronero Torres: "En el caso del
Tribunal Supremo de Elecciones, si uno analiza el acta 76 de la Asamblea
Constituyente verá que eran claros los constituyentes de que el tribunal iba a
tener esta facultad. De hecho, luego se ve en toda la arquitectura y por eso a
los miembros del Tribunal Supremo de Elecciones se les llama magistrados y se
les exigen los mismos requisitos y condiciones que la Corte Suprema de Justicia
porque son, en materia electoral, los más altos jueces de esa
jurisdicción" (Cortés García, 2025).
Según
esta interpretación, el TSE sí cumple con el requisito de ser un "juez
competente" en el sentido del caso Petro porque: (1) es un órgano judicial
en materia electoral, (2) sus magistrados tienen los mismos requisitos que los
de la Corte Suprema de Justicia, (3) goza de rango e independencia equiparable
a los Poderes del Estado conforme a los artículos 9, 99 y 101 de la
Constitución Política, y (4) tiene competencia interpretativa exclusiva y no
fiscalizable en materia electoral según el artículo 102 inciso 3
constitucional.
El TSE
es un órgano judicial especializado en materia electoral. La Constitución le
otorga "el rango e independencia de los Poderes del Estado" (art. 9)
y sus resoluciones "no tienen recurso" (art. 103), lo que evidencia
su carácter de tribunal supremo en su ámbito de competencia. Sus magistrados
son llamados precisamente "magistrados" y deben cumplir los mismos
requisitos que los magistrados de la Corte Suprema de Justicia, lo que refuerza
su naturaleza judicial.
La Corte Interamericana como intérprete última: el riesgo de
un nuevo caso Artavia Murillo
La
interpretación de que el TSE sí es "juez competente" es defendible
desde el derecho constitucional costarricense. Hay un riesgo de que la Corte
Interamericana de Derechos Humanos no comparta esta interpretación.
El
precedente del caso Artavia Murillo y otros ("Fecundación in Vitro")
vs. Costa Rica, sentencia de 28 de noviembre de 2012, es relevante. En ese
caso, la Sala Constitucional de Costa Rica había interpretado el artículo 4.1
de la Convención Americana en el sentido de que exigía protección absoluta del
embrión, lo que llevó a prohibir la fertilización in vitro. La Corte
Interamericana señaló:
"La
Corte ha analizado con mucho detenimiento el presente caso teniendo en cuenta
que intervino el más Alto Tribunal de Costa Rica, y que éste en su sentencia
realizó una interpretación del artículo 4 de la Convención Americana. Sin
embargo, esta Corte es la intérprete última de la Convención, por lo cual
estima relevante precisar lo pertinente respecto a los alcances de dicho
derecho. En consecuencia, el Tribunal analizará si la interpretación de la
Convención que sustentó las injerencias ocurridas (supra párr. 75) es admisible
a la luz de dicho tratado y teniendo en cuenta las fuentes de derecho
internacional pertinentes" (Corte Interamericana de Derechos Humanos,
2012, párr. 171).
La
Corte Interamericana contradijo la interpretación de la Sala Constitucional
costarricense, estableciendo que la Corte es "la intérprete última de la
Convención". Este precedente advierte que aunque los más altos tribunales
costarricenses interpreten la Convención Americana de determinada manera, la
Corte Interamericana puede no estar de acuerdo con esa interpretación.
El
riesgo es que, aunque el TSE sea efectivamente un "juez" en materia
electoral según la Constitución de Costa Rica y aunque tenga el rango de
Supremo Poder, la Corte Interamericana podría interpretar el concepto de
"juez competente" del artículo 23.2 de manera más restrictiva,
considerando que solo tribunales penales ordinarios cumplen ese requisito
cuando se trata de sanciones que restringen derechos políticos. Los casos López
Mendoza y Petro Urrego parecen apuntar en esa dirección al enfatizar que debe tratarse
de una "condena" en "proceso penal".
Si la
Corte Interamericana fuera llamada a pronunciarse sobre el régimen
costarricense de beligerancia política, podría producirse un nuevo caso Artavia
Murillo donde la interpretación de los tribunales supremos costarricenses sea
contradecida por la Corte como intérprete última de la Convención.
La aplicación al régimen costarricense: dos interpretaciones
posibles
El
régimen del Código Electoral de 2009 para sancionar la beligerancia política de
la persona que ocupa la Presidencia de la República puede analizarse desde dos
perspectivas respecto de su compatibilidad con el artículo 23.2 de la
Convención Americana.
Primera interpretación: el TSE no cumple los requisitos del
artículo 23.2
Según
esta interpretación, el régimen costarricense presenta las mismas
características que la Corte Interamericana declaró incompatibles con la
Convención Americana en los casos López Mendoza y Petro Urrego.
El
órgano que impone la sanción es el Tribunal Supremo de Elecciones mediante un
procedimiento administrativo regido por la Ley General de la Administración
Pública y no mediante un proceso jurisdiccional penal. El Tribunal, bajo esta
lectura, no actúa como "juez competente" en los términos del artículo
23.2 de la Convención según la interpretación de la Corte Interamericana.
La
sanción que impone el Tribunal Supremo de Elecciones por beligerancia política
no es una "condena" en el sentido del artículo 23.2 de la Convención.
La declaratoria de culpabilidad pronunciada por el Tribunal en ejercicio de su
competencia disciplinaria electoral difiere de una condena penal.
El
procedimiento de los artículos 265 al 270 del Código Electoral no es un
"proceso penal" en los términos de la Convención Americana. Se trata
de un procedimiento administrativo ordinario, según lo dispone el artículo 269
al remitir a la Ley General de la Administración Pública.
Segunda interpretación: el TSE sí cumple los requisitos del
artículo 23.2
Según
la interpretación presentada por Cortés García (2025), citando a Cambronero
Torres, el TSE sí cumple con el estándar del caso Petro de la CIDH porque es un
juez competente en materia electoral. El caso Petro no exige que sea un
tribunal penal ordinario, sino un "juez competente". El TSE es
precisamente eso: el más alto juez en materia electoral, con magistrados que
tienen los mismos requisitos que los de la Corte Suprema de Justicia, con rango
e independencia de Supremo Poder, y con competencia exclusiva e inapelable en
su materia.
La
naturaleza administrativa del procedimiento no sería determinante si el órgano
que lo dirige y resuelve es un tribunal con características judiciales. El
procedimiento ante el TSE garantiza el debido proceso, incluido el derecho al
recurso mediante la Sección Especializada creada en 2016.
El riesgo: la Corte Interamericana como intérprete última
La
segunda interpretación es defendible y tiene fundamento sólido en el derecho
constitucional costarricense. El precedente Artavia Murillo advierte que la
Corte Interamericana podría no compartir esta interpretación,
independientemente de cuán convincente sea desde la perspectiva constitucional
interna.
Si un
caso de beligerancia política presidencial llegara a la Corte Interamericana,
ésta podría interpretar "juez competente" en el artículo 23.2 de
manera más restrictiva, considerando que solo tribunales penales ordinarios
cumplen ese requisito tratándose de sanciones que restringen derechos políticos
mediante destitución e inhabilitación. La insistencia de la Corte en los casos
López Mendoza y Petro Urrego en que debe tratarse de una "condena" en
"proceso penal" sugiere una lectura estricta que podría excluir
procedimientos administrativo-electorales, incluso cuando son dirigidos por
órganos con rango de Supremo Poder y naturaleza judicial.
La paradoja histórica y la tensión interpretativa
Esta
situación genera una paradoja histórica. Durante el período 1952-2009, cuando
la beligerancia política era un delito penal sancionado con pena de
inhabilitación absoluta, el régimen costarricense era indudablemente compatible
con las exigencias del artículo 23.2 de la Convención Americana. La persona que
ocupara la Presidencia de la República acusada de beligerancia política debía
ser investigada por el Tribunal Supremo de Elecciones, quien daba cuenta a la
Asamblea Legislativa; la Asamblea declaraba si había lugar a formación de causa
penal; y la Corte Suprema de Justicia, actuando como juez competente, juzgaba
el delito mediante un proceso penal e imponía la condena. Este procedimiento
cumplía los tres requisitos del artículo 23.2: condena, por juez competente, en
proceso penal.
La
reforma de 2009, al despenalizar la beligerancia política y convertirla en un
ilícito disciplinario administrativo, eliminó los tres elementos formales que
garantizaban la compatibilidad indiscutible con el Pacto de San José. La
intención del legislador de 2009 de retornar a la concepción constitucional
original de 1949, que caracterizaba la sanción como disciplinaria y no penal,
generó esta tensión con las obligaciones internacionales de Costa Rica asumidas
en 1970 mediante la ratificación de la Convención Americana.
Existe
una interpretación defendible desde el derecho constitucional costarricense que
sostiene que el TSE, como más alto juez en materia electoral con rango de
Supremo Poder, sí cumple con el requisito de "juez competente" del
artículo 23.2. El precedente Artavia Murillo advierte que la Corte
Interamericana, como intérprete última de la Convención, podría no compartir
esta interpretación. La insistencia de la Corte en los casos López Mendoza y
Petro Urrego en los tres requisitos formales (condena, juez competente, proceso
penal) sugiere una lectura estricta que podría considerar incompatible el
régimen costarricense actual.
El
régimen de 1952-2009, que se alejó de la concepción constitucional original al
tipificar la beligerancia como delito, era formalmente compatible con el Pacto
de San José. El sistema de 2009, que retornó a la concepción constitucional de
1949, enfrenta el riesgo de ser considerado incompatible por la Corte
Interamericana, aunque desde el derecho interno sea defendible que el TSE sí es
un "juez competente" en su ámbito de competencia constitucional. Los
constituyentes de 1949 no podían prever esta tensión al diseñar un sistema de
sanción disciplinaria, pues lo hicieron dos décadas antes de que existiera la
Convención Americana.
La
jurisprudencia de la Corte Interamericana dice que los Estados tienen el deber
de adecuar su derecho interno a las disposiciones de la Convención. Como señaló
la Corte en el Caso Petro Urrego, "en relación con los derechos
reconocidos en el artículo 23 de la Convención, el deber de adecuar el derecho
interno implica que las normas que prevén restricciones a los derechos
políticos –o que facultan autoridades para su imposición- deben ajustarse a lo
previsto en el artículo 23.2 del mismo instrumento" (Corte Interamericana
de Derechos Humanos, 2020, párr. 111).
La
incertidumbre sobre si el régimen costarricense cumple o no con el artículo
23.2 depende de cómo se interprete el concepto de "juez competente".
Desde el derecho constitucional interno, el TSE es un juez competente en
materia electoral. Desde la jurisprudencia de la Corte Interamericana en López
Mendoza y Petro Urrego, existe el riesgo de que la Corte interprete ese
concepto de manera más restrictiva.
La
Sección Especializada: garantía del artículo 25 CADH pero no resolución de la
tensión con el artículo 23.2
El
Tribunal Supremo de Elecciones creó la Sección Especializada mediante el
Decreto N° 5-2016 del 2 de junio de 2016. Según el comunicado oficial del
Tribunal del 17 de octubre de 2025, esta Sección Especializada fue creada
"con el fin de cumplir con el artículo 25 de la Convención Americana de
Derechos Humanos, pues la existencia de esa Sección Especializada permite que
una integración de Magistraturas distintas a las que adoptaron un fallo
desfavorable a un representante popular revise lo resuelto vía recurso"
(Tribunal Supremo de Elecciones, 2025).
La
Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia N°
23861-2024, confirmó la validez del Reglamento que creó la Sección
Especializada, señalando que "dista de poder ser objeto de un
cuestionamiento de constitucionalidad" pues fue emitido "en ejercicio
de una competencia exclusiva y excluyente asignada por el constituyente y el
legislador al Tribunal Supremo de Elecciones" (citado en Tribunal Supremo
de Elecciones, 2025).
La
creación de la Sección Especializada garantiza el derecho a recurso del
artículo 25 de la Convención Americana. El artículo 25 garantiza el derecho a
la protección judicial y a un recurso efectivo. La Sección Especializada mejora
las garantías procedimentales al establecer una doble instancia ante
magistraturas distintas del mismo Tribunal, cumpliendo así con el derecho al
recurso del artículo 25.
Cumplir
con el artículo 25 (derecho al recurso) no resuelve necesariamente la tensión
interpretativa con el artículo 23.2 (requisitos sustantivos para restringir
derechos políticos mediante sanción). El artículo 23.2 fija los requisitos
sustantivos: debe tratarse de una condena, dictada por juez competente, en
proceso penal. La Sección Especializada mejora las garantías procesales, pero
no transforma la naturaleza del procedimiento de administrativo a penal, ni
convierte formalmente la sanción en una "condena" en sentido
estricto.
Si la
Corte Interamericana interpreta "juez competente" de manera
restrictiva (solo tribunales penales ordinarios), la existencia de la Sección
Especializada no modificaría esa conclusión. Si la Corte acepta la
interpretación de que el TSE sí es "juez competente" en materia
electoral, entonces el régimen sería compatible. La Sección Especializada es
relevante para el artículo 25, pero no determinante para el artículo 23.2.
CONCLUSIÓN
Desde
su promulgación el 10 de diciembre de 1952 hasta su derogación el 2 de
septiembre de 2009, el Código Electoral N° 1536 mantuvo un régimen consistente
de prohibiciones respecto de la beligerancia política de la persona que ocupara
la Presidencia de la República.
El
sistema implementado entre 1952 y 2009 era constitucionalmente coherente y,
desde 1970, compatible con las obligaciones internacionales de Costa Rica bajo
la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La beligerancia política, al
ser un delito tipificado en el Código Electoral, activaba el procedimiento
penal previsto en la Constitución para juzgar a la persona que ocupa la
Presidencia.
La
resolución N° 0038-96 del 10 de enero de 1996 fue un punto de inflexión. El
Tribunal Supremo de Elecciones asumió la competencia para investigar y resolver
sobre la pérdida de credenciales de funcionarios electos popularmente, incluida
la persona que ocupa la Presidencia, estableciendo que cuando se tratara de
miembros de Supremos Poderes, debía seguirse previamente el procedimiento de
levantamiento de inmunidad ante la Asamblea Legislativa.
El
Código Electoral de 2009 transformó este régimen mediante la despenalización de
la beligerancia política. Al excluir la beligerancia del catálogo de delitos
electorales de los artículos 271 al 284, el nuevo Código la convirtió en un
ilícito electoral de naturaleza disciplinaria conocido mediante procedimiento
administrativo por el Tribunal Supremo de Elecciones. El artículo 270 del
Código de 2009 codificó la doctrina de la resolución 0038-96.
En
2016, el Tribunal Supremo de Elecciones emitió el Decreto N° 5-2016 creando la
Sección Especializada para tramitar y resolver en primera instancia asuntos
contencioso-electorales de carácter sancionatorio. La Sala Constitucional
validó este desarrollo en 2024. El Tribunal reiteró este procedimiento en su
comunicado del 17 de octubre de 2025.
Este
retorno a la concepción original de 1949 generó una tensión interpretativa con
las obligaciones internacionales de Costa Rica bajo la Convención Americana
sobre Derechos Humanos. La jurisprudencia de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, en los casos López Mendoza vs. Venezuela (2011) y Petro
Urrego vs. Colombia (2020), establece que las restricciones a los derechos
políticos impuestas como sanción solo pueden provenir de una condena dictada
por juez competente en proceso penal.
Existe
una interpretación defendible desde el derecho constitucional costarricense que
sostiene que el TSE sí cumple con el requisito de "juez competente"
porque es el más alto juez en materia electoral, con magistrados que tienen los
mismos requisitos que los de la Corte Suprema de Justicia, con rango de Supremo
Poder, y con competencia exclusiva e inapelable. El precedente Artavia Murillo
advierte que la Corte Interamericana, como intérprete última de la Convención,
podría interpretar "juez competente" de manera más restrictiva,
considerando que solo tribunales penales ordinarios cumplen ese requisito
tratándose de sanciones que restringen derechos políticos.
Esta
situación genera una paradoja: el sistema de 1952-2009, que se alejó de la
concepción constitucional original al tipificar la beligerancia como delito,
era formalmente compatible con el Pacto de San José; mientras que el sistema de
2009, que retornó a la concepción constitucional de 1949, enfrenta el riesgo de
ser considerado incompatible por la Corte Interamericana.
El
régimen actual enfrenta un dilema normativo entre la Constitución de 1949, el
Código Electoral de 2009 y el Decreto 5-2016, y la Convención Americana sobre
Derechos Humanos según podría ser interpretada por la Corte Interamericana.
Esta evolución normativa e institucional (1952-2025) refleja las tensiones
entre el diseño institucional interno, el desarrollo legislativo que osciló
entre la penalización (1952-2009) y la despenalización (2009-presente), y las
obligaciones internacionales en materia de derechos humanos. La incertidumbre
sobre si el TSE es o no "juez competente" en los términos del
artículo 23.2 de la Convención Americana depende de cómo la Corte
Interamericana, como intérprete última, decida interpretar ese concepto si el
régimen costarricense es eventualmente sometido a su conocimiento.
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