La Constitución Política en
los artículos 35 y siguientes establece las garantías fundamentales de carácter
orgánico y procedimental que deben regir los procesos sancionatorios. Estos
procesos deben ser diseñados de manera tal que se garantice a la persona
procesada el efectivo ejercicio de los derechos constitucionales y legales. El
proceso no es un fin en sí mismo, sino un medio para el cumplimiento de la
justicia tanto si ésta se imparte en vía judicial como en la administrativa.
Por eso, la autoridad represiva debe actuar sin arbitrariedad alguna, con
amplio respeto de los principios de justicia y equidad. Para ese efecto, se
reconocen, repetimos, una serie de garantías, por lo que resultan aplicables
los derechos que la Constitución reconoce en materia penal “…en lo que resulte
aplicable de acuerdo con su naturaleza” (Sala Constitucional, resolución N°
6359-93 de 14:57 hrs. del 1 de enero de 1993, reafirmada en la N° 2429-94 de
15:39 hrs. del 24 de mayo de 1994 y más recientemente en la N° 8193-2000 de
10:05 hrs. de 13 de setiembre de 2000).
El procedimiento
administrativo sancionador respetará el debido proceso si al menos garantiza a
las partes el acatamiento a los principios de presunción de inocencia y de
intimidación e imputación (sea la indicación precisa y exacta de los hechos y
actuaciones que se imputan), la notificación al interesado del carácter y fines
del procedimiento, derecho de ser oído y oportunidad del interesado para
presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes
(derecho de audiencia); acceso a la información y a los antecedentes
administrativos (por consiguiente, constitución de un expediente
administrativo), derecho a la defensa técnica, notificación adecuada de la
decisión que dicta la administración y de los motivos en que ella se funde y
derecho del interesado de recurrir la decisión dictada, para lo cual debe
indicársele los plazos correspondientes. El respeto de esos elementos propicia
una participación equilibrada y equitativa de las partes en las diversas etapas
del procedimiento. Ha dicho la Sala Constitucional al respecto:
“… Cabe mencionar que tales
sanciones (las administrativas) sólo se pueden aplicar mediante la oportunidad
previa de defensa al sujeto afectado, lo que incluye de manera ineludible, el
respeto de su derecho al debido proceso y sus elementos integrantes
-notificación al interesado del carácter y fines del procedimiento; el derecho
de ser oído y oportunidad del interesado
para presentar los argumentos y producir las pruebas que entienda pertinentes;
oportunidad para el administrado de preparar su alegación, lo que incluye necesariamente
el acceso a la información y a los antecedentes administrativos, vinculados con
la cuestión de que se trate; derecho del administrado de hacerse representar y
asesorar por abogados, técnicos y otras personas calificadas; notificación
adecuada de la decisión que dicta la administración y de los motivos en que
ella se funde y derecho del interesado de recurrir la decisión dictada, entre
muchos otros-“. Sala Constitucional, resolución N° 6514-2002 de 14:58 hrs. de 3
de julio de 2002.
Más allá de estos elementos,
el debido proceso implica la existencia de un procedimiento contradictorio,
principio llamado por la Sala Constitucional en algunas ocasiones de
'bilateralidad de la audiencia' del 'debido proceso legal'. El contradictorio,
considerado el pilar esencial del derecho de defensa (A LAGET-ANNAMAYER: “Les
pouvoirs de sanction de la Comisión bancaire”, AJDA, 12 janvier 2004, p.30), implica el derecho de
aportar las pruebas de cargo y descargo en relación con la imputación que se hace.
La contraposición entre la acusación y la defensa es fundamental y la
comprobación de lo alegado por cada parte permite determinar la verdad real de
los hechos por parte del juzgador o del administrador. El principio de
contradictorio implica que a la parte debe dársele la oportunidad de rebatir
los alegatos presentados por la contraparte, así como referirse a cada una de
las pruebas que se aporten al expediente correspondiente: la decisión no puede
fundarse en elementos o pruebas que no hayan sido puestas en conocimiento de
las partes y que éstas hayan podido analizar. Un derecho de acceso a las
pruebas y a su combate que debe ser irrestricto a efecto de mantener el
equilibrio procesal y proporcionar justicia.
Derecho que
garantiza el procedimiento ordinario
Puede estimarse que la Ley
que establezca un procedimiento que garantice al menos los aspectos antes
indicados satisface los requerimientos del debido proceso. Empero, en nuestro
medio se ha entendido que es el procedimiento ordinario establecido en la Ley
General de la Administración Pública el que desarrolla en mejor forma el debido
proceso (ver en ese sentido, la resolución N° 8193-2000 de la Sala
Constitucional antes citada), por lo que su aplicación se impone en todo
procedimiento administrativo sancionador, máxime si no existe una regulación
legal suficiente en procedimientos especiales. En la medida en que resulte
aplicable el procedimiento ordinario, resulta aplicable el artículo 229 de
dicha Ley General, en cuanto ordena la aplicación de los procedimientos
establecidos en dicha Ley a toda la Administración, salvo las excepciones
legalmente establecidas:
“Artículo 229.-
1. El presente Libro regirá
los procedimientos de toda la Administración, salvo disposición que se le
oponga.
2. En ausencia de
disposición expresa de su texto, se aplicarán supletoriamente, en lo que fueren
compatibles, los demás Libros de esta ley, la Ley Reguladora de la Jurisdicción
Contencioso Administrativa, las demás normas, escritas y no escritas, con rango
legal o reglamentario, del ordenamiento administrativo y, en último término, el
Código de Procedimiento Civiles, la Ley Orgánica del Poder Judicial y el resto
del Derecho común.
Por ende, el procedimiento
de esta Ley se aplica aun supletoriamente en los procedimientos regulados por
otras leyes en el tanto no se garantice el debido proceso o bien, existan
aspectos procedimentales no regulados por la ley especial.
Algunos afirman que dicho
artículo 229 de la Ley General de la Administración Pública no resulta
aplicable en virtud de que el punto ha sido normado por a través del Reglamentos.
Sobre este punto, cabe recordar que:
“la Ley General de la
Administración Pública establece el procedimiento administrativo aplicable en
los supuestos de imposición de sanciones. Esta Ley es de aplicación uniforme
para la Administración Pública.
Para que dicha Ley no
resulte aplicable a un determinado procedimiento administrativo se requiere que
una norma de carácter legal excluya dicha aplicación. Es de advertir, sin
embargo, que esa exclusión sólo opera en el tanto en que la norma legal
efectivamente regule el procedimiento en forma completa. De lo contrario, la
Ley General regirá supletoriamente.
Si no se establece un
procedimiento especial para sancionar a quienes infringen la reglamentación no
puede considerarse que constituya un procedimiento especial, susceptible de
desaplicar la Ley General de la Administración Pública.
A efecto de determinar la
aplicación de una norma jurídica debe estarse al criterio jerárquico. De
acuerdo con dicho criterio, la Ley es una norma superior sólo subordinada a la
Constitución y a las normas de Derecho Internacional. En razón de su fuerza y
potencia, se impone respecto de las normas inferiores, en particular de los
reglamentos
Por consiguiente, para
obviar la aplicación de la Ley General de Administración Pública no puede
alegarse la existencia de una disposición de carácter reglamentario.
Por otra parte, en
tratándose de aspectos que tocan Derechos Fundamentales, como lo es el relativo
al debido proceso, rige el principio de reserva de ley. En relación con este
aspecto, ha indicado la Sala Constitucional en su resolución N° 6290-99 de
17:33 hrs. de 11de agosto de 1999:
“… En este sentido, el
“principio de reserva de ley” y el “debido proceso” constituyen –entre otros-
instrumentos jurídicos que garantizan a los administrados que la potestad de
sancionar no será ejercida arbitraria o abusivamente. En efecto, de la
interpretación armónica de los artículos 28, 39 y 124 de la Constitución
Política se concluye –como lo ha indicado la Sala en reiterados
pronunciamientos-, que el régimen de los derechos y libertades es materia de
reserva de ley. De manera que sólo mediante el procedimiento de formación de
las leyes –establecido expresamente en la Constitución- se podrán imponer
sanciones o cargas a los administrados, por supuesto, en la medida en que la
naturaleza de los derechos y libertades así lo permitan. Esto implica que los
reglamentos ejecutivos podrán válidamente desarrollar los preceptos contenidos
en las leyes, únicamente si este desarrollo no implica la creación de
restricciones no establecidas en la ley, ni tampoco el incremento de las
restricciones así establecidas. Consecuentemente, no es posible –en tanto
resulta contrario al Derecho de la Constitución- permitir la supresión o
restricción de los derechos de los administrados mediante reglamentos ejecutivos,
reglamentos autónomos o cualquier otra norma de rango inferior, pues esta
materia está reservada a la ley …”.
Basado en Dictamen 229 del 26/07/2004. C-229-2004 26 de julio de 2004
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