Sobre Convenciones Colectivas

TERCERA PUBLICACIÓN

ASUNTO:            Acción de Inconstitucionalidad

A LOS TRIBUNALES Y AUTORIDADES DE LA REPÚBLICA

HACE SABER:

Para los efectos del artículo 90 párrafo primero de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, que en la acción de inconstitucionalidad que se tramita con el número 14-007517-0007-CO promovida por Junquiang Feng contra el subinciso V) del inciso D) del artículo 36 de la Ley General de Control de Tabaco y sus Efectos Nocivos en la Salud, se ha dictado el voto número 2014-016976 de las dieciséis horas y treinta minutos del quince de octubre del dos mil catorce, que literalmente dice:

“Se declara SIN lugar la acción. Magistrado Rueda salva el voto y declara con lugar la acción.”

San José, 20 de octubre del 2014.

                                                         Gerardo Madriz Piedra,

(IN2014074765)                                         Secretario

UNA PUBLICACIÓN

Exp. N° 10-001414-0007-CO Res. Nº 2013-014499.—Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia.—San José, a las dieciséis horas con cuarenta y cinco minutos del treinta de octubre del dos mil trece.

Acción de inconstitucionalidad promovida por José Manuel Ulate Avendaño en su condición de Alcalde Municipal de Heredia, para que se declare la inconstitucionalidad de las Convenciones Colectivas de Trabajo de la Municipalidad de Heredia, suscritas el 4 de noviembre de 1981 y el 10 de julio de 1998, así como el artículo 100.3 del Código Municipal, por estimarlos contrarios a lo dispuesto en el artículo 191 de la Constitución Política. Intervinieron también en el proceso el representante de la Procuraduría General de la República, y el Presidente del Sindicato de Empleados Municipales de la Municipalidad de Heredia (SIEMPRHE).

Resultando:

1º—Por escrito recibido en la Secretaría de la Sala a las 18 horas 30 minutos del 27 de enero del 2010, el accionante solicita en resumen que se declare la inconstitucionalidad de las Convenciones Colectivas de Trabajo de la Municipalidad de Heredia, suscritas el 4 de noviembre de 1981 y el 10 de julio de 1998, así como el artículo 100.3 del Código Municipal, por estimarlos contrarios a lo dispuesto en el artículo 191 de la Constitución Política. Las normas se impugnan en cuanto se considera que las municipalidades son entes institucionales, en el sentido de que no son empresas, pues si bien promueven el desarrollo y prestan servicios, no tienen como giro normal la actividad de producción con fines comerciales, sino más bien con fines sociales. Por ello el régimen de empleo de la Municipalidad es público, por lo que de acuerdo con el artículo 191 de la Constitución Política y la Jurisprudencia de esta Sala la convención impugnada no puede continuar vigente. Aduce que la negociación no es compatible con el régimen de empleo público en la Administración, el cual no parte de mínimos superables, sino de únicos innegociables. Además, la convención colectiva de trabajo no es un simple mecanismo de definición de contenido y condiciones de la relación, es un mecanismo de reivindicación de derechos, para obtener nuevos derechos o aumentar los que se tengan. Por otra parte, el artículo 100.3 del Código Municipal alude a convenciones colectivas de trabajo en las municipalidades, pero solo de paso y para efectos presupuestarios, pues parte de una situación de hecho, que es que en un buen número de municipalidades hay convenciones colectivas de trabajo, pero no pretendió constitucionalizarlas. En ese sentido, el artículo debe ser anulado, o bien, interpretarse que puede continuar vigente solo en los casos en que se den jurídicamente relaciones privadas de empleo en las municipalidades.

2º—A efecto de fundamentar la legitimación que ostentan para promover esta acción de inconstitucionalidad, señala que proviene de la defensa de intereses colectivos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 75 de la citada ley y el proceso ordinario laboral número 08-000080-0505-LA que se tramita en el Juzgado de Trabajo de Heredia, en el cual se invocó la inconstitucionalidad de las convenciones colectivas impugnadas.

3º—Por resolución de las 13:30 horas del 12 de mayo del 2010 (visible a folio 050 del expediente), se le dio curso a la acción, confiriéndole audiencia a la Procuraduría General de la República, y al Presidente del Sindicato de Empleados Municipales de la Municipalidad de Heredia (SIEMPRHE).

4º—Los edictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 81 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional fueron publicados en los números 106, 107 y 108 del Boletín Judicial, de los días 02, 03 y 04 de junio del 2010 (folio 055).

5º—Rinde su informe Néstor Morera Víquez, en su calidad de Apoderado Especial Judicial de la Secretaria General del Sindicato de Empleados Municipales de la Provincia de Heredia (folio 056) y señala en resumen que: a) La presunta jurisprudencia reiterada de la Sala Constitucional invocada por el accionante no ha negado en forma alguna la posibilidad de suscribir convenciones colectivas en el ámbito de los servidores municipales. La Constitución Política en su artículo 62 otorga fuerza de ley a las convenciones colectivas que con arreglo de la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores. Dicha norma no aclara si tales patronos y sindicatos de trabajadores pueden pertenecer al servidor público. En otras palabras, nuestra Ley Fundamental no excluye de tal derecho a los servidores públicos por lo que debe concluirse que no puede hacerse distinción donde la ley no lo hace; b) La Sala Constitucional en el voto 2000-004453, lejos de declarar la inconstitucionalidad de las convenciones en las municipalidades ratificó su procedencia, con observancia de las prohibiciones señaladas para quienes realizan gestión pública (jerarcas institucionales y órganos de control legal y financiero). Además, según el voto 2000-9690 que aclaró lo alcances del anterior voto, indica que no se involucró a las municipalidades por ser distinta la dimensión de la autonomía constitucional de ellas, concretamente en dicho voto se dijo: “…la Sala no ha declarado inconstitucionales las convenciones colectivas de algún conjunto definido de instituciones del Estado; esto es, por ejemplo, no ha dicho que no se puedan celebrar convenciones colectivas en las municipalidades o en las universidades. Por el contrario, la sentencia es sumamente clara y no requiere de profundizar en sus conceptos para comprender su tenor, de que hay servidores públicos a los que les está vedada la vía del derecho colectivo de trabajo y que determinar quiénes son esos servidores, es labor que le corresponde a cada uno de los entes públicos en el ejercicio de sus competencias y en última instancia, a los jueces encargados de juzgar las controversias que sobre esta materia surjan.”; c) La Sala Constitucional no estableció en términos generales y absolutos la validez o la nulidad de las convenciones colectivas en algún ámbito específico (incluido el municipal) pues expresamente indicó que debía analizarse en cada caso concreto si la relación de un determinado empleado está regulada por el Derecho Común o por el Derecho Público. En este último supuesto le está vedada toda posibilidad de celebrar convenciones colectivas. Para realizar esa labor debe atenderse lo dispuesto por dicho órgano respecto de los laudos y las convenciones colectivas, así como el contenido de los artículos 3, 111 y 112, todos de la Ley General de la Administración Pública; d) Partiendo del equívoco de que el voto 2000-004453 había declarado la inconstitucionalidad de las convenciones colectivas, la Municipalidad de Heredia decidió unilateralmente desconocer los alcances de la convención colectiva, y desde hace 10 años se discute en el Tribunal de Trabajo el reconocimiento y ejecución de los derechos dimanados de la misma. La Municipalidad de Heredia en ningún momento se ha dado a la tarea de determinar cuáles de sus trabajadores si se encuentran cubiertos por la Convención Colectiva y cuáles no; e) Según la autonomía municipal, como parte de las facultades de organización propias, deberá permanecer la posibilidad de incentivar a su personal mediante “pluses” salariales o beneficios laborales en aras de un mejor desempeño de sus labores. Consecuentemente, la posibilidad de suscribir convenios colectivos con las limitaciones ya indicadas por la propia Sala deberá permanecer tratándose de sindicatos de empleados municipales y sus respectivas corporaciones. Solicita se declare sin lugar la acción.

6º—La Procuraduría General de la República rindió su informe visible a folios 069 a 098. Señala que: A. Sobre la admisibilidad de la acción. En criterio de esta Procuraduría, la acción resulta admisible, por encontrarnos ante la impugnación de normas que afectan las competencias municipales para establecer las condiciones de empleo de sus funcionarios, además de que la aplicación de las normas cuestionadas, impacta directamente sobre los fondos públicos de la corporación territorial. B. Sobre la aplicación de las convenciones colectivas en el Sector Público. El punto central de la acción de inconstitucional interpuesta, consiste en determinar si es posible negociar convenciones colectivas en las corporaciones municipales, punto que en nuestro criterio ya ha sido definido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la jurisprudencia administrativa de esta Procuraduría, por lo que nos permitiremos resumir los antecedentes a efectos de lograr una mayor claridad expositiva. Como lo indica el accionante, desde la resolución 1692-1996 de las quince horas treinta minutos del veintitrés de agosto de 1996, la Sala Constitucional advirtió la existencia de un régimen de empleo público diferenciado del régimen de empleo privado, derivado de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. El tema es retomado por el Tribunal Constitucional al conocer de una consulta de constitucionalidad efectuada por la Sala Segunda sobre la procedencia de las convenciones colectivas en el sector público. En esta oportunidad, la Sala Constitucional señaló en la resolución número 2000-04453 de las catorce horas con cincuenta y seis minutos del veinticuatro de mayo del dos mil, que las convenciones colectivas no están permitidas a lo funcionarios sujetos a una relación estatutaria y que a su vez realizaran gestión pública, cuyo por tanto dice: Por tanto Se evacua la consulta formulada por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, en el siguiente sentido: a) son inconstitucionales las convenciones colectivas reguladas por los artículos 54 y siguientes del Código de Trabajo que se celebran en el sector público, cuando se trata de personal regido por la relación de empleo de naturaleza pública (relación estatutaria); b) no son inconstitucionales las convenciones colectivas que se celebran en el sector público, cuando las celebran obreros, trabajadores, funcionarios o empleados del sector público, cuyas relaciones laborales se regulan por el Derecho común; c) igualmente son compatibles con el Derecho de la Constitución , los instrumentos colectivos que se han negociado y se han venido prorrogando o modificando, en aplicación de la política general sobre convenciones colectivas en el Sector Público, salvo que se trate de negociaciones con personal en relación de empleo de naturaleza pública, en cuyo caso esos instrumentos resultan inconstitucionales; d) corresponde a la administración y a los jueces que conocen en los juicios laborales, en su caso, de la aplicación de las convenciones colectivas, determinar si los trabajadores involucrados, dada la naturaleza de las funciones que cumplen o cumplían, están regulados por el Derecho público o el común, a los efectos de definir si pueden o no ser sujetos activos en la aplicación de las convenciones colectivas . Esta sentencia es declarativa y retroactiva a la fecha de entrada en vigencia de la respectiva Convención Colectiva, sin perjuicio de los derechos adquiridos de buena fe. No obstante, de conformidad con lo que dispone el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, se dimensionan los efectos de la sentencia a la fecha de la publicación de su reseña en La Gaceta. Reséñese en La Gaceta y publíquese íntegramente en el Boletín Judicial. Comuníquese y notifíquese. En nuestro criterio, la posición de la Sala Constitucional expresada en la resolución anterior, se terminó de configurar al resolver las gestiones de adición y aclaración presentadas a propósito de la resolución anterior. Así, el Tribunal Constitucional advirtió que la negativa a la suscripción de convenciones colectivas en el sector público, no podría interpretarse como una imposibilidad para que una entidad o institución suscribiera convenciones con aquellos funcionarios que no participan de la gestión pública. Específicamente en el ámbito municipal, señaló que la convención colectiva podría ser negociada con los servidores que no realizaran gestión pública. Al respecto, se señaló: “III.-Sobre las autonomías universitarias y municipal, esta Sala ha hecho pronunciamientos que las analizan y perfilan, como las sentencias citadas en las gestiones que dan origen a este pronunciamiento, como por ejemplo las números 495-92 y 1313-93 en cuanto al ámbito universitario, y la número 05445-99 en lo que corresponde a lo municipal. Pero los alcances de esas autonomías no implica que esas instituciones se transformen en órganos de la soberanía nacional. Por el contrario, se debatió en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente de 1949, cuando se discutió el capítulo de los gobiernos locales, rechazándose la moción que pretendió que así se conceptuaran a las municipalidades, para hacer valer el concepto de la unidad (integridad) del sistema político del país. Consecuentemente, el tema de esas autonomías ya ha sido abordado por la jurisprudencia de este Tribunal y es en los términos de ella, que debe entenderse sus alcances. Es esa misma autonomía, la base jurídica que les concede a las universidades y a las municipalidades capacidad jurídica para actuar y decidir motu proprio, sobre la dimensión de la sentencia y la aplicabilidad a lo interno de sus esferas de acción, lo que constituye el ejercicio pleno de la administración activa. Nada distinto a estas ideas dijo la Sala Constitucional en la sentencia 04453-2000, agregando, eso sí, que la existencia de normas jurídicas infraconstitucionales, como las del Código Municipal, no tienen la virtud de constitucionalizar la institución de las convenciones colectivas, allí donde la Constitución Política, ha vedado tal camino. Se agrega, eso sí, como resulta obvio, que en el punto identificado con la letra “c” de la parte dispositiva de la sentencia, no se involucró a las universidades y municipalidades, puesto que tampoco se tomaron en cuenta por el Poder Ejecutivo, al dictar la política general sobre convenciones colectivas que se utiliza como antecedente y desde luego que no podían ser incluidas , por ser distinta la dimensión de la autonomía constitucional de ellas. … VIII.-Una reflexión final : en la sentencia lo que la Sala expresa es que es posible, en todos y cualesquiera de los entes públicos calificados como empresas o servicios económicos del Estado, que se celebren convenciones colectivas, a reserva de que las personas que queden protegidas por ellas, no tengan el impedimiento de origen constitucional que impide a los servidores que participan en la gestión administrativa de celebrar convenciones colectivas. Así en la letra A de la parte dispositiva de la sentencia, se indica que son inconstitucionales las convenciones colectivas, cuando las celebran o quedan protegidas por sus disposiciones, personal regido por la relación de empleo de naturaleza pública. A contrario sensu, no lo son, cuando el personal tiene una relación regulada por el Derecho común (letra B). En este marco básico de la sentencia, debe entenderse por lógica jurídica y porque ha sido redactado el punto con la intención de ser claro, que ambos extremos son parte de la misma conclusión, siendo una de ellas el anverso y la otra el reverso de la medalla. Una misma convención colectiva en el sector público, puede ser, a la vez, constitucional para quienes tienen una relación de trabajo regulada por el Derecho Común, e inconstitucional, para quienes la tienen regulada por el Derecho Público. ¿Quiénes forman parte de uno y otro sector ? Eso lo decidirá la propia administración o en su caso el juez (letra D). Y la letra C de la parte dispositiva del fallo, se refiere a las convenciones colectivas que han venido surtiendo efectos desde mil novecientos setenta y nueve y que no son incompatibles con la doctrina que ahora expone la sentencia. ¿Cuáles lo son?. También le corresponde a la administración, incluyendo a los órganos constitucionales de control, decidirlo y en última instancia al juez que conozca de las discusiones que se produzcan con motivo de la determinación final que se haga en sede administrativa. Este es el sentido de la sentencia y los términos de su contenido y por ello, la Sala estima que no existen extremos oscuros que se deban aclarar, ni omisiones que merezcan la adición del fallo y en razón de todo ello, lo propio es declarar que no ha lugar a las gestiones presentadas, como en efecto se dispone. Salva el voto el magistrado Arguedas para que se continúe con el análisis del asunto. (Sala Constitucional, resolución 2000¬09690 de las quince horas con un minuto del primero de noviembre del dos mil.) Se desprende de lo expuesto, que la Sala Constitucional, desde el año 2000 advirtió que las Convenciones Colectivas suscritas por las municipalidades sólo resultaban inconstitucionales para aquellos funcionarios que realizaran gestión pública, permitiendo que un grupo de trabajadores que no realizan gestión pública, pudieran verse beneficiados con este tipo de instrumento colectivo. Interesa resaltar desde ahora, que las convenciones colectivas que aquí se impugnan, datan de los años 1981 y 1998, es decir, se vieron modificadas y afectadas por las modificaciones introducidas por la jurisprudencia de la Sala Constitucional señalada. En el mismo sentido, desde el año 2006, el Tribunal Constitucional ha advertido que aún en las instituciones o entidades reguladas por el derecho público, es posible que los empleados que no participan de la gestión pública de la administración, puedan celebrar convenciones colectivas. Al respecto, se ha indicado: V.-Las convenciones colectivas de trabajo frente al parámetro de constitucionalidad. La posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración, los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común, ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453 . Se admite como teoría general del Derecho Colectivo Laboral, que éste se integra, principalmente, por una trilogía de derechos que persiguen hacer realidad y dar solución a la necesidad de los trabajadores de agruparse para compensar la inferioridad real en que se encuentran cuando actúan aislados, frente al patrono y ante la genérica regulación de sus derechos en el Código de Trabajo; se trata del derecho a la sindicación, a la negociación colectiva y a la resolución efectiva de los conflictos colectivos. Existen dos regímenes en materia laboral: uno que se regula por el Código de Trabajo y el otro, por normas de Derecho Público. Esta Sala ha reconocido por ende que la relación entre el Estado y los servidores públicos, como tesis de principio, es una relación de empleo público o estatutaria; en otras palabras, el servidor del régimen de empleo público se encuentra en relación con la Administración, en un estado de sujeción; aquella puede imponer unilateralmente las condiciones de la organización y prestación del servicio para garantizar el bien público. Esta conclusión no implica que no se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector público, pero de conformidad con lo dispuesto en los artículos 191 y 192 constitucionales, únicamente resulta posible para quienes no realicen gestión pública. Por último, en la sentencia número 1696-92 de esta Sala, se declaró la inconstitucionalidad de los mecanismos del arreglo directo, la conciliación y el arbitraje para los funcionarios que realicen gestión pública, pero reconociendo que es válido que los obreros, trabajadores o empleados que no participan de la gestión pública de la Administración, pueden celebrar convenciones colectivas de trabajo, de tal forma que entes con un régimen de empleo de naturaleza laboral (no pública), como por ejemplo, las empresas del Estado, sí pueden negociar colectivamente de conformidad con las disposiciones que informan el Derecho Colectivo del Trabajo.” (Resolución número 03001-2006 de las diez horas con treinta y cinco minutos del nueve de marzo de dos mil seis. En el mismo sentido, es posible ver las resoluciones: 2006-03002 de las diez horas con cuarenta minutos del nueve de marzo de dos mil seis, 06728-2006 de las catorce horas con cuarenta y tres minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis, 2006-06729 de las catorce horas cuarenta y cuatro minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis, 2006-06730 de las catorce horas cuarenta y cinco minutos del diecisiete de mayo de dos mil seis, 2006-007261 de las catorce horas y cuarenta y cinco minutos del veintitrés de mayo del dos mil seis, 2006-07966 de las dieciséis horas cincuenta y nueve minutos del treinta y uno de mayo de dos mil seis, 2006¬14423 de las dieciséis horas treinta y seis minutos del veintisiete de setiembre de dos mil seis, 2006-17437 de las diecinueve horas treinta y cinco minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis, 2006-17438 de las diecinueve horas treinta y seis minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis, 2006-17439 de las diecinueve horas treinta y siete minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis, 2006-17440 de las diecinueve horas treinta y ocho minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis; 2006-17441 de las diecinueve horas treinta y nueve minutos del veintinueve de noviembre de dos mil seis; 2007-01144 de las quince horas y veintiuno minutos del treinta de enero del dos mil siete; 2007-01145 de las quince horas y veintidós minutos del treinta de enero del dos mil siete, 2008-001002 de las catorce horas y cincuenta y cinco minutos del veintitrés de enero del dos mil ocho. ) Si bien el Tribunal Constitucional ha admitido la existencia de convenciones colectivas en los grupos de empleados que no realizan gestión pública, es lo cierto que el concepto de “gestión pública”, no ha sido definido como tal por ese Órgano Jurisdiccional. Por el contrario, la Sala Constitucional ha señalado expresamente que la definición de quién realiza gestión pública, es un asunto que debe ser determinado por la propia Administración Pública, y eventualmente, por el Juez ordinario al resolver los casos concretos. A partir de los lineamientos señalados por el Tribunal Constitucional en las resoluciones anteriores, la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor se ha avocado a la tarea de definir, en los casos concretos, los grupos de empleados que podrían estar cubiertos por una convención colectiva y aquellos que, en razón de realizar gestión pública, no estarían en esta condición. A partir de lo expuesto, debemos concluir que las convenciones colectivas no resultan de aplicación a los funcionarios públicos que en el ejercicio de la competencia que les ha sido designada por la ley, ejercen la función administrativa a través de conductas que inciden en las relaciones jurídico administrativas con los administrados o sus propios funcionarios para crear, modificar o extinguir dichas relaciones. En sentido contrario, si la actividad del empleado público no tiene la virtud de crear, modificar o extinguir relaciones administrativas, no se está ante una verdadera gestión administrativa, y por lo tanto, estos empleados sí podrían suscribir convenciones colectivas. C. Sobre la inexistencia de una violación a los artículos 191 y 192 de la Constitución Política en las normas impugnadas. En criterio de este Órgano Asesor, las normas no resulta inconstitucionales, en el tanto se interpreten que van dirigidas a los empleados de la Municipalidad, que no realizan gestión pública. i. Sobre las Convenciones Colectivas de 1981 y 1998. Tal y como se indicó al analizar el tema de la aplicación de las convenciones colectivas en el sector público, la jurisprudencia de la Sala Constitucional ha señalado que no existe una prohibición exclusiva hacia un tipo de institución para que no acuerde convenciones colectivas, sino que dependerá de la naturaleza de la labor que realicen los empleados de ese ente, lo que definirá si se encuentran excluidos de la posibilidad de celebrar esos convenios. Es decir, que en un mismo reparto administrativo pueden subsistir funcionarios que realicen gestión pública y empleados que no participen de esa gestión pública, por lo que en una misma entidad es posible tener empleados cubiertos por la convención colectiva y funcionarios no cubiertos por el instrumento colectivo. Aplicando esta regla al caso de la municipalidades, es claro entonces que una convención colectiva podría ser constitucional si la misma está dirigida exclusivamente a los empleados que no realizan gestión pública en los términos definidos por la jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor. Ahora bien, analizando las convenciones colectivas suscritas por la Municipalidad de Heredia, es claro que las mismas fueron creadas para ser aplicadas a la totalidad de los funcionarios municipales, y no sólo a los empleados que no realizan gestión pública. En efecto, disponen los artículos 2 de la Convención Colectiva suscrita el 10 de julio de 1998 y 2 de la Convención Colectiva suscrita el 4 de noviembre de 1981, en el orden indicado, lo siguiente: “Artículo 2: La presente Convención Colectiva tiene carácter de Ley Profesional entre las partes que la suscriben; y por lo tanto se le denominará como tal según el artículo 54 del Código de Trabajo y 62 Constitucional. Tendrá aplicación entre ellas y para todas las personas que en el momento de entrar en vigencia laboren para la Municipalidad, y para los que en un futuro laboren para ésta.” Artículo 2: La presente Convención Colectiva tiene carácter de Ley Profesional, por lo que en adelante se denominará como tal según el artículo 54 del Código de Trabajo. Tendrá vigor para las partes que lo suscriben, para todas las personas que en el momento de entrar en vigor laboren para la Municipalidad, para los que en un futuro laboren para la Municipalidad” Tal y como se encuentran redactadas las normas anteriores, es claro que existe una inconstitucionalidad en razón de incorporar bajo la convención colectiva a los funcionarios que realizan gestión pública. No obstante, en nuestro criterio, esta inconstitucionalidad ya ha sido declarada por la Sala Constitucional en las resoluciones 2000-04453 y 2000-09690, en las que de forma general, advirtió que las convenciones colectivas suscritas por las municipalidades sólo resultaban constitucionales para aquellos empleados que no participan de la gestión pública, por lo que una nueva declaratoria de inconstitucionalidad en el mismo sentido, no resulta procedente. En razón de lo expuesto, en criterio de este Órgano Asesor, en el estado actual de las cosas, las convenciones colectivas que se impugnan no presentan las inconstitucionalidades apuntadas por el accionante, toda vez que su ámbito de aplicación debe entenderse restringido a los empleados que no realizan gestión pública, siendo inaplicable a los funcionarios que realizan gestión pública, salvo en los casos en que estemos ante situaciones jurídicas consolidadas o derechos adquiridos, como lo advirtió este Órgano Asesor. ii. Sobre el artículo 100.3 del Código Municipal. El accionante aduce que el artículo 100.3 del Código Municipal resulta inconstitucional, en razón de la imposibilidad para la suscripción de Convenciones Colectivas en el sector municipal. En criterio de esta Procuraduría General, el artículo no resulta inconstitucional, por cuanto las municipalidades del país sí pueden negociar convenciones colectivas con los trabajadores que no participen de la gestión pública, y por lo tanto, el artículo resultaría de aplicación en estos supuestos. Se desprende del artículo señalado, que lo que se permite a la municipalidad respectiva, es efectuar las modificaciones presupuestarias necesarias para poder aplicar los incrementos salariales que se acuerden por la vía de la convención colectiva. Ahora bien, el artículo no prejuzga sobre cuales trabajadores son los que pueden negociar la convención colectiva, ni define de ninguna forma, el ámbito de cobertura de estos instrumentos, por lo que en criterio de este Órgano Asesor, el artículo cuestionado no presenta los vicios de constitucionalidad que señala el actor. En efecto, la redacción del artículo parte de la existencia de una convención colectiva suscrita conforme al ordenamiento jurídico, por lo que es claro que las únicas modificaciones presupuestarias posibles serán aquellas que se den en el marco de una convención colectiva constitucionalmente válida. En atención a lo expuesto, en criterio de esta Procuraduría, el artículo 100 párrafo tercero del Código Municipal no presenta los vicios de constitucionalidad que acusa el accionante. Conclusión: A partir de lo anterior, este Órgano Asesor recomienda a la Sala Constitucional admitir la acción y declararla sin lugar, en virtud de que las Convenciones Colectivas de Trabajo de la Municipalidad de Heredia, suscritas el 4 de noviembre de 1981 y el 10 de julio de 1998, así como el artículo 100 párrafo tercero del Código Municipal, no presentan los vicios de inconstitucionalidad acusados por el accionante.

7º—Mediante resolución de las 08:10 horas del 29 de junio del 2010 se tuvieron por contestadas las audiencias conferidas a la Procuraduría General de la República, y al Presidente del Sindicato de Empleados Municipales de la Municipalidad de Heredia (SIEMPRHE).

8º—Mediante escrito presentado el 13 de julio del 2010 (folio 112) el apoderado del accionante reitera sus alegatos, argumentando que salvo prueba en contrario, los servidores municipales están bajo una relación pública de empleo, y en consecuencia no pueden suscribir convenciones colectivas de trabajo. Indican que en la Municipalidad de Heredia no hay actividades empresariales regidas por el Derecho Común. La autonomía local que se invoca no tiene la menor relación con el tema en discusión y el Código de Trabajo no tiene aplicación directa en el empleo público. El asunto no es indagar quiénes realizan función pública en las Municipalidades, sino indagar quiénes desarrollan actividades mercantiles, y en la Municipalidad de Heredia no las hay. La acción si es procedente porque esta Sala nunca ha declarado la inconstitucionalidad de esta convención colectiva.

9º—Se prescinde de la vista señalada en los artículos 10 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, con base en la potestad que otorga a la Sala el numeral 9 ibídem, al estimar suficientemente fundada esta resolución en principios y normas evidentes, así como en la jurisprudencia de este Tribunal.

10.—En los procedimientos se ha cumplido las prescripciones de ley. Redacta El Magistrado Cruz Castro, salvo los considerandos V y VI, que son redactados por el Magistrado Castillo Víquez; y,

Considerando:

A.-Cuestiones de trámite y admisión de la acción.

I.—Objeto de la impugnación. El accionante impugna las convenciones colectivas suscritas por la Municipalidad de Heredia en los años 1981 y 1998 y el artículo 100.3 del Código Municipal, por cuanto considera que violentan los Artículos 191 y 192 de la Constitución Política, ya que considera que esta Sala ha clarificado el punto de que no es posible negociar convenciones colectivas en las municipalidades.

II.—Las reglas de legitimación en las acciones de inconstitucionalidad. El artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional regula los presupuestos que determinan la admisibilidad de las acciones de inconstitucionalidad, exigiendo la existencia de un asunto pendiente de resolver en sede administrativa o judicial en el que se invoque la inconstitucionalidad, requisito que no es necesario en los casos previstos en los párrafos segundo y tercero de ese artículo, es decir, cuando por la naturaleza de la norma no haya lesión individual o directa; cuando se fundamente en la defensa de intereses difusos o que atañen a la colectividad en su conjunto, o cuando sea presentada por el Procurador General de la República, el Contralor General de la República, el Fiscal General de la República o el Defensor de los Habitantes, en estos últimos casos, dentro de sus respectivas esferas competenciales. De acuerdo con el primero de los supuestos previstos por el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, la norma cuestionada no debe ser susceptible de aplicación concreta, que permita luego la impugnación del acto aplicativo y su consecuente empleo como asunto base. En segundo lugar, se prevé la posibilidad de acudir en defensa de “intereses difusos”, que son aquellos cuya titularidad pertenece a grupos de personas no organizadas formalmente, pero unidas a partir de una determinada necesidad social, una característica física, su origen étnico, una determinada orientación personal o ideológica, el consumo de un cierto producto, etc. El interés, en estos casos, se encuentra difuminado, diluido (difuso) entre una pluralidad no identificada de sujetos. Esta Sala ha enumerado diversos derechos a los que les ha dado el calificativo de “difusos”, tales como el medio ambiente, el patrimonio cultural, la defensa de la integridad territorial del país, el buen manejo del gasto público, y el derecho a la salud, entre otros. Por otra parte, la enumeración que ha hecho la Sala Constitucional no es taxativa. Finalmente, cuando el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional habla de intereses “que atañen a la colectividad en su conjunto”, se refiere a los bienes jurídicos explicados en las líneas anteriores, es decir, aquellos cuya titularidad reposa en los mismos detentadores de la soberanía, en cada uno de los habitantes de la República. No se trata por ende de que cualquier persona pueda acudir a la Sala Constitucional en tutela de cualesquiera intereses (acción popular), sino que todo individuo puede actuar en defensa de aquellos bienes que afectan a toda la colectividad nacional, sin que tampoco en este campo sea válido ensayar cualquier intento de enumeración taxativa.

III.—La legitimación del accionante en este caso. A partir de lo dicho en el párrafo anterior, el Alcalde Municipal ostenta la legitimación suficiente, no sólo por presentar un asunto previo pendiente de resolver donde se discuten las normas que se impugnan en esta acción (el proceso ordinario laboral tramitado bajo el expediente 08-00080-0505-LA en el Juzgado de Trabajo de Heredia, en el que se alegó la inconstitucionalidad de las normas que aquí se impugnan), sino porque, en este tema de convenciones colectivas y defensa de fondos públicos, esta Sala ha admitido la legitimación en virtud de un interés difuso, por lo que el accionante se encuentra además legitimado para accionar en forma directa, a la luz de lo que dispone el párrafo 2° del artículo 75 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. Además, se trata de materia cuya constitucionalidad procede revisar en esta vía, a saber, convenciones colectivas, y el actor cumplió los requisitos estipulados en los numerales 78 y 79 de la Ley de rito. En conclusión, la presente acción es admisible, por lo que debe entrarse de inmediato a discutir el objeto y el fondo del asunto.

IV.—Sobre la metodología de análisis de la acción. Para facilitar el estudio de la normativa impugnada, en los considerandos siguientes se procederá primero a sintetizar lo que la jurisprudencia de esta Sala ha establecido sobre las convenciones colectivas en el sector público, para posteriormente examinar la constitucionalidad de las convenciones colectivas de la Municipalidad de Heredia y la norma del Código Municipal que se impugnan.

B.-Síntesis de los antecedentes jurisprudenciales.

V.—Sobre la negociación colectiva en el sector público. Conforme se desprende de la jurisprudencia de esta Sala, como tesis de principio, la relación laboral que se establece entre el Estado (en cuenta las Municipalidades) y sus trabajadores se rige por el Derecho Público –y no el Código de Trabajo-, relación que se ha denominado, de empleo público o estatutaria. Ahora bien, se dice que en tesis de principio los trabajadores del Estado están sometidos a un régimen de empleo público porque, se ha hecho una excepción, a saber, los trabajadores que no participan de la gestión pública, por ser trabajadores de empresas estatales. Así se ha establecido que los trabajadores que no participan de la gestión pública, al estar sometidos al derecho común, pueden acudir a los procedimientos de resolución de los conflictos colectivos de carácter económico y social previsto en el Código de Trabajo (resolución N° 94-3053) y al arbitraje bajo ciertas limitaciones (resolución N° 92-1696); y pueden celebrar convenciones colectivas (resolución N° 00-4453), aunque también bajo ciertas limitaciones. Así, la posibilidad de negociar colectivamente para los trabajadores que no participan de la gestión pública de la Administración (los empleados de empresas o servicios económicos del Estado, encargados de gestiones sometidas al Derecho común), ha sido reconocida reiteradamente por esta Sala a partir de la sentencia número 03053-94, criterio que reitera o ratifica después en las sentencias 2000-07730 y 2000-04453. El resto de empleados del Estado, que por lo tanto sí participan de la gestión pública (siendo estos en general, no sólo los jerarcas institucionales y órganos de control legal y financiero como dice el representante del Sindicato, sino todos aquellos trabajadores que ejerzan competencias públicas), ni pueden solucionar sus conflictos colectivos de trabajo por la vía del arbitraje (resolución N° 92-1696), ni tampoco pueden celebrar convenciones colectivas (resolución N° 00-4453), siendo inconstitucional la celebración de convenciones colectivas que se celebren en el sector público cuando se trate de personal regido por una relación estatutaria. Lo cual implica que no se pueda tolerar la negociación colectiva en el sector público, de conformidad con los artículos 191 y 192 constitucionales. En conclusión, las convenciones colectivas no están del todo prohibidas en el sector público, sino que están permitidas únicamente en el caso de los trabajadores que no desempeñan gestión pública, es decir, aquellos cobijados en los artículos 3, 111 y 112 de la Ley General de la Administración Pública. Siendo, la determinación en cada caso concreto de cuáles trabajadores están cobijados en dichas normas, una cuestión ajena a esta jurisdicción constitucional y que corresponde a los operadores del derecho.

C.-Análisis de los alegatos de inconstitucionalidad

VI.—Sobre la inconstitucionalidad de las Convenciones Colectivas de 1998 y 1981 en la Municipalidad de Heredia en tanto su aplicación se establece para todos los trabajadores municipales. Conforme se desprende del considerando anterior, al igual que el resto del sector público, las convenciones colectivas están permitidas excepcionalmente en las Municipalidades, únicamente se admiten para los trabajadores que no participan de la gestión pública (como pudieran ser, por ejemplo, los trabajadores de las empresas públicas municipales creadas en virtud del artículo 13.q del Código Municipal, aunque el accionante afirma contundentemente que en la Municipalidad de Heredia no existe ninguna actividad empresarial, cuestión que en todo caso, no corresponde determinarse en esta sede). No así para el resto de empleados municipales, cobijados bajo un régimen de empleo público, y que por ello, sí participan de la gestión pública, pues a ellos les está vedada la posibilidad de pactar negociaciones colectivas. Así entonces, al disponer las Convenciones Colectivas de 1998 y 1981 en la Municipalidad de Heredia en su artículo 2, que son aplicables “para todas las personas que en el momento de entrar en vigor laboren para la Municipalidad, para los que en un futuro laboren para la Municipalidad”, devienen en inconstitucionales en el tanto se entienda que se aplican a todos los empleados municipales en general, y no únicamente a aquellos que no participan de la gestión pública. Véase lo que disponen los artículos 2 de la Convención Colectiva suscrita el 10 de julio de 1998 y 2 de la Convención Colectiva suscrita el 4 de noviembre de 1981, respectivamente:

“Artículo 2º—La presente Convención Colectiva tiene carácter de Ley Profesional entre las partes que la suscriben; y por lo tanto se le denominará como tal según el artículo 54 del Código de Trabajo y 62 Constitucional.

Tendrá aplicación entre ellas y para todas las personas que en el momento de entrar en vigencia laboren para la Municipalidad, y para los que en un futuro laboren para ésta.”

Artículo 2º—La presente Convención Colectiva tiene carácter de Ley Profesional, por lo que en adelante se denominará como tal según el artículo 54 del Código de Trabajo. Tendrá vigor para las partes que lo suscriben, para todas las personas que en el momento de entrar en vigor laboren para la Municipalidad, para los que en un futuro laboren para la Municipalidad” (subrayado no corresponde al original).

Tal y como se encuentran redactadas las normas anteriores, es claro que, para que sean constitucionales, deben interpretarse en el sentido de que están excluidos de dicha convención los funcionarios que realizan gestión pública. La aplicación de una Convención Colectiva en general a todos los trabajadores de la Municipalidad, es inconstitucional por las razones esbozadas, por lo tanto, procede interpretarse que dichas convenciones se aplican únicamente a aquellos trabajadores que no desempeñan gestión pública. No correspondiéndole a esta Sala Constitucional determinar a cuáles trabajadores de la Municipalidad de Heredia sí y cuáles no, les sería aplicables dichas convenciones colectivas, cuestión que quedará a determinarse en el ámbito de la legalidad. Lo anterior, en el mismo sentido en que se dijo mediante la resolución 2000-09690 de las 15:01 horas del 01 de noviembre del 2000:

“… Una misma convención colectiva en el sector público, puede ser, a la vez, constitucional para quienes tienen una relación de trabajo regulada por el Derecho Común, e inconstitucional, para quienes la tienen regulada por el Derecho Público. ¿Quiénes forman parte de uno y otro sector ? Eso lo decidirá la propia administración o en su caso el juez …” (resolución N° 2000-09690).

VII.—Sobre el alegato de inconstitucionalidad del artículo 100 del Código Municipal. Según el accionante el artículo 100 del Código Municipal en el párrafo que se transcribe a continuación, resulta inconstitucional, bajo los mismos argumentos anteriores:

“Artículo 100.

… Los reajustes producidos por la concertación de convenciones o convenios colectivos de trabajo o cualesquiera otros que impliquen modificar los presupuestos ordinarios, sólo procederán cuando se pruebe, en el curso de la tramitación de los conflictos o en las gestiones pertinentes, que el costo de la vida ha aumentado sustancialmente según los índices de precios del Banco Central de Costa Rica y la Dirección General de Estadística y Censos.”

Sin embargo, no observa esta Sala una inconstitucionalidad per se de la norma. En el mismo sentido en que lo indica la Procuraduría General de la República en su informe, esta norma no prejuzga sobre cuáles trabajadores son los que pueden negociar la convención colectiva, ni define de ninguna forma el ámbito de cobertura de estos instrumentos, siendo que dicha norma parte de la existencia de una convención colectiva suscrita conforme al ordenamiento jurídico, por lo que las únicas modificaciones presupuestarias que se pueden entender contiene la norma, son aquellas que se den dentro del marco de una convención colectiva constitucionalmente válida. Así que en cuanto a este aspecto, no se constata inconstitucionalidad alguna.

VIII.—Conclusión. A) Dado que los artículos 2 de la Convención Colectiva suscrita el 10 de julio de 1998 y 2 de la Convención Colectiva suscrita el 4 de noviembre de 1981, de la Municipalidad de Heredia, establecen que son aplicables en general a todos los empleados municipales, en contravención con lo establecido por jurisprudencia de esta Sala en el sentido de que las convenciones colectivas en el sector público sólo pueden aplicarse para los trabajadores que no desempeñan gestión pública, procede una interpretación conforme, en el sentido de que los trabajadores municipales a que se hace referencia es únicamente a aquellos que no participan de la gestión pública. Correspondiendo al ámbito de la legalidad, y no a esta Sala, la determinación en el caso concreto de cuáles trabajadores participan y cuáles no, de la gestión pública, en la Municipalidad de Heredia. B) Se declara sin lugar la acción presentada en contra del artículo 100.3 del Código Municipal pues dicha norma per se no es contraria a ninguna norma o principio constitucional. Por tanto:

1) Por unanimidad se declara sin lugar la acción en cuanto al artículo 100.3 del Código Municipal. 2) Por mayoría se considera que los artículos 2 de la Convención Colectiva suscrita el 10 de julio de 1998 y el segundo de la Convención Colectiva suscrita el 04 de noviembre de 1981 de la Municipalidad de Heredia, en cuyo texto se establece: “para todas las personas que en el momento de entrar en vigor laboren para la Municipalidad, para los que en un futuro laboren para la Municipalidad”, no es inconstitucional, siempre y cuando se interprete que tal disposición sobre la convención colectiva, se aplica únicamente a los trabajadores municipales que no participan de la gestión pública. Los Magistrados Armijo, Hernández y Cruz salvan el voto, este último por razones diferentes. Esta sentencia tiene efectos declarativos y retroactivos a la fecha de vigencia de la norma impugnada, sin perjuicio de derechos adquiridos de buena fe. Publíquese íntegramente en el Boletín Judicial y reséñese en el Diario Oficial La Gaceta. Notifíquese al accionante, a la Procuraduría General de la República y al Sindicato de Empleados Municipales de la Municipalidad de Heredia (SIEMPRHE).-/Gilbert Armijo S., Presidente a.i./Fernando Cruz C./Fernando Castillo V./Paul Rueda L./Aracelly Pacheco S. /José Paulino Hernández G./Roxana Salazar C./.

Voto salvado de los Magistrados Armijo Sancho y Hernández Gutiérrez, con redacción del primero:

A diferencia del criterio de la mayoría, considero que la acción es inadmisible y por ende, debe ser rechazada, atendiendo a la naturaleza del objeto impugnado –las convenciones colectivas-, con fundamento en lo siguiente: a.-La Negociación Colectiva en el sector público. Nuestra Constitución Política junto a las libertades individuales, enuncia los denominados Derechos Sociales, que buscan afianzar el régimen democrático al extender el contenido de los derechos y libertades. La incorporación de este capítulo en nuestra carta magna, se produjo en el año 1943, que vino a reformar la Constitución de 1871 y éste a su vez, se reprodujo en nuestra constitución actual. Uno de estos derechos, atinentes al tema de estudio, es la libre sindicalización, independientemente del sector laboral al que pertenezca el trabajador (sea público o privado), que consagra el artículo 60. Por otro lado, el artículo 61 establece el derecho de huelga como ejercicio de la libertad sindical, el cual si bien está limitado a determinadas regulaciones en el sector público (artículo 61 constitucional), lo cierto es que es admisible para dicho sector y así lo estableció este Tribunal en la sentencia N° 1317-98, al indicar:

“El derecho de sindicación tiene pues, rango constitucional en Costa Rica y se regula internamente mediante normas de carácter legal, específicamente el Código de Trabajo, que norma en su artículo 332 y siguientes -ubicados en el Título Quinto “De las Organizaciones Sociales”-lo referente al funcionamiento y disolución de los sindicatos y define las reglas de protección de los derechos sindicales. En el artículo 332 del Código de Trabajo se declara además de interés público la constitución legal de los sindicatos, que se distinguen “(…) como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricense”. La referencia anterior permite concluir en esta etapa, que el derecho fundamental de sindicación se reconoce sin distingo de la naturaleza pública o privada de los sectores laborales; es decir, en magnitud equiparable. En relación con el contenido de la acción sindical, específicamente lo que toca al derecho de huelga, el artículo 61 de la Constitución Política establece que la regulación del citado derecho de acción colectiva es materia de reserva de ley, siendo que toda restricción del citado derecho debe darse por vía ley y de ningún modo puede favorecer los actos de coacción o violencia. Es además resultado de la atribución conferida mediante el numeral 61 constitucional citado, que compete al legislador definir en qué casos de la actividad pública se restringe o excluye el ejercicio del derecho de huelga; mandato que se satisface mediante el artículo 375 (antes 368) del Código de Trabajo, que debe ajustarse a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad para que sea congruente con el principio democrático sobre el que descansa el ordenamiento jurídico patrio, plasmado en el artículo 1° de la Constitución Política y que es valor supremo del Estado Constitucional de Derecho...”

La negociación colectiva representa un elemento básico en el contenido de la libertad sindical, precisamente porque a través de los Sindicatos puede promover una negociación que propicie resolver las situaciones laborales de los trabajadores. La misma libertad sindical en sí misma, implica negociar colectivamente para obtener los beneficios económicos, sociales y profesionales que consagra nuestra Carta Fundamental. La negociación surge también como un medio pacifizador ante conflictos colectivos, como el derecho a huelga, que según vimos es reconocido en el sector público y puede plasmarse en acuerdos que pueden constituir una convención colectiva. Nuestra Constitución Política así lo precisó en el artículo 62 dentro del capítulo que regula los derechos y garantías sociales, al disponer que tendrán fuerza de ley las convenciones colectivas de trabajo que con arreglo a la ley, se concierten entre patronos o sindicatos de patronos y sindicatos de trabajadores legalmente organizados. La Sala en la sentencia N° 1696-92 estimó que la modificación de la Constitución Política de 1871 por la Asamblea Constituyente que emitió la Constitución Política vigente, en la que se incorporó en los artículos 191 y 192 un régimen laboral público exclusivo para los servidores del Estado, excluía toda posibilidad de negociación en el sector público, por estar los trabajadores bajo un estado de sujeción, donde existe por parte del Estado una imposición unilateral de las condiciones de la organización y la prestación del servicio para garantizar el bien público. Sin embargo, nos replanteamos nuevamente el tema en cuestión, teniendo en consideración que la interpretación dada a la incorporación de este régimen fue restrictiva y que además, ello no impedía la negociación colectiva como un derecho fundamental que ya había sido reconocido a los trabajadores, incluyendo a los servidores públicos. El interés de los Constituyentes en 1949 en promulgar un régimen estatutario, fue promovido esencialmente con el fin de que la administración contara con un instrumento que permitiera la contratación de sus funcionarios a base de idoneidad comprobada y así lograr una estabilidad en el nombramiento de los mismos, evitando la persecución política de los empleados públicos en cada cambio de gobierno, pero no con el objetivo de restringirles sus derechos fundamentales. El régimen de empleo público se constituyó más bien como un freno para la propia administración y en una garantía para sus funcionarios. Por otro lado, la discusión se torna respecto a derechos fundamentales reconocidos por la misma Constitución Política y que como se indicó, ésta no hizo excepción en el artículo 62. Recordemos por propia jurisprudencia de este Tribunal, que los derechos fundamentales son inherentes al ser humano por su condición de tal, por su carácter de persona y por ende son superiores al mismo Estado; pues éste no los crea ni los regula constituyéndolos, sino que simplemente los reconoce, tutela y garantiza normativamente, con un carácter puramente declarativo. De ahí que el ordenamiento jurídico puede tutelarlos y moldear su ejercicio, mas no eliminarlos o desconocerlos con la simple invocación de que así lo exigen los requerimientos de la organización del Estado, o la eficiencia de la administración, o un impreciso bien público; en virtud de que ostentan una categoría y fuerza superior al propio ordenamiento. Cuando un derecho ha sido reconocido formalmente como inherente a la persona éste queda definitiva e irrevocablemente integrado a la categoría de aquellos derechos cuya inviolabilidad debe ser respetada y garantizada. Ahora, si bien los derechos fundamentales no son absolutos, las restricciones o limitaciones a los que sean sometidos, nunca puede vaciarlos de contenido, como sucedería si desconoce dicho derecho a determinado grupo de trabajadores, solo por el hecho de laborar en el sector público. Puede darse un tratamiento diferenciado respecto a los límites y alcances de la negociación o en virtud de la materia objeto de la misma, pero nunca su total exclusión para este tipo de servidores. Las garantías sociales contempladas en la Constitución actual, ya se encontraban incorporados expresamente en nuestro régimen jurídico desde la modificación introducida a la Constitución Política de 1871 en las legislaturas de 1942 y 1943. De hecho el capítulo fue reproducido en el cuerpo normativo de 1949, pues constituía una de las evoluciones más importantes de nuestro país, en el reconocimiento de los derechos del individuo. En este sentido conviene advertir, que los derechos humanos son irreversibles, porque todo derecho formalmente reconocido como inherente a la persona humana, queda irrevocablemente integrado a la categoría de derecho humano, categoría que en el futuro no puede perderse. Aunado a lo anterior, dado el carácter evolutivo de los derechos en la historia de la humanidad, es posible en el futuro extender una categoría de derechos humanos a otros derechos que en el pasado no se reconocían como tales o aparezcan otros que en su momento se consideraron como necesarios a la dignidad humana y por tanto inherentes a toda persona. Por tanto, los derechos fundamentales son progresivos pero nunca regresivos. Así las cosas, de ninguna manera podría admitirse una exclusión en este sentido, que ni siquiera la misma Constitución hizo. La correcta dimensión que debe adquirir este derecho, constitucional consagrado en el capítulo de garantías sociales, en el caso del sector público, no es la de un cercenamiento total para el servidor, sino entender que su ejercicio está sujeto a ciertas limitaciones en atención a la observancia del ordenamiento jurídico, a los límites del gasto público y a las correspondientes regulaciones que existen en esta materia.

b.-Las Convenciones Colectivas según la doctrina. En el caso sometido a estudio, la discusión se enfatiza en las Convenciones Colectivas, que como ya fue indicado, son producto de la negociación colectiva, o consisten en la negociación propiamente, y que según la Constitución Política también son admitidas para el sector público, pues proporciona uno de los instrumentos ideales para conseguir los fines establecidos por la norma fundamental para el derecho de sindicación. El Código de Trabajo en el artículo 54 define las convenciones colectivas como aquellas que se celebran entre uno o varios sindicatos de trabajadores y uno o varios patronos, o uno o varios sindicatos de patronos, con el objeto de reglamentar las condiciones en que el trabajo deba prestarse y las demás materias relativas a éste. Tienen fuerza de ley profesional de conformidad con el artículo 62 de la Constitución Política y de los artículos 54 y 55 del Código de Trabajo. Esto significa que las convenciones colectivas se convierten en el instrumento jurídico que regula las relaciones obrero-patronales, y que esta relación comprende al sindicato, al patrono, a los trabajadores sindicalizados, a los no sindicalizados y a los futuros trabajadores mientras la Convención se encuentre vigente, o sea, se aplica no sólo a quienes la han elaborado, sino también a terceras personas ajenas a la negociación. Entendiendo terceros, como aquellos trabajadores que en el futuro se incorporen al centro de trabajo, no a otras personas o instituciones que sí pueden encontrarse ajenas por completo a la Convención Colectiva de que se trate. Es por ello que podemos hablar de tres características de toda Convención Colectiva: 1-Deben ser concluidas entre un grupo Trabajadores y Empleadores: los trabajadores deben encontrarse legalmente organizados para poder celebrar la constitución de una convención colectiva. 2-Producen efectos propios y directos para las agrupaciones que contratan (cláusulas obligacionales): conforme con nuestra Constitución Política las Convenciones Colectivas de Trabajo o Acuerdos Colectivos de Trabajo poseen el rango y la fuerza de ley entre las partes y 3-Producen efectos incluso para terceros que no formen parte en la convención colectiva. En ellas se establecen cláusulas que crean obligaciones entre el patrono y el sindicato, pero además puede contener cláusulas normativas sobre las condiciones de trabajo que afecten a los contratos individuales existentes como a los que luego se realicen en el futuro. Se le aplican las reglas de los contratos para afirmar que obligan al cumplimiento de lo expresamente pactado y a todas las consecuencias conformes a la buena fe, al uso y a la ley; las organizaciones obreras y patronales que firman un acuerdo se obligan a estar y pasar por él, a respetar lo estipulado, y a no levantar nuevas reivindicaciones ni pretender modificarlo antes del tiempo previsto para su terminación. El trámite que debe seguir está contemplado en el artículo 57 del Código de Trabajo, según el cual la convención colectiva deberá extenderse por escrito en tres ejemplares, bajo pena de nulidad absoluta. Cada una de las partes conservará un ejemplar y el tercero será depositado en la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, directamente o por medio de la autoridad de trabajo o política respectiva. No tendrá valor legal sino a partir de la fecha en que quede depositada la copia y, para este efecto, el funcionario a quien se entregue extenderá un recibo a cada uno de los que la hayan suscrito. Dicho depósito será comunicado inmediatamente a la Oficina de Asuntos Gremiales y de Conciliación Administrativa del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, para que éste ordene a las partes ajustarse a los requisitos de Ley en caso de que la convención contenga alguna violación de las disposiciones del presente Código. Se trata de un contrato atípico por la singularidad de las obligaciones que puedan asumir los contratos, por la formalización del proceso de elaboración, la homologación estatal y ante todo, por su contenido normativo. La firma de un acuerdo colectivo ha significado para un amplio sector doctrinal el fin de las hostilidades, entendiéndolo como un tratado de paz, pues pretende servir a la paz económica y social entre empleadores y trabajadores, o a restaurarla y mantenerla por el tiempo de su duración. A la vez, constituye un factor determinante para la evolución y desarrollo del orden jurídico y para la adaptación del mismo a las necesidades sociales, que siempre son cambiantes por la evolución de la socialización y del régimen de producción. Una relación de empleo sin un soporte jurídico como las convenciones colectivas, podría colocar eventualmente al trabajador en un plano de desigualdad propiciado por las fuerzas económicas y las necesidades sociales del trabajador. Una convención colectiva implica todo un proceso de diálogo social, de acercamiento de las partes, de varios acuerdos en un momento histórico dado que lleva implícito una serie de acontecimientos sociales que son los que impulsan a las partes a negociar, basados en la buena fe negocial, que contribuye al compromiso de ambas partes de respetar lo pactado y entendiendo que en caso de imposibilidad de cumplimiento de lo ahí estipulado, las partes tengan claros los mecanismos de reforma o anulación, que para el caso son, el de Denuncia, o en su defecto el proceso de lesividad.

De lo expuesto anteriormente, es que concluimos, que la Convención Colectiva por su naturaleza laboral en el ejercicio de los derechos fundamentales de sindicalización y negociación, así como de la fuerza normativa que le da la misma Constitución a las convenciones colectivas en el artículo 62 de dicho cuerpo normativo, en lo que respecta a su contenido, no debe ser revisado y valorado por este Tribunal como pretende la accionante, por cuanto sería desconocer toda la trascendencia histórica de las mismas –el conflicto social originario-y el respeto a un acuerdo de partes suscrito por el mismo Estado, con una trascendencia político, económico y social determinada. No se puede desconocer la buena fe de las partes de la negociación, obviando los trámites preestablecidos por ella misma, dejando de lado el momento histórico y las necesidades sociales y económicas que la propiciaron, momento en el cual probablemente cumplieron los criterios de razonabilidad y proporcionalidad. No se debe olvidar que las partes intervinientes en una negociación otorgan beneficios, pero también ceden derechos en aras de la efectiva realización del fin para el cual fue creada la institución. Las Convenciones tienen una vigencia y pueden ser revisadas, pero por los procedimientos debidamente establecidos. De manera que si bien es cierto una convención colectiva negociada en el sector público puede estar incurriendo en vicios que determinen su invalidez, ello obedecería a una ilegalidad que debe ser determinada en cada caso concreto, y que podría eventualmente generar la improcedencia de las cláusulas ahí contempladas, pero que deberá ser declarada en la vía de legalidad correspondiente. Por todo lo expuesto, en mi criterio, lo impugnado por la accionante no procede ser alegado y revisado en la jurisdicción constitucional, lo que implica rechazar la acción por improcedente./Gilbert Armijo S./José Paulino Hernández G./.-

Voto particular del Magistrado Cruz Castro.

Este voto particular, si bien tiene precedentes importantes, especialmente un voto disidente del magistrado Arguedas Ramírez, también se inspira, en gran medida, en la tesis doctoral que sobre este tema presentó el Dr. Mauricio Castro-Méndez en la Universidad Estatal a Distancia. Sin duda alguna debe señalarse que la Constitución no prevé una prohibición expresa en relación a la celebración de convenciones colectivas en el sector público; sólo señala algunas limitaciones respecto del ejercicio de la huelga en servicios públicos, dejando a la ley su definición. La existencia de la libertad sindical y de la negociación colectiva no depende, según el derecho de la constitución, de la existencia de una relación laboral, sino que sólo requiere la existencia de los sindicatos.

Nuestra regulación constitucional sobre empleo público tuvo una finalidad más específica: estabilidad en el empleo público y la eficiencia en el servicio público mediante la profesionalización y los procesos de selección de personal. Nunca se abordó una discusión particular sobre los derechos colectivos de los funcionarios públicos. Su definición se circunscribió al capítulo de las garantías sociales.

Sobre este tema vale la pena citar la autorizaba opinión del maestro Eduardo Ortiz Ortiz, quien considera que el artículo 191 de la Constitución Política: En ese sentido se pronuncia Ortiz al señalar que:

“……. no puede entenderse, tampoco, como si impusiera al Estado un régimen de sus relaciones de servicio sin las garantías sociales que contemplan los arts. 50 C.P. y siguientes, que inevitablemente quedan incorporadas a ese régimen. Y ello no solo por obra del C.T., según la relación de sus artículos que quedó expuesta, sino, sobre todo, porque tales garantías son Derechos Humanos (Ds.Hs.), que pertenecen al hombre como fuente de servicios para otro, sea cual sea la naturaleza del patrono o las condiciones del trabajo. Para tenerlos bastan la persona y el carácter subordinado y dependiente del servicio, cuyos peligros y necesidades son iguales por el hecho de ser para otro, aunque ese otro sea el Estado o un ente público menor. No puede negarse que hay peculiaridades importantes en la relación de servicio con un ente público, pero ello nada tiene que ver con el supuesto de las garantías sociales, que es común a las relaciones con un ente privado y que está en la posible alienación y explotación del hombre con motivo de su trabajo, por obra de quien lo recibe y paga. Si se quiere privar de tales garantías sociales al servidor público estatal habría que dar por cierto que no es hombre o que su trabajo es para él, lo que es evidentemente falso. Esto significa algo muy importante para el tema y es la concepción del servidor público estatal, al igual que del trabajador común, como un sujeto de necesidades vitales, que es vulnerable por ellas, al servicio del Estado para vivir, aunque también para servir, y quien, como tal, se contrapone al Estado como dueño de intereses eventualmente conflictivos, en una relación de intercambio en la que puede ser explotado o, al menos, mal pagado. Es obvio, entonces, que el servidor público estatal también debe tener garantías sociales y que si las tiene debe poder proteger y desarrollar su persona y patrimonio como el trabajador común, en conflicto con el beneficiario de sus servicios, el Estado, y, para ello, con los instrumentos de lucha y defensa que esas garantías ofrecen, sin distinciones sustanciales respecto del trabajador común. Lo cual permite concluir en que el régimen estatutario para los servidores del Estado ha de entenderse no sólo sin contradicción con esas garantías sociales, que se incorporan automáticamente al estatuto, sino también en función de ellas, en tutela de la dignidad del servidor público como ser humano.” (Ortiz Ortiz, Convenciones Colectivas y módulos convencionales-San José-1992-Iustitia-p. 9).

La jurisprudencia inicial de la Sala Constitucional señaló que los principios establecidos en los artículos 191 y 192 constitucionales sobre el servicio civil, eran aplicables a todo el empleo público. En uno de esos precedentes, la Sala fundamenta dicho criterio en lo que se discutió en la Asamblea Nacional Constituyente del 49, destacando sobre este punto, los siguientes argumentos:

“..El Representante Facio expresó que todos están de acuerdo en que algún día han de estar cobijados los empleados de la Administración Pública por una adecuada Ley de Servicio Civil. También están de acuerdo en que una ley de esta naturaleza es muy compleja y no puede promulgarse de un momento a otro, o de un solo golpe. Es necesario irla adaptando poco a poco a la realidad y conveniencias nacionales. Agregó que en el Proyecto del 49 incorporaron un capítulo especial sobre el Servicio Civil, algunas de cuyas disposiciones las someterán a conocimiento de la Cámara en su oportunidad. En el Proyecto se deja establecida constitucionalmente la carrera administrativa, para que no vuelvan a ocurrir en nuestro país los sucesos pasados, cuando los empleados eran removidos de sus cargos por simples maniobras politiqueras. Sin embargo, los de la Comisión Redactora del Proyecto se dieron cuenta de la diferencia de establecer en Costa Rica la Ley de Servicio Civil. Por eso fue que solucionaron el problema mediante un transitorio, redactado en los términos siguientes: “Las disposiciones del Título XIII entrarán en vigencia el mismo día que la Ley de Servicio Civil, la cual se aplicará gradualmente, de tal modo que en un plazo (sic) no mayor de diez años, cubra la totalidad de los servidores públicos.” (Tomo III, Actas de la Asamblea Nacional Constituyente No. 132, pág. 120 y 121).”

“… Conforme con lo anterior, luego de amplias discusiones se aprobó el artículo 140, inciso 1. Posteriormente, se entró a conocer y aprobar el Transitorio siguiente:

“La Ley de Servicio Civil deberá entrar en vigor no antes del 8 de noviembre de 1950 ni después del 1 de junio de 1953, según lo disponga la Asamblea Legislativa. Esa ley podrá, además, disponer que sus normas se apliquen gradualmente a los diversos departamentos de la Administración Pública; en todo caso, dicha ley deberá cubrir a la totalidad de los servidores públicos incluidos en el inciso 2) a más tardar el 8 de noviembre de 1959.

En tanto no entre en vigencia la Ley de Servicio Civil, el Presidente y el respectivo Ministro de Gobierno podrán nombrar y remover libremente a todos los servidores públicos de su dependencia.” (Acta 133, Tomo III, página 133) (…) “Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores. Existía para el Estado un deber de aprobar un estatuto para el Estado, pero que conforme a la exposición de motivos del proyecto del Estatuto del Servicio Civil, preparado por iniciativa del Poder Ejecutivo, se abstuvo de emitirlo en cuanto a la Administración Pública en general y lo limitó en cuanto a su alcance, lo que produjo las consecuencias e interpretaciones aplicativas de una normativa ajena a lo pretendido por el Constituyente….-” (Ver voto de la Sala Constitucional, voto 1696-92).

Tomando la esencia de los argumentos que ya había expresado el magistrado Carlos Arguedas en un asunto similar, en el voto 2000-4453, estimo que en el sector público, sin distinciones, pueden celebrarse convenciones colectivas, sin desconocer, algunas limitaciones, pero no la supresión total como se asume en el voto de mayoría. Si bien la Constitución Política costarricense no establece la posibilidad de regular particularidades del derecho a la negociación colectiva, incluyendo otros componentes de la libertad sindical, es indudable que las mismas características del empleo público así lo requieren, pero, tal como se resolvió en España, estas particularidades no pueden implicar la supresión de un derecho fundamental como es la posibilidad de celebrar convenciones colectivas.

Según lo expresa en su voto el magistrado Arguedas Ramírez, las convenciones colectivas no pueden considerarse inconstitucionales, en razón de los siguientes argumentos:

1   Sin duda alguna la interpretación de los artículos 191 y 192 de la Constitución sí permiten, sin las limitaciones que estima la mayoría, la negociación colectiva en el sector público, admitiendo el ejercicio de convenciones colectivas en el sector.

2   Como bien lo señala el magistrado disidente Arguedas Ramírez, en el voto citado, hay que “subrayar que la mayoría se remonta, en la consideración de este asunto, al hecho de que ya con anterioridad a la actual Constitución, los derechos a la sindicación, a la convención colectiva y a los conflictos colectivos habían alcanzado reconocimiento constitucional en la Constitución de 1871. A juicio de la mayoría, la incorporación en la Constitución vigente de los artículos 191 y 192 fundó un régimen de empleo público que impide reconocer ahora lo que antes se reconocía como un derecho (y, digo yo, necesariamente como un derecho fundamental), sea, la posibilidad de la negociación colectiva en el sector público; según este criterio, en adelante, la sola idea de la negociación, como medio idóneo para revisar y aprobar las condiciones del empleo público, riñe con los postulados esenciales de la organización del Estado….” Es decir, los postulados de organización del Estado no impiden acordar y aprobar las condiciones en que se ejecuta el empleo público.

3   Para el criterio vigente, la Constitución excluyó del sector público la garantía de un derecho que con anterioridad ya se había reconocido como parte del elenco de los derechos reconocidos por el Estado a los servidores públicos; es decir, a todos a todos los trabajadores del sector público. Como bien agrega el juez Arguedas Ramírez: “No veo en lo dicho por la mayoría nada que indique que se hubiese llegado a esta exclusión a causa del propósito deliberado (valga decir, voluntario e intencionado) del constituyente de 1949 de recortar la cobertura de aquellos derechos, o de negarle su ejercicio a determinadas personas o servidores. Por el contrario, de cara a los derechos fundamentales de los servidores públicos, mi opinión es que, en sentido general, el constituyente fue animado por el propósito de proteger sus derechos: el artículo 192 lo delata. Pero a mis compañeros les parece evidente e inevitable este recorte por la propia naturaleza del régimen estatutario del empleo público, tal como está concebido en los artículos 191 y 192, que, según ellos, expone al servidor público a padecer o soportar (esto es, pasivamente) las condiciones de trabajo que le imponga unilateralmente el Estado, sin posibilidad de participar o influir en la determinación de esas condiciones por la vía de la negociación, todo por el bien público…”. Es evidente que los artículos 191 y 192 de la Constitución no excluyen la convención colectiva de los que están en régimen estatutario del empleo público.

4   Como bien lo señala el juez Arguedas Ramírez, puntualiza una paradoja en el criterio de mayoría, pues en “…efecto, la Sala, al tratar el tema de la huelga en el sector público (en sentencia No. 1317-98 de las diez horas doce minutos del veintisiete de febrero de mil novecientos noventa y ocho), abrió la posibilidad, otrora inexistente, de que los servidores públicos puedan recurrir a la huelga legal. ¿Cómo explicar ahora que pudiéndose realizar huelgas legales por parte de estos servidores, ellos mismos encuentren vedada la vía de resolución de sus diferendos anteriores o posteriores al estado de huelga mediante convenciones colectivas u otras modalidades de negociación vinculante para las partes, siendo la negociación colectiva, como se sabe, la forma más lógica y civilizada para dar terminación a los conflictos colectivos de carácter económico social que se dan en el ámbito de las relaciones de trabajo?...”. Interesante interrogante, ¿cómo pueden participar en una huelga, cómo pueden plantear un conflicto, que tiene que ver muchas veces con las condiciones de trabajo, y sin embargo, no pueden negociar convenciones colectivas?

5   En su razonamiento del voto particular, el juez Arguedas argumenta que: “…La contradicción insalvable que la mayoría deduce de lo dispuesto en los artículos 191 y 192 con respecto al reconocimiento de los derechos a la negociación colectiva y a la convención colectiva, la obtiene, evidentemente, de su propia interpretación de aquellos artículos, puesto que, como lo he mencionado, no hay indicación de que tal cosa fuese una decisión voluntaria e intencionada del constituyente mismo, ni está literalmente expresada en el texto de la Constitución. Admito que la letra del artículo 191 es enfática cuando dice que un estatuto de servicio civil regulará las relaciones entre el Estado y los servidores públicos. Es decir, no dudo de que el constituyente quiso dar a las relaciones de empleo en el sector público una configuración prioritariamente estatutaria. Pero bajo el signo del “Estado de derechos fundamentales” que caracteriza el orden de cosas que propone la Constitución, marcadamente después de la creación de este tribunal en el año 1989, me parece que el intérprete de la Constitución no puede dejar de advertir la creciente significación e incidencia de aquellos derechos en la regulación de la organización del Estado y de las relaciones de éste con los servidores públicos, y en la modulación o matización que esa influencia obra en la materia ideada por el constituyente de 1949, que, en consecuencia, para interpretarla cabalmente hay que exponerla hoy día a la luz de aquellos derechos y de sus requerimientos. Me parece que el intérprete no puede dejar de advertirlo, a menos que petrifique la Constitución, como si en punto a la evolución y al sentido actual de los derechos fundamentales poco o nada hubiera pasado desde el acto constituyente….” Se infiere, por tanto, que una interpretación rígida, que no la visualice en el contexto de los derechos, no puede justificar la exclusión de un derecho fundamental. El propio texto de las dos normas comentadas, el 191 y el 192, bajo ningún concepto excluyen el ejercicio de un derecho fundamental como la posibilidad de celebrar convenciones colectivas. Una relación estatutaria no permite inferir que no pueda incluir el acuerdo de otro tipo de condiciones de trabajo.

6   Como bien lo señala el juez Arguedas, la discusión que dilucida este asunto se refiere al reconocimiento a los derechos fundamentales del trabajo. Es una definición fundamental, no cabe la menor duda. Tan importante que la propia Organización Internacional del Trabajo, establece en una de sus obligaciones fundamentales, “….una de cuyas obligaciones (adoptada en la Conferencia General en mayo de 1944) es “lograr el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva”, incluye en su “Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo” (adoptada por la Conferencia General en junio de 1998), como una categoría de tales derechos, “la libertad de asociación y la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho de negociación colectiva”…..” No hay la menor duda que se trata de un derecho fundamental cuya exclusión radical, no se justifica.

7   Se trata, como bien lo señala el voto disidente, que estos derechos, como lo ha reiterado la Sala Constitucional, por su carácter de fundamentales,…son inherentes al ser humano por su condición de tal, le acompañan por su carácter de persona y por ende son superiores al Estado mismo: éste no los crea ni los regula con efecto constitutivo, sino que los reconoce, tutela y garantiza normativamente, pero con carácter puramente declarativo. De ahí que el ordenamiento jurídico puede tutelarlos y moldear su ejercicio, mas no eliminarlos o desconocerlos con la simple invocación de que así lo exigen los requerimientos de la organización del Estado, o la eficiencia de la administración, o un impreciso bien público; todo en razón de que ostentan una categoría y fuerza superior al propio ordenamiento….”

Las razones para que se posterguen o se supriman no se justifican, porque se trata de derechos fundamentales, que aunque pueden moldearse, no pueden suprimirse con fundamento en interpretaciones cuyo contenido es muy discutible.

8   Aunque no se trata de derechos absolutos o irrestrictos, pueden estar sujetos a limitaciones, en función a intereses relevantes de la colectividad; sin embargo, las restricciones no pueden justificar su exclusión radical, pues contradice el sentido político e ideológico de la Constitución, que es la que define los derechos fundamentales.

9   Es importante insistir que el capítulo constitucional sobre garantías sociales, se trata de derechos que ya se habían incorporado expresamente en el ordenamiento jurídico desde la reforma de la Constitución de 1871 que se produjo en los años 1942 y 1943, que es sin duda alguna una de las conquistas más importantes logradas en la historia política del país en materia de protección de los derechos sociales fundamentales y que es uno de los pilares fundamentales que sostienen el régimen democrático que mantiene vigencia. Los derechos sociales fundamentales no admiten una exclusión radical como se asume en el voto de mayoría.

10.—En la promulgación de la Constitución de 1949, se incluyó el capítulo de garantías, pues lo contrario habría implicado un retroceso en el desarrollo social y político del país; ha existido una evolución desde las libertades fundamentales hasta llegar a los llamados derechos de tercera generación. Se trata de una evolución que pretende que cada ciudadano alcance la condición de persona y que el poder vaya quedando reducido y controlado, en función de los derechos sociales e individuales, por eso no es concebible, no es admisible, un retroceso a un derecho fundamental como la posibilidad de celebrar convenciones colectivas; esa supresión es un retroceso que lesiona la dignidad, la libertad y el desarrollo del ciudadano como persona. Del texto de la constitución, ni en su contenido expreso o implícito se puede fundar la supresión sobre la posibilidad de excluir a un sector de los funcionarios públicos de la posibilidad de celebrar convenciones colectivas.

11.—El contenido del artículo 191 y 192 de la Constitución no permite ni justifica la supresión, a ciertos servidores públicos, de poder participar, hasta donde lo permite la naturaleza y condición del trabajo, en la definición del régimen de laboral que debe regirles. El texto de las normas citadas, no lo autoriza. Esta limitación es la que le da sustento a la disidencia esencial con el criterio de la mayoría del tribunal. Las normas constitucionales reiteradamente citadas dan al régimen de empleo público un condición prioritaria y esencialmente estatutaria, por esta razón el Estado, mediante el procedimiento legislativo, determina, unilateralmente, las condiciones del empleo público, pero en lo que se refiere al mismo Estado, con la intención de garantizar la eficiencia de la administración pública, que es el la razón esencial que inspira un régimen estatutario; sin embargo, tales disposiciones legales, por mandado de las normas constitucionales reiteradamente citadas, se definen e imponen como materia indisponible del régimen jurídico del empleo y por consiguiente no pueden sustituirse, revocarse o modificarse mediante una convención colectiva.

12.—No hay duda que esta definición constitucional impone una severa limitación de los alcances del derecho de negociación colectiva, pero esta restricción es la única restricción que el ordenamiento autoriza a la convención colectiva sin restricciones. En otras palabras, el derecho no se suprime, de ninguna manera, se abre el espacio para que en la negociación se pueda definir una regulación suplementaria, no necesariamente supletoria, sobre las formas en que se presta el servicio, en puntos que el propio Estado se abstuvo u omitió incorporarlos al ordenamiento jurídico del empleo.

13.—Ahora bien, todo lo anterior no implica que una determinada convención colectiva negociada en el sector público no pueda incurrir en vicios que determinen su invalidez, pero ello obedecería a alguna ilegalidad del caso concreto, que puede generar la improcedencia de las disposiciones que ahí se hayan contemplado. Como bien lo señala el magistrado Arguedas Ramírez, en su interesante voto particular: “ ..Por eso el presente voto salvado ha quedado indicado en la sentencia en el sentido de que “no son inconstitucionales per se las convenciones en el sector público”, en razón de que este derecho fundamental puede ser limitado pero no suprimido en perjuicio de un grupo determinado de personas, por su condición de servidores públicos. En este punto, conviene mencionar que, si hay cierto grupo de funcionarios públicos que por definición no pueden resultar beneficiarios de este tipo de convenciones –por ejemplo, los jerarcas que ostentan la representación de la administración-no lo es en razón de que se encuentren privados de este derecho fundamental, sino porque la posición que tienen en el momento de una negociación colectiva hace surgir una evidente incompatibilidad para disponer algún tipo de beneficio a su favor, precisamente porque son quienes representan a la parte estatal en su carácter de patrono, lo que explica claramente que no puedan aprovechar tal oportunidad para “legislar” en beneficio propio. En suma: los matices que el ejercicio de este derecho puede adquirir tratándose del sector público obedecen, por una parte, a limitaciones derivadas del principio de legalidad y de las normas de orden público que rigen la actuación de la Administración, y en segundo término, a las directrices y restricciones vigentes en materia presupuestaria y de gasto público (cuando se trata de cláusulas que contemplan beneficios económicos), toda vez que, debido al principio de legalidad presupuestaria –que sí se encuentra consagrado expresamente en el artículo 180 constitucional-no puede disponerse ni ejecutarse ningún gasto si no se cuenta con el respectivo contenido presupuestario debidamente aprobado….” De esta forma, reproduciendo gran parte del voto disidente del magistrado Arguedas, el derecho a celebrar convenciones colectivas en el sector público, no debe interpretarse como un “…cercenamiento total para el servidor, sino entender que su ejercicio está sujeto a ciertas limitaciones en atención a la observancia del ordenamiento jurídico, a los límites del gasto público y a las correspondientes regulaciones que existen en este campo….”.

El enfoque que contiene este voto particular, coincide con la posición de los órganos de Control de la OIT, pues conforme a las conclusiones obtenidas por la Misión de Asistencia Técnica de OIT que visitó Costa Rica en el año 2001, destacó las inconsistencias que se presentan con la exclusión de la negociación colectiva en el sector público costarricense, concluyendo en los siguientes términos:

“…En estas condiciones, la misión estimó que era muy probable que estos pronunciamientos de la Sala Constitucional hayan situado a Costa Rica en una situación de infracción del Convenio núm. 98 en lo que respecta al derecho de negociación colectiva en el sector público, ya que sólo permite excluir de su campo de aplicación a los funcionarios públicos en la administración del Estado (artículo 6).” (...) “La misión subraya que en el estado actual, los problemas que se acaban de mencionar son los más graves y urgentes y que si no se solucionan pronto el ejercicio normal de los derechos sindicales no estaría asegurado ya que no basta con que la legislación prohíba los actos antisindicales si los procedimientos de reparación de tales conductas no son eficaces debido a una lentitud excesiva ni puede hablarse de reconocimiento efectivo de los derechos sindicales en el sector público si se niega el derecho de negociación colectiva en dicho sector público a grandes categorías de trabajadores cubiertas por el Convenio núm. 98 ya que si las organizaciones sindicales se constituyen es sobre todo precisamente para negociar colectivamente y vedarles este derecho equivale a suprimir una de sus principales razones de ser…” (OIT. 2001. Informe de Misión de Asistencia Técnica de OIT a Costa Rica).

Conforme a los argumentos que he expuesto, estimo que este tribunal constitucional tiene una asignatura pendiente en el reconocimiento del derecho que tienen todos los trabajadores del sector público a celebrar convenciones colectivas, sin desconocer, por supuesto, los matices y modulaciones que cada actividad laboral requiera./Fernando Cruz C., Magistrado/.

San José, 20 de octubre del 2014.

                                                                 Gerardo Madriz Piedra,

1 vez.—­(IN2014074496)                               Secretario

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