14.7.20

Pequeñas Citas Jurisprudenciales Nº 65. Generalidades sobre el Auditor Interno institucional.

"IV.- Generalidades sobre el Auditor Interno institucional. En lo que refiere al fondo del asunto, es menester realizar varias aclaraciones respecto de la naturaleza del cargo de Auditor Interno a efecto de resolver adecuadamente el recurso de apelación, que se analizan seguidamente. Primeramente, debe tenerse claro que el Auditor Interno es un funcionario público cuyo cargo se encuentra cubierto por el régimen de empleo público, de modo que está sujeto al ordenamiento administrativo respectivo. Su cargo se erige como una delegación de funciones derivada de las competencias originarias de control y fiscalización de la Hacienda Pública que por postulado constitucional son asignadas a la Contraloría General de la República, pero que mediante la Ley General de Control Interno, se dispuso que mediante la figura del "auditor interno", se delegaba en un funcionario especializado los procesos de auditoría financiera, operativa y de carácter especial, tendiente a garantizar el correcto uso y maximizar el aprovechamiento de los recursos públicos, para lo cual la Ley lo ubicó dentro de la estructura administrativa de cada institución. Por ello, si bien la materia sustantiva que desarrolla se encuentra sometida a los lineamientos y controles de la Contraloría General de la República, para lo cual se le dota de "independencia funcional y de criterio", de modo que los sujetos que son objeto de auditoría, no intervengan ni ejerzan ningún tipo de influencia o presión que pueda poner en riesgo o en tela de duda la objetividad del resultado final de cada informe del Auditor, lo cierto es que administrativamente depende de la institución pública a la que pertenece. De ahí que el proceso para su designación sea llevado a cabo por el jerarca supremo y, por ello, está sometido, en igualdad de condiciones, al régimen administrativo institucional que lo incorpora a los controles normales a los que deben someterse todos los servidores, dentro de los que se incluyen horarios, descansos, vacaciones, permisos y licencias. En particular, es el único servidor que responde a un sistema dual de jerarquías a las cuales debe rendir cuentas: funcionalmente, respecto de sus tareas sustantivas, ante la Contraloría General de la República; en lo que se refiere a lo meramente administrativo y ajeno a las labores inherentes al cargo, está sujeto al régimen y estructura administrativa institucional en la que trabaja y sobre la cual tiene un deber de respeto, sometimiento y obediencia. Ello se deriva de los numerales 20 y siguientes de la Ley General de Control Interno -Ley No. 8292- , siendo de interés especial para esta causa, el artículo 24, que dispone: "Artículo 24.—Dependencia orgánica y regulaciones administrativas aplicables. El auditor y el subauditor internos de los entes y órganos sujetos a esta Ley dependerán orgánicamente del máximo jerarca, quien los nombrará y establecerá las regulaciones de tipo administrativo que les serán aplicables a dichos funcionarios. Los demás funcionarios de la auditoría interna estarán sujetos a las disposiciones administrativas aplicables al resto del personal; sin embargo, el nombramiento, traslado, la suspensión, remoción, concesión de licencias y demás movimientos de personal, deberán contar con la autorización del auditor interno; todo de acuerdo con el marco jurídico que rige para el ente u órgano. Las regulaciones de tipo administrativo mencionadas no deberán afectar negativamente la actividad de auditoría interna, la independencia funcional y de criterio del auditor y el subauditor interno y su personal; en caso de duda, la Contraloría General dispondrá lo correspondiente." (El subrayado es agregado). Se desprende de la norma transcrita que corresponde al órgano contralor, en razón de sus competencias como autoridad a nivel nacional en materia de auditoría interna del sector público, dilucidar cualquier diferencia que acaezca en razón de directrices administrativas emanadas del Concejo Municipal que pudieren afectar la labor del Auditor Interno. En sede Municipal, el Concejo Municipal es el superior jerárquico del Auditor Interno, pues los numerales 13,f y 52 del Código Municipal dispone que compete al cuerpo edil su nombramiento y remoción, asumiendo también la posición de superior jerárquico para el Auditor, con todas las facultades que ello implica, lo que incluye las regulaciones administrativas de control, orden y disciplina. V.- Sobre los vicios de procedimiento acusados. Dentro del extenso recurso de apelación presentado, el apelante hace una escueta y mínima mención en el sentido que el acuerdo recurrido afecta su labor como Auditor Interno. Dentro de su elenco de agravios, no explica, de modo alguno, cuáles son las maneras en que las directrices de carácter administrativo emanadas en el acuerdo impugnado podrían producir algún tipo de tropiezo con la actividad de auditoría interna. Ello es importante puesto que de haberse hecho un desarrollo en tales términos, este Tribunal carecería de competencia para conocerlo, debiendo trasladar el recurso al órgano contralor. La lectura integral de su libelo recursivo tiende a desarrollarse en otro sentido, invocando la revisión de la legalidad del procedimiento, tal y como de seguido se atenderá. Se plantea una inconformidad por parte del señor Alpízar por tener que presentar justificaciones respecto de las actividades que lleva a cabo fuera del recinto laboral, estimando que la única manera que tiene el cuerpo edil para ello es mediante la emisión de normativa que previamente le sea consultada para que él pueda participar dentro del proceso mediante el deber de vigilancia. Se sustenta en el punto 5 de los Lineamientos sobre gestiones que involucran a la auditoría interna presentadas ante la CGR, cuya transgresión acusa de violatoria al debido proceso, en la que cuestiona el papel asumido por el asesor legal del Concejo. El agravio es totalmente de rechazo. El apelante hace una incorrecta lectura de la norma citada, puesto que los Lineamientos de cita desarrollan el numeral 24 de la Ley General de Control Interno -transcrito supra-, que aún y cuando prevén algún tipo de posible coordinación entre él y el cuerpo edil, se reitera que las disputas referentes a las directrices administrativas, en el tanto perjudiciales para su labor, son resueltas en última instancia por la Contraloría General de la República. Para ello, el punto 5,7 es claro al dictar que "en caso de que una regulación administrativa existente o en proceso de formulación afecte negativamente el funcionamiento de la Auditoría Interna, el titular de la unidad deberá solicitar formalmente la corrección procedente", siendo indispensable que exponga las razones por las cuales se considera que "su emisión o interpretación afecta negativamente la actividad de la auditoría interna", "la normativa jurídica y técnica que sustenta el criterio y la solicitud" y "mención de cualesquiera riesgos y efectos negativos" (5.7 apartes c, d y e). Tanto de la Ley General de Control Interno como de los Lineamientos, la competencia para la emisión de tales directrices es única y exclusiva del Concejo Municipal, de modo que no hay vicio alguno del procedimiento si no se toma en consideración previamente el criterio del Auditor, pues eso no es un elemento sustancial del acto administrativo que tenga la capacidad de anularlo. Lo que sí se prevé es que la regulación existente o en proceso de formulación pueda ser objetada si resulta perjudicial para la labor sustantiva del Auditor, solicitando la enmienda respectiva. Si la respuesta no resulta satisfactoria, el asunto se debe elevar a la Contraloría. Adicionalmente, desarrolla la tesis en el sentido que lo actuado por el Concejo tiene vicios de nulidad por no haber verificado previamente que no se irrumpiera contra la actividad sustancial de la auditoría interna, conforme a lo expuesto en el oficio de la Contraloría, el ordinal 24 de la LGCI y el artículo 5 de los Lineamientos. El agravio utiliza una lógica de razonamiento invertida a lo dispuesto por la norma, según el cual se requiere de una especie de ejercicio racional de los efectos nocivos que la norma o disposición no realiza, cuando por el contrario, lo que se prevé es que el Auditor Interno reclame la transgresión sobre su desenvolvimiento técnico y profesional que, se reitera, no lo concreta en su recurso. Es claro entonces, que no hay violación alguna a las normas procesales, menos aún al debido proceso o arbitrariedad por irrespeto a las formas, así como tampoco a la Ley General de la Administración Pública ni al Código Municipal, puesto que no se está ante una situación que afecte negativamente la esfera jurídica del reclamante. Si bien es cierto el Auditor Interno está facultado para organizarse conforme a sus necesidades y las de su despacho, ello no le convierte en un funcionario público inmune a los controles y al deber de rendición de cuentas que recae sobre todo empleado público, en los términos del numeral 11 de la Constitución Política. El recurso parece malinterpretar los alcances de su independencia funcional, exacerbando su posición dentro de la escala jerárquica institucional. La correcta interpretación de los Lineamientos invocados debe realizarse integralmente, a la luz de la estructura del gobierno local, en el que el Concejo Municipal, como órgano de elección popular con raigambre constitucional (artículo 169 Constitución Política), es el superior jerárquico del Auditor Interno. En palabras más sencillas, la independencia funcional del Auditor Interno no le exime de cumplir con los horarios de trabajo en su oficina y de pedir la licencia respectiva para atender asuntos laborales fuera de la corporación municipal, aportando el respectivo comprobante de cada actividad para la cual ha requerido retirarse del ayuntamiento, pues es la manera normal y generalizada para todo empleado público de justificar su ausencia al lugar de trabajo y así no verse perjudicado por una acusación por abandono de labores con la imposición de las respectivas sanciones. Inclusive, ello es una sana práctica que legalmente le obliga a implementarla a efecto de garantizar y demostrar transparencia, eficiencia y eficacia en su labor, justificando debidamente el correcto aprovechamiento de su tiempo laboral. Precisamente, ello ya fue resuelto por la Contraloría General de la República, que para este caso concreto dispuso con extrema claridad que el jerarca institucional puede emitir directrices en ese sentido, siempre y cuando respete los límites legales, de modo que los comprobantes de asistencia a las capacitaciones o reuniones "no limita la posibilidad del auditor de desempeñar su función", siendo lo externado allí vinculante tanto para el Auditor como para el Concejo. Reclama además que no se fijaron estructuras y plazos, agravio totalmente incorrecto puesto que el acuerdo es claro al indicar que debe dar fiel cumplimiento de la directriz "cada vez que realice dichas diligencias y que estos comprobantes se incluyan tanto en los informes de labores que brinda al Concejo como en las acciones administrativas que así lo requieran (liquidación de gastos de transporte y alimentación, ausencia de marcas, etc.)" a la vez que el otorgó un plazo de 15 días para presentar los comprobantes que justificaran sus salidas del recinto en el pasado. Los agravios esbozados no son compartidos por esta Cámara, de modo que el recurso deberá ser declarado sin lugar. El acuerdo apelado debe ser confirmado y, al no haber ulterior recurso, deberá darse por agotada la vía administrativa".

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