Es normal escuchar a los servidores públicos hablar sobre el
resguardo del derecho a la estabilidad del cargo que adquirió bajo la idoneidad
comprobada (lo de idoneidad comprobada lo coloco en duda razonable) y como este
se instituye en una barrera de inamovilidad.
De tal manera, que cuando se dan reestructuraciones los Sindicatos y los
servidores públicos que ven en ella una amenaza, invocan esa estabilidad con el
único fin de que el estatus quo no cambie.
Lo que al final traduce una especie de secuestro de las instituciones
estatales en contra de los administrados, pues los secuestradores no
permiten la evolución necesaria.
Ahora bien, lo anterior sucede, no por falta de legislación, sino
por falta de voluntad. Nuevamente cito
la Ley General de la Administración Pública, que claramente dice que el deber
de las instituciones y sus servidores es para con los administrados “Artículo
4. La actividad de los entes públicos
deberá estar sujeta en su conjunto a los principios fundamentales del servicio
público, para asegurar su continuidad, su eficiencia, su adaptación a todo cambio en el régimen legal o en la necesidad
social que satisfacen y la igualdad en el trato de los destinatarios,
usuarios o beneficiarios (Resaltado Propio).
La Sala Constitucional ha sido clara sobre que en la parte orgánica de
nuestra Constitución Política se recogen o enuncian principios rectores de la
función y organización administrativas, que como tales deben orientar, dirigir
y condicionar a todas las Administraciones Públicas en su cotidiano quehacer.
Dentro de tales principios destacan la eficacia, eficiencia, simplicidad y
celeridad (artículo 140, inciso 8, en cuanto le impone al Poder Ejecutivo el
deber de "Vigilar el buen funcionamiento de los servicios y dependencias
administrativas", el 139, inciso 4, en la medida que incorpora el concepto
de "buena marcha del Gobierno" y el 191 al recoger el principio de
"eficiencia de la administración" -todos de la Constitución
Política-). Esos principios de orden constitucional, han sido desarrollados por
la normativa infraconstitucional, así, la Ley General de la Administración
Pública los recoge en los artículos 4°, 225, párrafo 1°, y 269, párrafo 1°, y
manda que deben orientar y nutrir toda organización y función administrativa.
La eficacia como principio supone que la organización y función administrativa
deben estar diseñadas y concebidas para garantizar la obtención de los
objetivos, fines y metas propuestos y asignados por el propio ordenamiento
jurídico, con lo que debe ser ligado a la planificación y a la evaluación o rendición
de cuentas (artículo 11, párrafo 2°, de la Constitución Política). La
eficiencia, implica obtener los mejores resultados con el mayor ahorro de
costos o el uso racional de los recursos humanos, materiales, tecnológicos y
financieros. La simplicidad demanda que las estructuras administrativas y sus
competencias sean de fácil comprensión y entendimiento, sin procedimientos
alambicados que retarden la satisfacción de los intereses públicos empeñados.
Por su parte, la celeridad obliga a las administraciones públicas cumplir con
sus objetivos y fines de satisfacción de los intereses públicos, a través de
los diversos mecanismos, de la forma más expedita, rápida y acertada posible
para evitar retardos indebidos. Este conjunto de principios le impone exigencias,
responsabilidades y deberes permanentes a todos los entes públicos que no
pueden declinar de forma transitoria o singular (Ver Sentencia 04205 del 29/03/2011
emitida por Sala Constitucional).
Con todo lo anterior nos debe quedar claro que el Estado no
esta al servicio de sus funcionarios, sino
al servicio de los administrados.
Servicio que debe ser eficiente, eficaz, continuo y célere en pro de alcanzar
el bienestar de la colectividad. Siendo
este el Norte a seguir, toda institución pública, en ejercicio del poder de
dirección y para efectos de prestar un mejor servicio público, puede disponer
la reasignación de una plaza o la reorganización de una parte o de toda la
estructura institucional, siempre que ello responda a una causa real y legítima.
Ahora bien, según mi inicio, es normal que tanto los sindicatos
como los mismos servidores públicos se opongan a una restructuración, por lo
general por temas de despido. Pero no
toda restructuración debe terminar en despido prima facie. Ejemplo de esto son las reestructuraciones cuando
se da el descenso a una clase inferior o una disminución salarial a un servidor
público sin descenso a una clase inferior.
Sobre este asunto el Artículo 111 inciso d del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil
arroja una luz y ha sido abordado por la Procuraría General de la República de
la siguiente manera “… la forma en que debe calcularse la indemnización a la
que tienen derecho los servidores públicos que hayan experimentado un descenso
en la clasificación de su puesto (y, por ende, una disminución de su salario)
con motivo de un proceso de reasignación o de reestructuración … Al respecto,
cabe indicar que el artículo 105 del Reglamento al Estatuto de Servicio Civil
define qué debe entenderse por asignación, reasignación, y reestructuración. La
asignación de puestos se define como el “Acto mediante el cual se ubica un
puesto en la clase correspondiente dentro de la estructura ocupacional del
Régimen de Servicio Civil, ya sea porque antes estuviere excluido de dicho
Régimen, o que, perteneciendo a éste, por cualquier razón no hubiere sido
ubicado dentro de la estructura mencionada”. Por su parte, de acuerdo con el
mismo numeral, la reasignación se entiende como el “Cambio que se opera en la
clasificación de un puesto con motivo de variación sustancial y permanente en
sus tareas y responsabilidades”. Otro de los procesos relacionados es la
reestructuración, la cual se considera como el “Cambio que afecta a puestos o
clases al variarse la estructura ocupacional de una serie, o la conformación de
una clase …”. Lo que distingue a la reasignación y reestructuración de la
asignación, es que, como producto de las primeras, la clasificación podría
verse modificada cuando ya los puestos son parte del régimen de méritos;
mientas que, en el caso de la última, esa modificación operaría al ingresar a
aquél. Sin embargo, como puede observarse, los tres procesos, desde la
perspectiva de sus posibles efectos respecto al salario de un puesto
específico, son similares. En consecuencia, aplicando la integración analógica
del ordenamiento jurídico a que se hizo referencia en el apartado anterior,
considera esta Procuraduría que la disposición aplicable al asunto que nos
ocupa es la contenida en el artículo 111 inciso d) del Reglamento al Estatuto
del Servicio Civil … Cabe señalar que la Dirección General de Servicio Civil,
en casos similares, ha arribado a la misma conclusión. Así, en su oficio
AJ-132-2003, del 13 de marzo de 2003, indicó lo siguiente: “En relación con la
primera parte de su consulta, le informamos que, en el pasado, cuando se daba
el caso de que un funcionario que laboraba en un puesto excluido del Régimen de
Servicio Civil, y posteriormente ingresaba al régimen con una clasificación
inferior, la diferencia salarial era cubierta mediante un ’sobresueldo’ que se
incorporaba al salario del servidor. Sin embargo, dicha práctica fue desterrada
mediante el voto N° 5967-98 de la Sala Constitucional, el cual determinó que en
tales casos debe aplicarse el procedimiento establecido en el artículo 111,
inciso d) del Reglamento del Estatuto de Servicio Civil, (…) Así pues, de
acuerdo con la disposición transcrita, el funcionario que ingrese a laborar al
Régimen de Servicio Civil con una clasificación inferior a la que tenía
anteriormente, tendrá derecho a una indemnización correspondiente a un mes por
cada año de servicios prestados al Estado, proporcional al monto de la
deducción que tenga su salario.” … Finalmente, cabe indicar que el pago de la
indemnización prevista en el artículo 111 inciso d) del Reglamento al Estatuto
de Servicio Civil en el supuesto en estudio, es excluyente del reconocimiento
de “cesantía proporcional”. Ello, en primer lugar, porque de acordarse el pago
de ambos extremos se generaría un enriquecimiento sin causa, al otorgarse dos
indemnizaciones por el mismo concepto; y, en segundo lugar, porque el pago de
cesantía (salvo casos excepcionales) solo procede cuando el servidor ha quedado
cesante, lo cual no ocurrió en la situación en estudio … (Dictamen 309 del
04/09/2007)”. La jurisprudencia administrativa de la Procuraduría General de la
República y la norma citada es clara, en una restructuración, un puesto puede
ser colocado en una categoría inferior, con reducción del salario. Incluso es posible que la reorganización arroje como resultado la necesidad de
realizar una disminución en el salario del servidor, independientemente de que
esa disminución se origine en un cambio del sistema de remuneración, en un
ajuste en el monto, o en una nueva
ubicación del puesto en la estructura orgánica (Ver Dictamen 133 del
04/06/2015).
De tal manera que NO ES CIERTO, que no puedan reducir salarios o categorías
dentro de la Administración Pública y tampoco es cierto que toda
restructuración implique despidos. Es
perfectamente posible e incluso deseable que la Administración se reinvente a
si misma con el fin de cumplir sus objetivos acorde a la época o situaciones
sociales actuales y aquellos servidores que deseen acompañar a la
Administración después de su reingeniería, tendrán derecho a una indemnización
cuyo fundamento
se encuentra en los principios constitucionales de estabilidad en el empleo,
razonabilidad, proporcionalidad y justicia.
De conformidad con las disposiciones del Estatuto de Servicio Civil, en caso de una
reestructuración (que posee los mismos efectos de una reasignación) que suponga
el descenso a una clase inferior o una disminución salarial, en primer término,
debe buscarse la reubicación del servidor en un puesto de igual clase. Si ello
no fuera posible y el funcionario no acepta la reasignación descendente, éste
cesará en sus funciones y se procederá al pago de la indemnización indicada en
el artículo 37 inciso f del Estatuto de Servicio Civil. Por último, en caso de
que el servidor acepte la reasignación tendrá derecho a una indemnización
correspondiente a un mes por cada año de servicios al Estado, y que será
proporcional al monto de la deducción que tenga su salario (Ver Dictamen 496
del 18/12/2006). Esto es de SUMA
IMPORTANCIA, pues significa que no existe un DERECHO ETERNO a tener un puesto X
o Y o recibir Z de salario durante toda una relación con calidad
ascendente. Por el contrario, es
POSIBLE LEGALMENTE la reducción salarial de cualquier funcionario público
INCLUSO SIN MOVERLE de su puesto en la estructura organizativa, pues no existe
un derecho a mantener siempre el mismo salario o la plaza.
Al abordar
este asunto la Sala Constitucional ha dicho “III.- Sobre el fondo. La
Sala ha reiterado en su jurisprudencia, el criterio de que el artículo 192 de
la Constitución faculta a la Administración Pública para disponer la
reestructuración de las diversas dependencias que la componen, con el fin de
alcanzar su mejor desempeño y organización, para lo cual puede ordenar no solo
la eliminación y recalificación de plazas sino también el traslado de
funcionarios a cargos diversos. También ha insistido en que el ejercicio de esa
potestad debe realizarse dentro de un marco de respeto al principio del debido
proceso y con ello de conformidad al Estatuto de Servicio Civil, habida cuenta
que de los movimientos de personal que se hagan, en principio no puede
derivarse disposición alguna que implique una reducción del salario que
corresponda a cada uno de los trabajadores -según sea el cargo que ocupen- o
modifique sustancialmente los términos de la prestación del servicio, ya que no
es constitucionalmente lícito alterar las condiciones de remuneración,
categoría y consideración social, tiempo, lugar, o cualquier acto de variación
sustancial de esos extremos. Se dice en
principio, porque también la Sala ha
aceptado que como producto de una reestructuración se produzcan reasignaciones
de una clase de inferior categoría a la de la original, en cuyo caso, debe procederse según lo estipula el artículo 111 incido d) del Reglamento al Estatuto de Servicio
Civil (Sentencia 00790 de Sala Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia, de 18 de enero de 2008.
Resaltado Propio.)”.
No
existe duda entonces, sobre la posibilidad que tienen los diferentes órganos y
entes que componen el sector público de nuestro país, de reorganizarse cuando
así lo requieran para el mejor logro de sus objetivos. Posibilidad deriva
directamente de los artículos 191 y 192 de la Constitución Política. Pues el Norte de la Función Pública es la
eficiencia y la eficacia, este último la doctrina española ha sostenido se
encuentra ligado directamente con el de coordinación de la organización
administrativa, de manera tal que si ésta última existe, puede esperarse que se
cumpla eficazmente el objetivo perseguido: “El principio de eficacia ha sido
puesto en una relación dialéctica con el principio de coordinación, otro de los
principios contemplados en la norma del artículo 103.1 CE; en efecto, se ha
afirmado, con razón, que entre los dos principios existe una dependencia
recíproca, en donde la coordinación aparece como condición y presupuesto de la
eficacia. La coordinación no sería así otra cosa que la adecuación de la
organización administrativa para servir con eficacia los intereses generales
que tiene encomendados.” (Jose Luis Carro Fernández-Valmayor, Defensor del
Pueblo y Administración Pública, en Estudios Sobre la Constitución Española,
Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría, Madrid, Editorial Cívitas,
1991,Tomo III, página 2680). A nivel legal, el principio de eficiencia
encuentra respaldo en los artículos 4, 225 párrafo primero, y 269 párrafo
primero, de la Ley General de la Administración Pública. Por otra parte, el
artículo 192 de la Constitución Política hace referencia directa a la
posibilidad de reorganizar las dependencias administrativas para lograr una
mejor prestación de servicios. Asimismo,
de la lectura de los artículos 6, inciso 2), y 103, inciso 1), de la Ley
General de la Administración Pública, se extrae de manera implícita, la
posibilidad de todo ente de organizarse –y, en consecuencia, de reorganizarse−
para una adecuada prestación del servicio. Sobre el tema, don Eduardo Ortiz
indicaba: “Todo ente tiene potestad para darse su organización propia, aunque
la ley no le confiera expresamente tal potestad. ‘El poder de organización es
una facultad dada ipso iure con el mismo poder estatal’ ha dicho FORSTHOFF. La
potestad de autoorganización corresponde al jerarca del ente. Se trata de un
instrumento necesario para el desarrollo de una función administrativa.
Evidentemente esta potestad comprende la de organizar el modo de prestación del
servicio o del ejercicio de la función pública encomendados. El modo y el
régimen de la actividad es materia librada a la discrecionalidad reguladora del
jerarca (del ente) respectivo.” (ORTIZ ORTIZ, Eduardo, Tesis de Derecho
Administrativo, San José, Editorial Stradtmann S. A., primera edición, 1998,
tomo I, página 357). La potestad de
autoorganización de un ente consiste en el poder de darse la organización
interna que considere más conveniente para el cumplimiento del fin público
asignado por ley, conforme esa potestad, corresponde al jerarca determinar cuál
es la organización interna más adecuada para el ente, en razón de los fines que
debe cumplir, lo que parte de dos constataciones: la organización de los
propios servicios es una competencia típicamente administrativa y corresponde
al jerarca adoptar las medidas necesarias para el buen funcionamiento de la
Administración a su cargo. Potestad discrecional que autoriza al jerarca para
realizar reestructuraciones administrativas internas, lo que puede comprender
el establecimiento de nuevos órganos (artículo 59 de la Ley General de la
Administración Pública) o en su oportunidad, una distribución interna de
competencias que no impliquen potestades de imperio. Como se indicó, esa
potestad es de principio por lo que, salvo disposición legal en contrario, la
Administración puede proceder a efectuar los cambios que actualicen su
organización ante nuevos requerimientos o demandas (Ver Dictamen C- 248-95 del
30 de noviembre de 1995. En el mismo sentido puede consultarse el dictamen
C-009-2014 del 9 de enero de 2014). Esa
reorganización puede incluso afectar las relaciones de empleo vigentes entre el
Ente Público y sus servidores, siempre que los estudios técnicos –que
necesariamente deben realizarse− reflejen la necesidad de llevar a cabo esa
reorganización. Si la reorganización que se planea realizar lleva implícita una
afectación negativa de las condiciones salariales de los empleados, esa
situación, a nuestro juicio, refuerza la necesidad de que las líneas generales
del proceso de reorganización sean emitidas luego de un estudio riguroso acerca
del fundamento, la necesidad y el costo-beneficio, de llevar a cabo los cambios
proyectados. Partiendo de lo expuesto, el Estado está facultado para llevar a
cabo una reorganización administrativa, sin que para ello sea óbice la posible
afectación negativa de los salarios de sus servidores, siempre que esa
reorganización sea acordada con fundamento en estudios técnicos que evidencien
la necesidad de los cambios que se pretenden realizar para el logro de mayor
eficiencia en su funcionamiento.
El Estado (entiéndase también a todas sus
ramificaciones) está facultado para llevar a cabo una reorganización
administrativa, sin que para ello sea óbice la posible afectación negativa de
los salarios de sus servidores, siempre que esa reorganización sea acordada con
fundamento en estudios técnicos que evidencien la necesidad de los cambios que
se pretenden realizar para el logro de mayor eficiencia en su
funcionamiento. Si la reorganización
arroja como resultado la necesidad de realizar una disminución en el salario de
los servidores, esta es POSIBLE Y LEGAL, independientemente de que esa
disminución se origine en un cambio del sistema de remuneración, en un ajuste
en el monto, o en una nueva ubicación del puesto en la estructura orgánica y en
caso de que la reorganización prevista implique la necesidad de prescindir de
los servicios de algunos servidores públicos, ya sea porque no se requieren
dentro de la nueva estructura orgánica, o porque no aceptan la afectación
negativa que podría producirse en sus salarios, procederá una indemnización. Finalmente, el Artículo 192 de la Constitución Política es visionario pues creó una estabilidad
laboral para los servidores públicos, pero a la vez, en beneficio de la
colectividad señaló “… los servidores públicos … podrán ser removidos … en el
caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para
conseguir una mejor organización de los mismos”.
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