La Necesidad de la Acción Especial de Protección: Más Allá del Control de Casación.

El marco jurídico costarricense presenta limitaciones estructurales en el control de constitucionalidad que demandan mecanismos más amplios de protección. Rojas (2025) propone que el control de casación contencioso-administrativo puede ejercer un "contralor indirecto" del Derecho de la Constitución, desarrollando una propuesta valiosa para la materia administrativa. Esta perspectiva representa un avance significativo para garantizar la constitucionalidad en el ámbito que le corresponde según el artículo 49 constitucional, pero requiere expansión hacia un sistema integral.

La restricción del artículo 10 constitucional establece que "No serán impugnables en esta vía los actos jurisdiccionales del Poder Judicial" (Constitución Política de Costa Rica, 1949). Esta norma crea una paradoja jurídica cuando el artículo 41 reconoce que "todos han de encontrar reparación para las injurias o daños que hayan recibido" garantizando "justicia pronta, cumplida, sin denegación" (Constitución Política de Costa Rica, 1949). La Sala Constitucional costarricense ha reconocido esta tensión al establecer en la Resolución N° 4343-2014 que "el principio de supremacía constitucional no conlleva necesariamente reconocer una competencia omnímoda al órgano designado para protegerla", pero mantiene la prohibición absoluta de control sobre actos jurisdiccionales.

El artículo 153 constitucional establece que al Poder Judicial le corresponde "conocer de las causas civiles, penales, comerciales, de trabajo y contencioso-administrativas, así como de las otras que establezca la ley" (Constitución Política de Costa Rica, 1949). Esta amplitud de competencias jurisdiccionales contrasta con la restricción del control constitucional que solo permite el mecanismo propuesto por Rojas (2025) para la materia administrativa. El autor reconoce que "el ordenamiento costarricense carece de mecanismos efectivos para tutelar los derechos fundamentales cuando la vulneración proviene de un acto jurisdiccional", limitación que trasciende la especialización administrativa de su análisis.

La propuesta de Rojas (2025) encuentra fundamento sólido en que la Sala Primera de la Corte Suprema manifestó que "Todo operador jurídico se debe al bloque de constitucionalidad, y por excelencia el Juez, que en sus pronunciamientos debe procurar ajustarse al elenco jerárquico del sistema jurídico". Esta declaración confirma que todos los jueces tienen obligaciones constitucionales, pero la realidad procesal limita el control constitucional efectivo. El artículo 138 inciso d del Código Procesal Contencioso Administrativo permite casación "Cuando la sentencia viole las normas o los principios del Derecho constitucional, entre otros, la razonabilidad, proporcionalidad, seguridad jurídica e igualdad" (citado en Rojas, 2025), representando un avance sectorial que debe expandirse.

Rojas (2025) documenta que la Sala Primera expresó que "Con ello se cierra el círculo del control constitucional que, expresamente, ha excluido de la Sala encargada de la matería, la revisión de los pronunciamientos jurisdiccionales y envía dicho control, como debe, al vértice último de fiscalización jurisdiccional". Esta perspectiva reconoce la necesidad del control constitucional, pero su limitación a la materia contencioso-administrativa genera desprotección en otras áreas donde pueden ocurrir vulneraciones igualmente graves de derechos fundamentales. La experiencia ecuatoriana documentada por Peralta Vásquez (2024) demuestra cómo la acción extraordinaria de protección constituye un mecanismo esencial para todas las materias jurisdiccionales.

La Sala Constitucional costarricense estableció en la Resolución N° 21039-2010 que "el derecho de acceso a la justicia está sostenido por la existencia de obligaciones positivas del Estado en materia de derechos humanos, destinadas a remover aquellas barreras y obstáculos de orden jurídico, social, económico y cultural que dificultan o impiden el pleno ejercicio de los derechos humanos". Esta jurisprudencia reconoce la necesidad de eliminar obstáculos al acceso efectivo a la justicia, pero paradójicamente mantiene la barrera más significativa: la imposibilidad de cuestionar constitucionalmente las resoluciones judiciales que vulneren derechos fundamentales.

Ecuador ha desarrollado un sistema donde la acción extraordinaria de protección "procederá contra sentencias o autos definitivos en los que se haya violado por acción u omisión derechos reconocidos en la Constitución" cuando "se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios dentro del término legal" (Constitución del Ecuador, 2008, citado en Peralta Vásquez, 2024). Este diseño reconoce que todas las materias jurisdiccionales pueden generar vulneraciones constitucionales. La experiencia ecuatoriana muestra que de 3218 acciones extraordinarias de protección interpuestas en 2023, solo 609 fueron declaradas con lugar (Peralta Vásquez, 2024), evidenciando que el sistema funciona como filtro efectivo cuando se aplican correctamente los parámetros constitucionales.

La desnaturalización procesal identificada por Peralta Vásquez (2024) en Ecuador, donde se utilizaba la acción como "tercera instancia o recurso de apelación encubierto", ofrece lecciones importantes. Ávila (2022, citado en Peralta Vásquez, 2024) señala que "En los últimos años he estado observando una tendencia a desnaturalizar la acción extraordinaria de protección, y utilizándola como una forma encubierta de utilización de un recurso de apelación que no existe". La Corte Constitucional ecuatoriana ha desarrollado criterios jurisprudenciales claros para evitar esta desnaturalización, estableciendo que "los conflictos que pudieren generarse respecto a la aplicación errónea o mala interpretación de las disposiciones normativas infraconstitucionales no puede ser objeto del análisis por parte de la justicia constitucional vía garantía jurisdiccionales de los derechos" (sentencia 378-16-SEP-CC, citada en Peralta Vásquez, 2024).

La sentencia 2355-16-EP/21 de la Corte Constitucional ecuatoriana demuestra la aplicación práctica de estos principios al declarar con lugar una acción extraordinaria de protección cuando se vulneró "el derecho fundamental a la defensa en la garantía de recurrir" por negar la tramitación de un recurso de apelación debido únicamente a un error en la identificación del número del proceso (Corte Constitucional del Ecuador, 2021). La Corte ecuatoriana consideró que "sería un formalismo excesivo, es decir, desproporcionado, concluir que el accionante no interpuso el recurso de apelación, sobre la única base de un error referido al número del juicio", aplicando el principio de que "no se debe sacrificar la justicia por la sola omisión de formalidades". Este caso ilustra cómo distinguir entre vulneraciones constitucionales legítimas y meros desacuerdos procesales.

Rojas (2025) analiza cómo "en Costa Rica existe un control de constitucionalidad concentrado y reforzado, que lo ejerce, exclusivamente, la Sala Constitucional", pero reconoce que el artículo 138 inciso d del CPCA "abre la posibilidad para que los justiciables puedan acceder a la instancia de casación en procura de cuestionar la juridicidad de una resolución judicial en aquellos supuestos que se estime que la misma vulnera la norma suprema". Esta facultad representa un avance, pero su restricción material genera desigualdad en la protección constitucional entre distintas materias jurisdiccionales.

La Sala Constitucional costarricense ha establecido que "la jurisdicción constitucional debe conocer por la vía del amparo aquellos aspectos que violen de forma directa por acción u omisión derechos fundamentales. Pero cuando la decisión del reclamo exige apoyarse en normas secundarias, como leyes o reglamentos, lo correcto desde el punto de vista procesal es entregar la competencia sobre el caso a las instancias que la Carta Fundamental ha establecido para resolver los 'conflictos originados con la aplicación de la ley'" (Resolución N° 4343-2014). Este criterio podría aplicarse perfectamente a una acción especial de protección que permita distinguir entre vulneraciones constitucionales directas y cuestiones de legalidad ordinaria.

Las vulneraciones de derechos fundamentales pueden ocurrir en todas las materias jurisdiccionales establecidas en el artículo 153, incluyendo las causas civiles, penales, comerciales, laborales y otras que establezca la ley. El control propuesto por Rojas (2025) para lo contencioso-administrativo demuestra la viabilidad técnica del control constitucional indirecto, pero su limitación sectorial deja desprotegidas áreas donde frecuentemente se ventilan derechos humanos fundamentales. La ausencia de estos mecanismos contradice las obligaciones positivas del Estado identificadas por la Sala Constitucional en materia de acceso a la justicia.

El artículo 48 constitucional reconoce "el derecho al recurso de amparo para mantener o restablecer el goce de los otros derechos consagrados en esta Constitución, así como de los de carácter fundamental establecidos en los instrumentos internacionales sobre derechos humanos" (Constitución Política de Costa Rica, 1949). La restricción del artículo 10 contradice esta garantía cuando las vulneraciones provienen de resoluciones judiciales. La Convención Americana sobre Derechos Humanos exige recursos efectivos ante violaciones de derechos, sin distinguir la fuente de la autoridad que las comete.

García (2022, citado en Peralta Vásquez, 2024) advierte que "La utilización extrema de la Acción Extraordinaria de Protección, ha traído como consecuencia una sobrecarga procesal para la Corte Constitucional, generando de esta manera una demora en la resolución de los casos". Esta experiencia ecuatoriana ofrece lecciones valiosas para el diseño de un sistema costarricense que evite la desnaturalización procesal mediante filtros adecuados y requisitos específicos de procedibilidad, siguiendo los criterios establecidos por la propia Sala Constitucional costarricense.

La implementación de una acción especial de protección en Costa Rica requeriría reforma constitucional que modifique el artículo 10, estableciendo excepciones cuando las resoluciones judiciales vulneren derechos fundamentales. Esta reforma aprovecharía la estructura jerárquica del artículo 156 que sitúa a la Corte Suprema como tribunal superior, permitiendo que la Sala Constitucional ejerza control excepcional sobre todas las materias jurisdiccionales. Los criterios desarrollados por Rojas (2025) para la materia administrativa proporcionan fundamentos teóricos sólidos para esta expansión sistemática.

La propuesta de Rojas (2025) representa un avance significativo al documentar que "Se trata de una expresa habilitación dada a los órganos de casación para que controlen o fiscalicen, y apliquen, el Derecho de la Constitución". Su análisis demuestra que el control constitucional indirecto es posible y necesario, estableciendo criterios judiciales importantes que podrían extenderse a otras materias. La experiencia ecuatoriana demuestra que es posible diseñar sistemas de protección constitucional que mantengan el carácter excepcional del recurso mientras garantizan tutela efectiva de derechos fundamentales en todas las áreas jurisdiccionales.

Costa Rica debe superar las limitaciones del artículo 10 constitucional y evolucionar hacia un sistema integral de protección constitucional. El trabajo de Rojas (2025) ofrece fundamentos teóricos y jurisprudenciales sólidos para esta evolución, demostrando que el control constitucional indirecto es viable en la práctica judicial costarricense. La acción especial de protección constituye la expansión lógica de estos principios hacia todas las materias jurisdiccionales contempladas en el artículo 153 constitucional, cumpliendo las obligaciones positivas del Estado en materia de acceso efectivo a la justicia.

Referencias

Constitución Política de la República de Costa Rica. (1949). Asamblea Nacional Constituyente.

Corte Constitucional del Ecuador. (2021). Sentencia No. 2355-16-EP/21. Juez ponente: Alí Lozada Prado.

Peralta Vásquez, C. F. (2024). La acción extraordinaria de protección y su desnaturalización procesal en la justicia constitucional del Ecuador. Revista Pertinencia Académica, 8(4), 18–33. https://revistas.utb.edu.ec/index.php/rpa/article/view/3211

Rojas, A. (2025). El derecho de la constitución como motivo de casación por razones sustantivas. En E. Jinesta Lobo (Ed.), Constitucionalización y convencionalización del derecho administrativo (pp. 381–392). Tirant lo Blanch.

Sala Constitucional de Costa Rica. (2010). Resolución N° 21039-2010.

Sala Constitucional de Costa Rica. (2014). Resolución N° 4343-2014.

  

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Crítica a la Teoría de Rojas Ortega sobre Discrecionalidad Técnica

En el ordenamiento jurídico costarricense no existe la discrecionalidad técnica. Esta afirmación encuentra sustento tanto en la jurisprudencia consolidada como en los principios elementales del derecho administrativo que establecen una incompatibilidad ontológica entre técnica y discrecionalidad. La propuesta de Rojas Ortega (2025) sobre la constitucionalización de la discrecionalidad administrativa contiene un error conceptual fundamental al clasificar la "discrecionalidad de tipo técnica" como una categoría válida, contradiciéndole directamente los principios establecidos en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública. El Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VIII, en la Resolución Nº 00024-2016, fue categórico al establecer que la llamada "discrecionalidad técnica" es en realidad "un problema de discrecionalidad aparente o de falsa discrecionalidad", pues cuando una decisión administrativa se basa en criterios técnico-científicos, la Ley General de la Administración Pública en sus artículos 16, 158 incisos 3 y 4, y 160, establece "la ficción de que este tipo de normas tendrían carácter jurídico para efectos del control jurisdiccional", obligando al juzgador a resolver "tal y como si ejerciera control de legalidad".

La doctrina especializada ha sido enfática en sostener que "discrecionalidad y técnica son inconciliables, porque donde hay posibilidad de aplicar la técnica esta se incorpora a la ley, y donde hay discrecionalidad la aplicación de reglas técnicas inflexibles resulta imposible" (Ortiz Ortiz, citado en Sala Primera de la Corte, Resolución Nº 00393-2024). Rojas Ortega (2025) afirma que existe una "discrecionalidad de tipo técnica" donde "la valoración se efectúa a partir de reglas fijadas por la ciencia o la técnica, es decir, por campos distintos al derecho pero que, también constituyen disciplinas científicas, tales como la medicina, la economía, la ingeniería, etc." (pp. 213). Esta conceptualización revela una comprensión deficiente de la naturaleza de las reglas técnicas unívocas y su relación con la discrecionalidad administrativa. Esta incompatibilidad no es meramente teórica sino que tiene fundamento normativo directo en el artículo 16 de la Ley General de la Administración Pública, que establece de manera inequívoca que "En ningún caso podrán dictarse actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica", configurando estas reglas como límites absolutos a cualquier forma de discrecionalidad.

Las reglas técnicas unívocas se definen como aquellas reglas científicas y técnicas que en las circunstancias del caso administrativo tienen un sentido claro, inequívoco y preciso, constituidas por conocimientos exactos aplicables a procesos de acaecimiento necesarios según la ley de la causalidad. Estas reglas según Bueno (1995) "se caracterizan por su aplicación exacta una vez comprobada la hipótesis de hecho correspondiente, su pretensión de verdad que opera independientemente de los criterios personales del funcionario actuante". El artículo 158 inciso 4 de la LGAP establece que "Se entenderán incorporadas al ordenamiento, para este efecto, las reglas técnicas y científicas de sentido unívoco y aplicación exacta, en las circunstancias del caso", lo que significa que su violación "genera las mismas consecuencias que la transgresión de un precepto legal".

La inexistencia de discrecionalidad técnica significa que toda decisión administrativa fundamentada en aspectos científicos o técnicos está completamente sujeta a control jurisdiccional bajo el mismo estándar que se aplica a los actos reglados. Como lo confirmó la Sala Constitucional en la Resolución Nº 08892-2012, la Administración "no puede dictar actos contrarios a reglas unívocas de la ciencia o de la técnica", y según la Resolución Nº 06922-2010 de la misma Sala, "todo lo relacionado con la discrecionalidad de los aspectos técnicos que sustentan una decisión o una actuación de la Administración debe ser ventilados en la jurisdicción contencioso-administrativa". La Sala Primera de la Corte ha sido enfática al establecer que "Si hay actividad técnica, no puede entenderse que existe discrecionalidad administrativa. Ello por cuanto ésta implica una estimación administrativa, caso por caso, mediante una apreciación de circunstancias singulares" (Sala Primera de la Corte, Resolución Nº 00393-2024).

La razón fundamental de esta inexistencia radica en que los criterios técnico-científicos son "controlables intersubjetivamente y comprobables mediante el recurso del método científico", como estableció la Resolución Nº 00024-2016, lo que elimina cualquier margen de apreciación subjetiva por parte de la Administración. Como explicó el redactor del artículo 16: "siempre que haya normas técnicas de aplicación estrictas que puedan regular el contenido de un acto administrativo, y que este discrete de esas reglas en forma tal que resulte empírico el acto, contrario a las reglas elementales técnicas o de ciencia entonces ese acto será nulo como si se hubiera violado la ley, porque la administración no tiene el derecho de actuar empíricamente cuando debe actuar técnicamente" (Sala Primera de la Corte, Resolución Nº 00393-2024).

Es importante distinguir entre reglas técnicas obligatorias y opiniones profesionales, distinción que el planteamiento de Rojas Ortega (2025) confunde al mezclar la existencia de conocimientos técnicos especializados con la posibilidad de ejercer discrecionalidad sobre su aplicación. La Sala Primera distingue claramente que "los citados incisos refieren a 'reglas' y no a 'opiniones' de personas expertas. Este punto presenta una especial relevancia, pues al margen de lo que se dirá más adelante respecto de las Ciencias Exactas, por ahora se debe indicar que la opinión de personas profesionales en áreas de experticia (en ámbitos distintos de las Ciencias Jurídicas) no vincula a la Administración Pública" (Sala Primera de la Corte, Resolución Nº 00393-2024). Solo las reglas de "sentido unívoco y aplicación exacta" constituyen parámetros de legalidad. El Dictamen C-329-2002 ilustra esta distinción mediante el ejemplo de los semáforos: "para elegir entre un sistema técnico y otro, hubo libertad, pero para aplicar correctamente y poner a funcionar correctamente el que se eligió ya no hay libertad, porque ahí la técnica de energía eléctrica es la que dice qué es lo que se debe hacer y cómo debió haber funcionado el semáforo".

En consecuencia, la denominada discrecionalidad técnica es una contradicción conceptual en el derecho costarricense: si una decisión se basa en criterios técnicos verificables, no hay discrecionalidad; si hay margen de apreciación subjetiva, entonces no es puramente técnica. El concepto de "discrecionalidad técnica" de Rojas Ortega (2025) genera confusión conceptual peligrosa que puede legitimar actuaciones administrativas empíricas cuando deben ser técnicas. Como concluyó el Tribunal Contencioso Administrativo, lo que doctrinalmente se ha llamado discrecionalidad técnica es una "falsa discrecionalidad", pues los elementos técnicos están sujetos a control de legalidad pleno. La construcción teórica correcta reconoce que "donde hay posibilidad de aplicar la técnica esta se incorpora a la ley, y donde hay discrecionalidad la aplicación de reglas técnicas inflexibles resulta imposible" (Ortiz Ortiz, citado en Sala Primera de la Corte, Resolución Nº 00393-2024). Esta incompatibilidad no es accidental sino ontológica: la técnica opera según relaciones causales necesarias, mientras que la discrecionalidad requiere espacios de indeterminación normativa donde pueden coexistir múltiples soluciones válidas.

Como establece la doctrina consolidada: "la administración no tiene el derecho de actuar empíricamente cuando debe actuar técnicamente" (Sala Primera de la Corte, Resolución Nº 00393-2024). La administración "carece de competencia legal para actuar empíricamente cuando debe actuar técnicamente" (Sala Primera de la Corte, Resolución Nº 00393-2024), lo que significa que pretender ejercer discrecionalidad sobre reglas técnicas unívocas constituye actuación ultra vires. Las reglas unívocas de la ciencia y la técnica constituyen normatividades objetivas que se imponen tanto al administrador como al operador jurídico, estableciendo un marco de certidumbre que trasciende las apreciaciones subjetivas y fundamenta la racionalidad de la actuación administrativa. La categorización de Rojas Ortega (2025) de una "discrecionalidad de tipo técnica" carece de fundamento jurídico y contradice los principios elementales del derecho administrativo costarricense, pues la técnica y la discrecionalidad son conceptualmente incompatibles.

Referencias

Bueno, G. (1995). ¿Qué es la ciencia? La respuesta de la teoría del cierre categorial. Ciencia y Filosofía. Pentalfa. https://www.researchgate.net/profile/Gustavo-Bueno-3/publication/358214315_Que_es_la_ciencia/links/61f592a311a1090a79bcf45e/Que-es-la-ciencia.pdf

Procuraduría General de la República. (2002). Dictamen C-329-2002.

Rojas Ortega, A. (2025). Constitucionalización de la discrecionalidad administrativa. En E. Jinesta Lobo (Ed.), Constitucionalización y convencionalización del derecho administrativo (pp. 209–222). Tirant lo Blanch.

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. (2010). Resolución Nº 06922-2010.

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. (2012). Resolución Nº 08892-2012.

Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia. (2024). Resolución Nº 00393-2024.

Tribunal Contencioso Administrativo, Sección VIII. (2016). Resolución Nº 00024-2016.

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¿Cómo Puede el Estado Arrendarse Bienes a Sí Mismo?

¿Cómo puede el Estado costarricense celebrar contratos de arrendamiento consigo mismo? El principio "Nemini Res Sua Servit" (art. 381.3 C.C.) establece categóricamente: "es imposible constituir una servidumbre en terreno propio → predio dominante y sirviente deben pertenecer a distintos titulares". Este principio fundamental trasciende las servidumbres para regir toda relación jurídica que requiere alteridad entre sujetos. Los autocontratos estatales constituyen una manifestación específica de esta imposibilidad conceptual absoluta que permea todo el ordenamiento jurídico.

El Código Civil (arts. 1124 y 1068) prohíbe expresamente: "No pueden ser arrendatarios los que según el artículo 1068 no pueden ser compradores". Art. 1068 establece prohibiciones para empleados públicos, corredores, peritos, tutores, curadores, abogados, procuradores, jueces "las cosas en cuya venta intervengan" como tales funcionarios. La prohibición comprende "consortes, ascendientes, descendientes, hermanos consanguíneos o afines". Estas normas presuponen sujetos distintos en situación de conflicto potencial → cuando no hay alteridad real, existe imposibilidad ontológica.

La Ley General de Administración Pública (N° 6227) reconoce en su art. 1°: "La Administración Pública estará constituida por el Estado más los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado". Art. 2° establece: "Las reglas que regulan la actividad del Estado se aplicarán también a los otros entes públicos, en ausencia de norma especial". Art. 3° determina: "El derecho público regulará la organización y actividad de los entes públicos, salvo norma expresa en contrario. El derecho privado regulará la actividad de los entes que por su régimen de conjunto y los requerimientos de su giro puedan estimarse como empresas industriales o mercantiles comunes".

Arts. 9°, 10°, 11° LGAP establecen jerarquía normativa crucial: "El ordenamiento jurídico administrativo es independiente de otros ramos del derecho". Solo "en caso de que no haya norma administrativa aplicable → se aplicará el derecho privado". Art. 10°: "La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público". Art. 11°: "La Administración Pública actuará sometida al ordenamiento jurídico → sólo podrá realizar aquellos actos que autorice dicho ordenamiento → Se considerará autorizado el acto regulado expresamente por norma escrita".

La Ley General de Contratación Pública (N° 9986, art. 67) permite: "La Administración podrá comprar y tomar en arrendamiento bienes inmuebles, sin emplear procedimientos ordinarios" requiriendo: (a) estudio que demuestre que la opción es "la más rentable y viable"; (b) avalúo por órgano especializado; (c) estudio de mercado; (d) "acto motivado adoptado por el máximo jerarca". Art. 76 regula "arrendamiento operativo" de bienes muebles: "la Administración deberá seguir los procedimientos ordinarios y observar las demás disposiciones establecidas en el ordenamiento jurídico".

El Reglamento (art. 167) desarrolla exhaustivamente los procedimientos: estudio técnico aprobado por el jerarca, avalúo suscrito por "personal profesional especializado", estudio de mercado en "área que definirá previamente la Administración", acto motivado fundamentado en elementos técnicos. Crucialmente establece: "Tratándose del arrendamiento de bienes inmuebles resultará aplicable la Ley N°7527 → Para el reajuste de la renta se aplicará el artículo 67". "De no cumplir → deberá promoverse el procedimiento ordinario que corresponda según su monto".

La Ley General de Arrendamientos Urbanos y Suburbanos (N° 7527) confirma esta aproximación normativa. Art. 6° establece expresamente: "El Estado, los entes públicos descentralizados y las municipalidades, en calidad de arrendadores o arrendatarios, están sujetos a esta ley, salvo disposición expresa de su propio ordenamiento jurídico. El procedimiento de licitación se rige por las disposiciones legales y reglamentarias de la contratación administrativa". Este artículo crucial reconoce que el Estado puede actuar como arrendador O arrendatario, pero siempre presupone la existencia de contraparte distinta.

Art. 8° de la Ley N° 7527 define el arrendamiento: "Existe arrendamiento cuando dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el uso y goce temporal de una cosa y la otra a pagar un precio cierto y determinado. Quien cede el uso se denomina arrendador y el que paga el precio, arrendatario". Esta definición legal exige expresamente "dos partes" que se obliguen "recíprocamente" → imposibilidad absoluta de autocontrato. Art. 9° establece quiénes "pueden dar en arriendo": "el propietario, el poseedor del bien por cualquier título legítimo, siempre y cuando no sea el de arrendamiento". Art. 10° determina quiénes "pueden tomar en arriendo": "todo el que posea capacidad jurídica o esté legalmente representado".

Los artículos sobre arrendamiento (1127-1155 C.C.) regulan exhaustivamente derechos y obligaciones: el arrendador "debe entregar al arrendatario la cosa con sus accesorios en estado de llenar el objeto para el cual se arrendó" (art. 1128); "debe hacer las reparaciones ordinarias" (art. 1130); el arrendatario "debe usar de la cosa según el destino expresado en el contrato" (art. 1137); "es obligado a emplear en la conservación de la cosa el cuidado de un buen padre de familia" (art. 1138). Art. 1141: "está obligado a pagar el precio en la época convenida". Art. 1144: "debe restituir la cosa al fin del arrendamiento en el estado en que la recibió".

La Ley contra la Corrupción (N° 8422, art. 3°) establece el "deber de probidad": "El funcionario público estará obligado a orientar su gestión a la satisfacción del interés público → identificar y atender las necesidades colectivas prioritarias, de manera planificada, regular, eficiente, continua". Exige "administrar los recursos públicos con apego a los principios de legalidad, eficacia, economía, eficiencia, rindiendo cuentas satisfactoriamente". Este deber refuerza la aplicación del principio "Nemini Res Sua Servit" → las relaciones contractuales artificiales violan economía y eficiencia.

El marco normativo no autoriza autocontratos estatales por razones conceptuales fundamentales. Aunque la Ley N° 9986 (art. 67) y el Reglamento (art. 167) autorizan que "la Administración tome en arrendamiento bienes inmuebles", estos procedimientos presuponen arrendador distinto del Estado. Las normas regulan "cómo" debe proceder la Administración al arrendar de terceros, no autorizan arrendarse a sí misma. El principio "Nemini Res Sua Servit" opera como límite conceptual absoluto que ninguna norma procedimental puede superar.

Los arts. 1127-1155 C.C. confirman esta imposibilidad: establecen derechos y obligaciones recíprocos entre "arrendador" y "arrendatario" como sujetos distintos. Art. 1145: "El arrendatario puede ceder el arrendamiento o subarrendar" → presupone capacidad de transferir derechos a terceros. Art. 1146: "El contrato se resuelve por la pérdida total o parcial de la cosa arrendada" → contempla situaciones que requieren decisiones contrapuestas entre arrendador y arrendatario. Art. 1147 establece que "puede el Juez acordar al contraventor un plazo para el cumplimiento" → presupone conflicto entre partes distintas.

Art. 1149 regula concursos: "Si el arrendatario o arrendador llegaran a ser declarados en estado de concurso, la continuación o extinción del contrato se regirá por lo dispuesto en la legislación concursal". Art. 1150: "La rescisión o anulación del título de propiedad del arrendador ponen fin al arrendamiento". Art. 1151: "Si no se determinó el tiempo → ninguna de las dos partes podrá hacerlo cesar, sino notificando anticipadamente a la otra parte". Todas estas disposiciones presuponen sujetos distintos con intereses diferenciados.

La Ley N° 7527 refuerza esta interpretación mediante disposiciones específicas. Art. 2°: "Esta ley es de orden público → Todo convenio contrario a sus disposiciones imperativas es nulo de pleno derecho". Art. 4°: "Esta ley rige para todo contrato de arrendamiento de bienes inmuebles → Se aplicarán supletoriamente las disposiciones del Código Civil, en tanto no contravengan lo dispuesto en la presente ley". Art. 5°: "El destino para el cual se arrienda un inmueble no puede ser contrario a las leyes → Es nulo de pleno derecho el contrato que contravenga esta norma".

¿Cuándo proceden las excepciones al principio? Únicamente cuando existe alteridad real que supere el test del principio "Nemini Res Sua Servit": (1) personalidades jurídicas verdaderamente distintas según art. 1° LGAP; (2) patrimonios separados efectivamente; (3) autonomía decisoria real; (4) fines institucionales diferenciados que generen intereses potencialmente divergentes. Ministerio central vs. institución autónoma puede cumplir estos criterios. Gobierno central vs. municipal también. Dependencias del mismo ministerio: imposible → violación directa del principio fundamental.

Los entes con régimen de derecho privado (art. 3° LGAP) presentan casos especiales: "empresas industriales o mercantiles comunes" poseen autonomía que puede superar el test de alteridad. ICE, CCSS, bancos estatales: personalidad jurídica diferenciada y autonomía patrimonial real y fines específicos diferenciados del Estado central. Contratos entre estos entes y el Estado: jurídicamente viables si cumplen arts. 67 (Ley) y 167 (Reglamento) → procedimientos rigurosos de contratación pública obligatorios.

Cuando el principio "Nemini Res Sua Servit" indica ausencia de alteridad → instrumentos alternativos obligatorios: actos administrativos de asignación (respetan unidad patrimonial estatal), transferencias administrativas (reorganizaciones internas sin relaciones contractuales), usufructos administrativos, comodatos internos. Estos instrumentos cumplen arts. 10° y 11° LGAP → realizan fin público eficientemente sin violar principios fundamentales. Art. 3° Ley N° 8422 exige esta orientación hacia economía y eficiencia.

La aplicación del deber de probidad (art. 3° N° 8422) refuerza el principio: funcionarios deben "demostrar rectitud y buena fe → asegurarse de que las decisiones se ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución". Autocontratos artificiales → violación de imparcialidad y objetivos institucionales. El principio "Nemini Res Sua Servit" opera como filtro que distingue necesidades reales de coordinación vs. artificios para eludir responsabilidades administrativas básicas.

La integración normativa (art. 9° LGAP) establece: jurisprudencia → principios generales del derecho público → costumbre → derecho privado. "Nemini Res Sua Servit" constituye principio general que informa ambos derechos. Su aplicación debe privilegiar "la realización del fin público" (art. 10° LGAP) respetando derechos particulares. Cuando indica ausencia de alteridad → preferir instrumentos administrativos que optimicen recursos según art. 3° N° 8422.

El principio "Nemini Res Sua Servit" constituye el fundamento definitivo: el Estado no puede arrendarse bienes a sí mismo por imposibilidad ontológica de relaciones jurídicas reflexivas. Aunque la Ley N° 9986 y su Reglamento permiten arrendamientos administrativos, presuponen terceros arrendadores → no autorizan autocontratos. La Ley N° 7527 confirma esta interpretación al exigir expresamente "dos partes" en todo arrendamiento. Las excepciones proceden únicamente cuando existe alteridad real entre personas jurídicas verdaderamente distintas (test sustantivo del principio). Para gestión patrimonial interna: instrumentos administrativos apropiados que respeten unidad estatal y principios de eficiencia constitucional.

 

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Conciliación ¿Prohibida? en Violencia Política: ¿Cómo la Víctima Transforma ese ‘No’ en Herramienta de Empoderamiento?

El entramado normativo costarricense revela una arquitectura jurídica precisa que permite la conciliación a solicitud voluntaria de la denunciante en procedimientos de violencia política contra las mujeres, mediante una construcción que distingue entre la prohibición de promoción institucional y el ejercicio de derechos procesales fundamentales.

La Ley N° 10235 en sus artículos 14 y 26 establece una prohibición específica y terminante: las autoridades no pueden "promover la conciliación entre las partes ni convocar a audiencias con ese propósito en ninguna etapa del proceso." La redacción legislativa revela una distinción crucial entre la prohibición de promover institucionalmente la conciliación y la ausencia de cualquier veto a la solicitud voluntaria de la denunciante. El verbo "promover" implica dar impulso, fomentar o propiciar algo desde la autoridad, protegiendo así contra la presión institucional hacia la conciliación, pero esta prohibición no alcanza la iniciativa exclusiva de la víctima.

Esta aparente laguna normativa encuentra resolución mediante el sistema de integración previsto en la Ley General de la Administración Pública N° 6227. El artículo 9, numeral 1 establece que el ordenamiento jurídico administrativo es independiente, pero "solamente en el caso de que no haya norma administrativa aplicable, escrita o no escrita, se aplicará el derecho privado y sus principios." El numeral 2 del mismo artículo dispone el mecanismo preciso: "Caso de integración, por laguna del ordenamiento administrativo escrito, se aplicarán, por su orden, la jurisprudencia, los principios generales del derecho público, la costumbre y el derecho privado y sus principios."

El artículo 10 de la LGAP proporciona las reglas de interpretación e integración normativa. Su numeral 1 ordena interpretar la norma administrativa "en la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular." El numeral 2 exige que la interpretación e integración tome "en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

El artículo 317, numeral 1, inciso e) de la LGAP establece un derecho procesal fundamental: "La parte tendrá el derecho y la carga en la comparecencia de: proponer alternativas." Este derecho no puede ser vaciado de contenido sin fundamento legal expreso, y la Ley N° 10235 no contiene prohibición alguna dirigida a la denunciante para ejercer este derecho fundamental.

Sin embargo, el derecho genérico a proponer alternativas requiere contenido específico cuando se trata de situaciones de violencia. Aquí opera la integración normativa con las normas conexas que regula el artículo 10, numeral 2 de la LGAP. El Código Procesal de Familia N° 9747 constituye la norma conexa determinante que proporciona los criterios específicos y calificados para situaciones de violencia.

El artículo 196 del Código Procesal de Familia dispone que "no procederá la conciliación, cuando se trata de la discusión de derechos irrenunciables o indisponibles. En violencia intrafamiliar o protección de derechos de personas en estado de vulnerabilidad, el caso podrá abordarse mediante los mecanismos propios de justicia restaurativa, si cumple con los criterios de admisibilidad y viabilidad." El artículo 9 del mismo código confirma esta posibilidad al señalar que casos pueden abordarse "mediante los mecanismos propios de justicia restaurativa" cuando cumplen criterios específicos.

La Constitución Política aporta fundamentos adicionales. El artículo 43 consagra que "toda persona tiene derecho a terminar sus diferencias patrimoniales por medio de árbitros, aún habiendo litigio pendiente," reflejando el valor constitucional de la autonomía para resolver controversias. El artículo 51 establece que "igualmente, tendrán derecho a esa protección la madre," reconociendo constitucionalmente la protección especial que debe brindarse a las mujeres.

La Convención Belém do Pará refuerza esta arquitectura jurídica. Su artículo 5 establece que "toda mujer podrá ejercer libre y plenamente sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales y contará con la total protección de esos derechos." El artículo 7, inciso g) obliga a "establecer los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para asegurar que la mujer objeto de violencia tenga acceso efectivo a resarcimiento, reparación del daño u otros medios de compensación justos y eficaces."

La construcción jurídica opera así: el artículo 317, inciso e) de la LGAP proporciona el fundamento procesal para que la denunciante proponga alternativas, mientras que el Código Procesal de Familia, aplicable por integración normativa conforme a los artículos 9 y 10 de la LGAP, aporta el régimen específico de justicia restaurativa aplicable a casos de violencia cuando se cumplen criterios de admisibilidad y viabilidad.

Esta interpretación resulta coherente con el fin público de la Ley N° 10235 de prevenir, atender, sancionar y erradicar la violencia política contra las mujeres. El fin se realiza plenamente cuando se prohíbe la promoción institucional de conciliación para evitar presiones, pero no se contradice cuando la propia víctima, ejerciendo su autonomía informada y sus derechos procesales fundamentales, solicita mecanismos de justicia restaurativa como forma de reparación justa y eficaz.

La distinción entre derecho público y privado resulta irrelevante en este análisis, pues no se trata de aplicar principios de autonomía de la voluntad del derecho privado, sino de reconocer derechos procesales específicamente consagrados en el ordenamiento administrativo que permiten a las partes proponer alternativas, con contenido específico proporcionado por normas conexas especializadas en violencia.

La jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos introduce tensiones significativas que deben considerarse en esta construcción jurídica. En el Caso González y otras ("Campo Algodonero") Vs. México, la Corte estableció que los Estados tienen "una obligación reforzada a partir de la Convención Belém do Pará" y deben adoptar "medidas integrales para cumplir con la debida diligencia en casos de violencia contra las mujeres" (párr. 258). Específicamente, determinó que los Estados "deben contar con un adecuado marco jurídico de protección, con una aplicación efectiva del mismo y con políticas de prevención y prácticas que permitan actuar de una manera eficaz ante las denuncias."

El Caso Trabajadores de la Hacienda Brasil Verde Vs. Brasil refuerza esta obligación al establecer que "los Estados deben abstenerse de realizar acciones que de cualquier manera vayan dirigidas, directa o indirectamente, a crear situaciones de discriminación" y están "obligados a adoptar medidas positivas para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes en sus sociedades" (párr. 336). La Corte determinó que el Estado incurre en responsabilidad internacional cuando, "habiendo discriminación estructural, no adopta medidas específicas respecto a la situación particular de victimización" (párr. 338).

En el Caso Guzmán Albarracín y otras Vs. Ecuador, la Corte precisó que los Estados están "obligados a adoptar medidas positivas para revertir o cambiar situaciones discriminatorias existentes en sus sociedades, en perjuicio de determinado grupo de personas" y que "deben invertir en medidas proactivas que promuevan el empoderamiento de las niñas e impugnen las normas y los estereotipos patriarcales" (párr. 142).

El Caso Azul Rojas Marín y otra Vs. Perú advierte sobre cómo "los prejuicios personales y los estereotipos de género afectan la objetividad de los funcionarios estatales" y pueden "dar lugar a la denegación de justicia, incluida la revictimización" (párr. 199).

Estas obligaciones internacionales de jus cogens generan una tensión aparente con la posibilidad de conciliación, pues podrían interpretarse como que el Estado no puede delegar en la voluntad particular el cumplimiento de sus deberes ineludibles de investigación y sanción. Sin embargo, la misma jurisprudencia interamericana reconoce la necesidad de "establecer los mecanismos judiciales y administrativos necesarios para asegurar que la mujer objeto de violencia tenga acceso efectivo a resarcimiento, reparación del daño u otros medios de compensación justos y eficaces" (Campo Algodonero, párr. 258.g).

La resolución de esta tensión radica en distinguir entre las obligaciones estatales ineludibles de prevención, investigación y sanción estructural, que no pueden delegarse, y los derechos procesales específicos de la víctima a acceder a mecanismos de reparación justa y eficaz. La conciliación solicitada voluntariamente por la denunciante no exime al Estado de sus obligaciones de debida diligencia para combatir la discriminación estructural, sino que constituye una forma adicional de reparación que puede coexistir con las medidas estatales obligatorias.

Por tanto, la conciliación solicitada voluntariamente por la denunciante en procedimientos de violencia política es jurídicamente viable bajo el régimen de justicia restaurativa del Código Procesal de Familia, aplicable por integración normativa, siempre que la solicitud provenga exclusivamente de la denunciante sin promoción institucional alguna, se cumplan estrictamente los criterios de admisibilidad y viabilidad, y el Estado mantenga simultáneamente sus obligaciones ineludibles de adoptar medidas estructurales para prevenir, investigar y sancionar la violencia política contra las mujeres conforme a los estándares interamericanos de debida diligencia.

  

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De la Inmunidad al Juicio: Anatomía del Proceso Penal contra el Presidente

Cuando una persona presenta una denuncia penal contra quien ejerce la Presidencia de la República, debe activarse un procedimiento jurisdiccional y político de carácter excepcional, cuyas reglas se encuentran contenidas en normas de rango constitucional, legal y reglamentario, destinadas a armonizar el respeto al principio de legalidad con la salvaguarda institucional de la jefatura del Poder Ejecutivo. Tal proceso no puede regirse por los cauces ordinarios del enjuiciamiento penal, en razón del fuero especial que reviste al Presidente de la República, cuya eventual responsabilidad penal debe ser evaluada mediante un sistema reforzado de garantías, tanto para asegurar la gobernabilidad democrática como para impedir el uso abusivo del derecho penal con fines persecutorios.

Esta lógica encuentra fundamento en el artículo 11 de la Constitución Política, que establece que los funcionarios públicos son simples depositarios de la autoridad, están obligados a cumplir los deberes que la ley les impone y no pueden arrogarse facultades no concedidas en ella. Además, dicho artículo dispone que la acción para exigirles responsabilidad penal por sus actos es pública, lo cual refuerza el carácter excepcional pero exigible del proceso penal dirigido contra el Presidente de la República, conforme a los principios de evaluación de resultados, rendición de cuentas y responsabilidad personal.

De conformidad con el Código Procesal Penal (Ley N.º 7594), específicamente el Título V del Libro II, que regula el procedimiento para juzgar a los miembros de los Supremos Poderes, el proceso inicia con la presentación de una denuncia ante el Ministerio Público, atribuyéndosele al Presidente de la República la comisión de un presunto delito. En los casos de acción pública —como lo establece el artículo 392— la persecución penal corresponde al Ministerio Público, sin perjuicio del derecho de querella que podrá ejercer cualquier persona si se trata de un delito funcional o, en su caso, la víctima, cuando no lo sea. Una vez recibida la denuncia, el Fiscal General de la República debe —según el artículo 394— llevar a cabo una investigación preliminar que permita reunir los elementos mínimos indispensables para, en su momento, formular una acusación o bien solicitar la desestimación del caso ante la Corte Suprema de Justicia, en cuya Sala Penal radica la competencia jurisdiccional para conocer estos asuntos.

Ahora bien, conforme al artículo 395 del mismo cuerpo legal, si el Ministerio Público presenta acusación o se plantea formalmente una querella, la Corte Suprema de Justicia debe examinar si los hechos denunciados constituyen delito y si el denunciado goza de inmunidad, privilegio o derecho de antejuicio. En el caso del Presidente de la República, cuya investidura requiere un pronunciamiento político previo para poder ser sometido a juicio, corresponde a la Corte remitir el expediente a la Asamblea Legislativa, la cual debe decidir si da lugar o no a la formación de causa penal, en los términos previstos por la fracción 9) del artículo 121 de la Constitución Política.

Dicha disposición constitucional debe interpretarse sistemáticamente junto con el artículo 151 de la Constitución Política, que establece que el Presidente, los Vicepresidentes de la República o quien ejerza la Presidencia, no podrán ser perseguidos ni juzgados sino después de que, en virtud de acusación interpuesta, haya declarado la Asamblea Legislativa haber lugar a formación de causa penal. Esta norma confirma el carácter obligatorio de la autorización parlamentaria como requisito de procedibilidad para cualquier proceso penal contra la máxima autoridad del Poder Ejecutivo.

Este procedimiento, de naturaleza político-parlamentaria, se encuentra reglado en los artículos 215 a 218 del Reglamento de la Asamblea Legislativa. En primer lugar, el artículo 215 dispone que, una vez presentada la acusación formal con los documentos probatorios que la sustenten, esta debe ser leída integralmente ante el plenario legislativo, para luego ser remitida a una comisión especial conformada por tres diputados elegidos mediante votación del pleno. Esta comisión, conforme al artículo 216, debe recibir, examinar y valorar todas las pruebas aportadas tanto por la parte acusadora como por el Presidente acusado, asegurando el principio de contradicción, el derecho de defensa y la objetividad en la apreciación de los hechos. Posteriormente —según lo establece el artículo 217— la comisión debe presentar un informe técnico ante el plenario, acompañado de todos los elementos de prueba, los cuales deben ser leídos íntegramente en una sesión especial en la que se formaliza la invitación al Presidente para que ejerza personalmente su defensa, si así lo estima conveniente. Concluida su intervención, el Presidente debe retirarse del recinto, a fin de que la Asamblea Legislativa delibere sin restricciones sobre la procedencia o improcedencia de la acusación. Si se alcanza la mayoría calificada requerida, el Presidente queda suspendido en el ejercicio de sus funciones y es puesto de inmediato a la orden de la Corte Suprema de Justicia.

Una situación particular se contempla en el artículo 218 del Reglamento legislativo, que regula los supuestos en que un tribunal, en el marco de un proceso penal ordinario, remita a la Asamblea Legislativa una certificación que indique que el Presidente ha sido formalmente acusado o que existe en su contra una orden firme de prisión y enjuiciamiento. En tales casos, y siempre que el Presidente no haya renunciado expresamente a su fuero constitucional, el asunto se traslada nuevamente a una comisión de tres diputados para que analicen los antecedentes y rindan un informe al plenario. No obstante, si la autoridad judicial informa que el auto de prisión y enjuiciamiento ha quedado firme, la Asamblea debe declarar de manera inmediata y sin margen de discrecionalidad la suspensión del Presidente en el ejercicio de sus funciones, constituyendo esta una garantía de respeto al principio de legalidad penal, pero también un mecanismo de tutela institucional de la investidura presidencial.

Una vez autorizada la formación de causa por la Asamblea Legislativa, se reanuda el procedimiento ante el Poder Judicial. De conformidad con el artículo 397 del Código Procesal Penal, el Presidente de la República queda sometido a la jurisdicción de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, la cual se pronunciará —dentro de las veinticuatro horas siguientes a la recepción del expediente— sobre la imposición de medidas cautelares. En esta fase, el artículo 398 faculta a la Sala para designar a uno de sus miembros con el propósito de realizar aquellas diligencias de investigación que no puedan ser diferidas al juicio. Dicho magistrado debe ordenar al imputado que designe defensa técnica, señale lugar y medio para notificaciones, y procederá a tomarle declaración indagatoria. A continuación, se concede audiencia para que las partes ofrezcan prueba dentro de un plazo de cinco días, tras lo cual se fijará fecha y hora para la celebración del juicio oral y público.

Durante el debate, conforme al artículo 399 del Código Procesal Penal, se aplican las reglas ordinarias del proceso penal, asegurando la publicidad, inmediación, oralidad y contradicción propias del juicio penal acusatorio. La sentencia dictada por la Sala Tercera puede ser objeto de apelación ante la Corte Plena, según lo previsto por el artículo 59, inciso 8) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la cual conocerá del recurso previa sustitución de los magistrados que hayan intervenido en la etapa de juicio, lo que garantiza imparcialidad y doble conforme en el pronunciamiento judicial definitivo.

Finalmente, si el Presidente de la República es sorprendido en flagrante delito, el artículo 393 del Código Procesal Penal establece que deberá ser puesto a disposición inmediata de la Corte Suprema de Justicia, cuyo Presidente debe informar a la Asamblea Legislativa para que esta se pronuncie, sin dilación, sobre el mantenimiento o la cesación de la restricción a la libertad. En tal supuesto, el Ministerio Público podrá continuar la investigación inicial, pero si la Asamblea autoriza la privación de libertad, se deberá presentar acusación en un plazo no mayor de veinticuatro horas, so pena de ordenar la inmediata libertad del imputado. Esta disposición constituye un mecanismo de control sobre el uso de medidas cautelares que, en virtud de la investidura presidencial, podrían afectar el normal funcionamiento del régimen constitucional.

Es preciso recordar que, conforme al artículo 140, inciso 20) de la Constitución Política, corresponde al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno cumplir los demás deberes y ejercer las otras atribuciones que le confieren esta Constitución y las leyes, lo cual incluye someterse al marco legal y constitucional que regula su eventual responsabilidad penal.

Podemos afirmar sin temor al error que el régimen especial de enjuiciamiento penal de quien ejerce la Presidencia de la República responde a una lógica de equilibrio entre el principio de legalidad penal y el principio de supremacía constitucional, siendo imprescindible para proteger tanto la institucionalidad democrática como el derecho a un proceso justo. A través de un sistema escalonado, con intervención del Ministerio Público, del Poder Judicial y de la Asamblea Legislativa, se articula un modelo que previene arbitrariedades, protege la investidura presidencial y reafirma —sin ambigüedad alguna— que en una democracia constitucional nadie, absolutamente nadie, está por encima de la ley.

 

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Reglamentar no es Administrar: Separación de Funciones en el Colegio de Abogados

En virtud del ordenamiento jurídico costarricense, específicamente conforme a la Ley Orgánica del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica N° 13, resulta imperativo delimitar las competencias orgánicas en materia reglamentaria dentro de dicha corporación profesional. El presente análisis jurídico aborda de manera exhaustiva la interrogante sobre si la Junta Directiva posee o no competencia para modificar los reglamentos institucionales.

La estructura organizativa del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica se encuentra definida en el artículo 5° de su Ley Orgánica, el cual establece que: "El Colegio ejerce sus funciones por medio de Juntas Generales y de una Junta de Gobierno". Esta disposición determina el marco de actuación de ambos órganos, cuyas atribuciones se encuentran delimitadas específicamente en el articulado subsiguiente de la normativa.

Al examinar las competencias de dichos órganos, encontramos que el artículo 18 enumera taxativamente las atribuciones correspondientes a la Junta General. Particularmente, el inciso 1° le confiere la potestad de "Dictar los Reglamentos necesarios para que el Colegio llene debidamente sus diversos cometidos". Esta disposición resulta fundamental, pues atribuye expresamente la competencia reglamentaria a la Junta General como órgano supremo de la corporación.

Esta atribución se ve reforzada por el inciso 6° del mismo artículo 18, el cual faculta a la Junta General para "Emitir la normativa reglamentaria correspondiente, con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de los objetivos de calidad académica y deontológica de los egresados de las universidades y de sus agremiados". Dicha disposición, introducida mediante reforma por el artículo 2° de la Ley N° 9266 del 12 de agosto de 2014, reafirma y amplía la potestad reglamentaria originalmente conferida.

Por otra parte, el artículo 22 establece un catálogo exhaustivo de las atribuciones correspondientes a la Junta Directiva, compuesto por dieciséis incisos que definen su marco competencial. Del análisis sistemático de dichas atribuciones, se puede constatar que ninguna de ellas confiere a este órgano ejecutivo la potestad para dictar o modificar reglamentos. Sus competencias se circunscriben a funciones de carácter ejecutivo, administrativo y de gestión de los asuntos corporativos.

Es menester señalar que el inciso 16° del artículo 22 dispone que corresponde a la Junta Directiva ejercer "Las demás funciones que la ley y los reglamentos le señalen". Esta cláusula residual no puede interpretarse extensivamente como una habilitación para modificar los reglamentos, sino como una remisión a otras funciones específicas que pudieran estar contempladas en el ordenamiento jurídico o en los propios reglamentos dictados por la Junta General.

Adicionalmente, el inciso 3° del artículo 18 faculta a la Junta General para "Examinar los actos de la Junta de Gobierno y conocer de las quejas que se interpongan contra la Directiva por infracciones de esta ley o en los Reglamentos del Colegio", lo que evidencia una relación de subordinación normativa de la Junta Directiva respecto a los reglamentos, reafirmando que esta debe ajustar su actuación a lo dispuesto en ellos y no modificarlos.

El artículo 47 (anterior artículo 40, cuya numeración fue corrida por el artículo 3° de la Ley N° 7333 y posteriormente por el artículo 3° de la Ley N° 9266) establece que "Las resoluciones de las Juntas Generales en materia de su competencia, conforme a la presente ley, tendrán fuerza de sentencia ejecutoria sin recurso de ninguna clase", lo que confiere un carácter definitivo e inimpugnable a las decisiones adoptadas por la Junta General en ejercicio de sus competencias, entre ellas, la aprobación de reglamentos.

Por su parte, el artículo 48 (anterior artículo 41) dispone que "Los acuerdos y resoluciones del Presidente del Colegio y de la Junta de Gobierno, en materia de su competencia, se ejecutarán, desde luego. Los recursos contra dichos acuerdos y resoluciones se concederán para ante el Colegio, sólo en el efecto devolutivo". Esta norma presupone que los actos de la Junta Directiva son susceptibles de impugnación ante el Colegio (entendido como Junta General), lo que reafirma la relación de subordinación entre ambos órganos.

Conforme al principio de legalidad consagrado en el artículo 11 de la Constitución Política de Costa Rica y desarrollado en el artículo 11 de la Ley General de la Administración Pública, los entes públicos no estatales, como el Colegio de Abogados y Abogadas, sólo pueden realizar aquellos actos expresamente autorizados por el ordenamiento jurídico. En consecuencia, al no existir habilitación legal expresa que faculte a la Junta Directiva para modificar reglamentos, debe concluirse que carece de dicha competencia.

En virtud de todo lo anterior, se concluye inequívocamente que la Junta Directiva del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica no posee competencia para dictar o modificar reglamentos, siendo esta una atribución exclusiva de la Junta General como máximo órgano corporativo, conforme lo dispone expresamente el artículo 18, incisos 1° y 6° de su Ley Orgánica.

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La Hacienda Pública no lo abarca todo: competencia fiscalizadora de la Contraloría General sobre el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica

El ordenamiento jurídico costarricense —con su característica sistematización normativa y axiológica— ha establecido un régimen de fiscalización y control sobre la Hacienda Pública, designando a la Contraloría General de la República como el órgano rector en esta materia. La Ley Orgánica de la Contraloría General de la República (Ley N° 7428) establece, en su artículo 4°, que "La Contraloría General de la República ejercerá su competencia sobre todos los entes y órganos que integran la Hacienda Pública"; señalando, adicionalmente, que tendrá competencia facultativa sobre "los entes públicos no estatales de cualquier tipo" y "los sujetos privados, que sean custodios o administradores, por cualquier título, de los fondos y actividades públicos que indica esta Ley".

Por su parte, la Ley de Control Interno (Ley N° 8292) complementa este marco jurídico al establecer, en su artículo 1°, que dicha normativa "establece los criterios mínimos que deberán observar la Contraloría General de la República y los entes u órganos sujetos a su fiscalización, en el establecimiento, funcionamiento, mantenimiento, perfeccionamiento y evaluación de sus sistemas de control interno".

La definición de Hacienda Pública resulta, sin lugar a dudas, crucial para determinar la competencia fiscalizadora de la Contraloría. El artículo 8° de la Ley N° 7428 establece que "La Hacienda Pública estará constituida por los fondos públicos, las potestades para percibir, administrar, custodiar, conservar, manejar, gastar e invertir tales fondos y las normas jurídicas, administrativas y financieras, relativas al proceso presupuestario, la contratación administrativa, el control interno y externo y la responsabilidad de los funcionarios públicos". El mismo artículo aclara —con meridiana precisión— que "respecto a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público o las entidades privadas, únicamente formarán parte de la Hacienda Pública los recursos que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante norma o partida presupuestaria, por los Poderes del Estado, sus dependencias y órganos auxiliares, el Tribunal Supremo de Elecciones, la administración descentralizada, las universidades estatales, las municipalidades y los bancos del Estado. Los recursos de origen distinto de los indicados no integran la Hacienda Pública".

El Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica se rige por la Ley N° 13, la cual establece —con precisión técnica— su naturaleza jurídica, funcionamiento y financiamiento. El artículo 29° de dicha ley indica que constituirán los fondos del Colegio: las contribuciones que se establezcan a cargo de los miembros del Colegio; las donaciones que se hagan a la Corporación; las multas que se impongan disciplinariamente por el Colegio o por los Tribunales de Justicia a los profesionales en derecho o a las partes litigantes; y —finalmente— las subvenciones que acuerde a su favor la Universidad de Costa Rica o el Gobierno de la República.

El dictamen DI-AA-0502 del 9 de mayo de 2005, emitido por la Contraloría General de la República, aporta claridad —y criterio técnico-jurídico— al señalar que "En Costa Rica se han constituido distintos colegios profesionales que albergan conjuntos de personas de la misma profesión, ejemplo de ello lo es el Colegio de Abogados, el Colegio de Médicos, entre otros. En algunas ocasiones, el presupuesto de estos colegios está conformado por recursos procedentes de las cuotas de sus asociados, las cuales se colocan en el mismo plano de recursos 'propios'. Bajo este supuesto —y considerando lo antes dicho—, se estaría ante un caso en el que no existe de por medio recursos públicos, por lo que no resulta de aplicación para ellos el someterse a los controles que ejerce este Órgano Contralor".

Por tanto, la competencia de la Contraloría General de la República sobre el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica dependerá —fundamentalmente— del origen de los recursos que administre dicha corporación profesional. Si sus fondos provienen, exclusivamente, de las cuotas de sus agremiados, donaciones privadas o multas disciplinarias, estos se considerarían recursos propios y, consecuentemente, no estarían sujetos a la fiscalización del órgano contralor; máxime cuando, desde una perspectiva ontológica y teleológica, el Colegio posee una naturaleza jurídica sui géneris que le confiere autonomía funcional, administrativa y financiera.

Sin embargo, en el supuesto —hipotético pero jurídicamente viable— de que el Colegio reciba subvenciones específicas de la Universidad de Costa Rica o del Gobierno de la República, como lo permite —expresamente— el inciso 4° del artículo 29° de su Ley Orgánica, dichos recursos sí formarían parte de la Hacienda Pública y, consecuentemente, estarían sujetos a la fiscalización de la Contraloría General. Esta fiscalización, no obstante, se limitaría —exclusivamente— a la verificación del uso adecuado de esos fondos públicos específicos, sin extenderse, bajo ninguna circunstancia, a la totalidad de los recursos y actividades del Colegio; lo cual representaría, sin duda alguna, una transgresión al principio de autonomía funcional que le es inherente.

El alcance de esta fiscalización parcial sobre recursos específicos encuentra respaldo —técnico y jurídico— en el párrafo segundo del artículo 8° de la Ley N° 7428, el cual establece que los recursos de origen distinto a los fondos públicos no integran la Hacienda Pública, por lo que el régimen jurídico aplicable a estas entidades es, inequívocamente, el contenido en las leyes que las crearon o los ordenamientos especiales que las regulan; aspecto que refuerza, categóricamente, la tesis de la fiscalización limitada y específica.

De tal manera —y desde una perspectiva hermenéutica sistemática—, la Contraloría General de la República no tendría competencia general o amplia sobre el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica, considerando que el grueso de su financiamiento proviene de fuentes privadas (cuotas de los agremiados, multas disciplinarias y donaciones). Su competencia estaría restringida, únicamente, a la fiscalización del uso y destino de las eventuales subvenciones estatales que pudiera recibir, sin que esto implique —bajo ningún supuesto interpretativo— la sujeción del Colegio a los sistemas generales de control interno establecidos para la Administración Pública; preservándose, así, la naturaleza jurídica particular de esta corporación profesional, cuyo régimen normativo propio —contenido en la Ley N° 13— establece, con meridiana claridad, los mecanismos de control interno, rendición de cuentas y fiscalización aplicables a su gestión administrativa y financiera.

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La legalidad fingida: el artículo 11 como escudo para lo irregular

La publicación oficial del Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica del 3 de abril de 2025, en la que se anuncia la incorporación de más de mil nuevos profesionales del Derecho, pretende revestirse de legalidad apelando a los párrafos segundo y tercero del artículo 11 del Reglamento de Deontología Jurídica, Vigilancia y Excelencia Académica. Sin embargo, una lectura sistemática, finalista y conforme con el ordenamiento jurídico revela que dichas disposiciones no otorgan la potestad que ahora se les atribuye. El principio de legalidad significa "que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídico –reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente–; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el principio de juridicidad de la Administración (OJ-103-2000)". En este caso, la Junta Directiva del Colegio ha actuado de forma contraria a ese principio. 

La primera de las publicaciones del Colegio en redes sociales el 3 de abril de 2025 incluyó una transcripción parcial del artículo 11 del Reglamento, en la que se señala: “La Junta Directiva podrá adaptar la prueba según las necesidades sobrevenidas y el desarrollo tecnológico en aras de la satisfacción del interés público, siempre en equilibrio con el resguardo de los derechos fundamentales de los interesados en incorporarse al Colegio.” No obstante, el mismo artículo —en sus párrafos subsiguientes— establece condicionamientos estrictos para cualquier modificación válida, tales como la solicitud de criterio previo al Comité para el Examen de Excelencia Académica, la fundamentación expresa del acuerdo, su publicación formal en el Diario Oficial y la entrada en vigor con un plazo de al menos seis meses. Ninguna de esas condiciones se ha cumplido. 

El artículo 11 del Reglamento establece de forma clara que el Examen de Excelencia Académica debe ser objetivo, escrito, teórico-práctico, compuesto por un mínimo de setenta y cinco preguntas cerradas de selección única, con al menos cuatro distractores, extraídas de un banco de preguntas debidamente validadas. Estas preguntas deben abordar los contenidos del curso de Deontología Jurídica, así como conocimientos fundamentales de las ramas de Derecho Constitucional, Laboral, Penal, Civil, Familia, Comercial y Administrativo, incluidas sus respectivas normas procesales. Además, pueden incluir otras áreas del saber jurídico que se consideren necesarias, pero únicamente a propuesta expresa de la Junta Directiva. El objetivo del artículo es garantizar el dominio mínimo indispensable de quienes aspiren a ejercer la abogacía. 

Ahora bien, los párrafos segundo y tercero del mismo artículo, que han sido invocados por Eduardo Rojas como justificación normativa para los cambios introducidos, deben leerse con estricto apego a su texto y finalidad. Dichos párrafos permiten que la Junta Directiva adapte la prueba, pero sólo en razón de necesidades sobrevenidas o por desarrollo tecnológico, y siempre en equilibrio con los derechos fundamentales de los interesados. Además, imponen condiciones taxativas: la Junta deberá solicitar criterio al Comité para el Examen de Excelencia Académica, fundamentar debidamente su decisión, publicarla en el Diario Oficial y otorgar un plazo de al menos seis meses antes de su entrada en vigencia. Estas son condiciones de legalidad que no han sido observadas. 

Por tanto, ni la rebaja en la nota mínima de aprobación, ni la evaluación por bloques, ni mucho menos la aplicación retroactiva de tales cambios, encuentran respaldo válido en la literalidad del artículo 11. El uso parcial y funcional del Reglamento, desconociendo su estructura procedimental y sus garantías formales, no solo vacía de contenido su finalidad de resguardo institucional, sino que incurre en una reinterpretación contraria al principio de juridicidad. 

El 11 de enero de 2025, el presidente del Colegio, Francisco Cruz, mediante oficio PCA-01-002-25, cesó de forma abrupta y sin acuerdo previo del órgano colegiado al Comité técnico encargado del examen, generando una renuncia colectiva y protestas por la forma y fondo de la decisión, que fue calificada como una "bofetada" a la trayectoria profesional de sus miembros. (https://observador.cr/colegio-de-abogados-cambia-comite-que-hacia-examen-de-admision/).

El 22 de enero de 2025, trascendió que el Colegio planeaba implementar cambios de fondo en la prueba, sin mediar los requisitos establecidos en el mismo Reglamento, como la consulta previa al Comité o el plazo razonable. (https://observador.cr/colegio-de-abogados-baja-nota-examen-sera-retroactiva/) 

El 12 de febrero de 2025, se confirmó la decisión de rebajar la nota de aprobación del examen de 80 a 70 puntos y de dividir el examen por bloques temáticos, con posibilidad de repetir solo los ámbitos reprobados. Esta medida no solo carece de sustento reglamentario, sino que contradice el espíritu de garantía de calidad profesional con el que se instituyó el Examen de Excelencia. (https://observador.cr/colegio-de-abogados-baja-nota-a-70/) 

Posteriormente, el Colegio declaró que la medida sería retroactiva, permitiendo el ingreso de al menos 600 personas que en los últimos años habían obtenido entre 70 y 79 puntos, sin haber aprobado bajo el criterio anterior. (https://observador.cr/colegio-de-abogados-declara-retroactiva-baja-en-nota-de-admision-unas-600-personas-con-mas-de-70-en-la-ultima-decada-podran-ejercer/) 

Finalmente, el 3 de abril de 2025, se publicaron dos versiones del comunicado oficial celebrando la incorporación de 1.166 nuevos profesionales del Derecho. Ambas publicaciones —desde la mañana y hasta la tarde del mismo día— incluyeron una restricción deliberada que limitó quién podía comentar. Es decir, desde el primer momento, el Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica decidió bloquear el debate público y silenciar la deliberación crítica en redes sociales. Esta medida no fue una reacción a un eventual descontento, sino una acción premeditada de control discursivo. La invocación parcial al artículo 11 del Reglamento pretende dotar de legitimidad a una decisión manifiestamente contraria al bloque de legalidad vigente, mientras se anula simultáneamente toda posibilidad de escrutinio social y profesional desde la ciudadanía jurídica. 

Las decisiones de la Junta Directiva de rebajar la nota de aprobación, aplicar la medida retroactivamente y sustituir de facto al Comité por una voluntad administrativa centralizada, vulneran el principio de juridicidad, el debido proceso, la seguridad jurídica y la confianza legítima de quienes ya se han sometido a las reglas vigentes. Lejos de reforzar la excelencia profesional, este proceder debilita el sistema de garantías públicas sobre el ejercicio de una profesión fundamental para el Estado de Derecho. 

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