PEQUEÑAS CITAS JURISPRUDENCIALES Nº 80. Sobre la ejecución de acto firme y favorable.

"V. EJECUCIÓN DE ACTO FIRME Y FAVORABLE. A efectos de analizar las objeciones planteadas por el Estado y el Cosevi (particularmente las defensas) y determinar si estamos frente a conductas administrativas que cumplan con los presupuestos establecidos en los artículos 176 CPCA y 228 LGAP, es necesario tener claro la naturaleza jurídica de este tipo de proceso. Resulta de mucha relevancia que este asunto haya sido uno de los casos que originó la consulta de constitucionalidad que derivó en la resolución número 2017-008852, de las 9:15 horas del 14 de junio de 2017, de la Sala Constitucional, que fijó en términos generales los alcances de este tipo de procesos, de la siguiente forma: “El numeral 176 del Código Procesal Contencioso Administrativo tiene sustento en una serie de valores, principios constitucionales y derechos de carácter fundamental. La posibilidad otorgada a un administrado de acudir al proceso de ejecución de sentencia en la sede contencioso-administrativa, cuando cuenta con un acto administrativo favorable o declaratorio de derechos previo, responde al principio elemental de la justicia, dado que, debe de contar con alguna alternativa para la ejecución debida de lo dispuesto por la propia administración, sobre todo cuando esta última no lo ejecuta espontánea o voluntariamente, esto es, es reticente para su cumplimiento. Sería muy fácil para la administración pública dictar un acto favorable que contenga obligaciones de hacer, dar o no hacer que deben ejecutarse y, ulteriormente, desconocerlo no cumpliendo con tales obligaciones de buena fe, tal y como debe hacerlo una buena administración pública, según se desprende del contemporáneo derecho a la buena administración. Empero, en la práctica, no siempre las administraciones públicas actúan conforme a los principios de la buena fe, la confianza legítima previamente generada en el administrado y la buena administración, por cuanto se resisten a ejecutar las obligaciones que dimanan de un acto favorable dictados por éstas. De ahí que el administrado debe contar con un mecanismo para compeler a la administración pública, sobre todo si se toma en consideración que para los ciudadanos está proscrita la auto-tutela o hacerse justicia por propia mano, debiendo, siempre acudir ante un órgano jurisdiccional para compeler a un ente público a cumplir. Cosa distinta sucede con las administraciones públicas que se encuentran provistas de grandes privilegios y prerrogativas, como la denominada auto-tutela declarativa y ejecutiva, que les permite, sin acudir ante un órgano jurisdiccional, declarar derechos, suprimirlos, restringirlos o modificarlos en la propia sede administrativa. Se denota así, entonces, como fundamento de la facultad del artículo 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, el principio y el derecho a la igualdad (artículos 33 de la Constitución y 24 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos). En efecto, cuando la administración pública dicta un acto desfavorable para el administrado, cuenta con todo un instrumental nutrido de mecanismos de ejecución forzosa en la propia sede administrativa, sin necesidad de acudir ante un órgano jurisdiccional. El artículo 146, párrafo 1°, de la Ley General de la Administración Pública de 1978, a modo de ejemplo, dispone que "La administración tendrá potestad de ejecutar por sí, sin incurrir a los Tribunales, los actos administrativos eficaces, válidos o anulables, aún contra la voluntad o resistencia del obligado, sujeta a la responsabilidad que pudiera resultar". Por su parte, el artículo 149, párrafo 1°, de ese mismo cuerpo legal contempla una serie de "medios de ejecución administrativa", tales como la "ejecución forzada" mediante apremio sobre el patrimonio del administrado cuando se trata de créditos líquidos, la "ejecución sustitutiva" tratándose de obligaciones a cargo de un tercero y el "cumplimiento forzoso" cuando se está frente a obligaciones personalísimas. Incluso, el párrafo 2° del artículo 149 de la Ley General de la Administración Pública faculta a la administración pública para obtener el concurso o auxilio de la policía y el empleo de la fuerza pública para lograr el cumplimiento forzoso, pudiendo hasta decomisar bienes y clausurar establecimientos mercantiles, potestades verdaderamente exorbitantes del derecho común. El administrado cuando obtiene un acto favorable no cuenta con ninguno de estos instrumentos de privilegio, la única vía expedita concedida por el ordenamiento jurídico, ante la inercia, reticencia y el incumplimiento de ese acto positivo, lo constituye la facultad concedida por el numeral 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo de acudir al proceso de ejecución de sentencia con lo que resulta absolutamente conforme con el principio de razonabilidad. Debe tomarse, adicionalmente, en consideración que al ofrecerse el proceso de ejecución al administrado, sin necesidad de acudir al más prolongado y complejo proceso ordinario o de conocimiento, obedece a que ya existe un pronunciamiento firme de la propia administración en el que se obliga a sí misma, no siendo aceptable que incumpla con lo que se ha comprometido, caso contrario sería permitir que se vulnere la regla clásica conforme a la cual nadie puede ir contra sus propios actos. Ese pronunciamiento administrativo firme puede contener la declaración de derechos subjetivos o intereses legítimos para cuya satisfacción es preciso un cumplimiento debido, de ahí que la figura también se encuentra vinculada con el derecho de propiedad y su intangibilidad relativa (artículo 45 constitucional), el concepto constitucional de los "derechos patrimoniales adquiridos" o de las "situaciones jurídicas consolidadas" que no pueden desconocerse (articulo 34 de la Constitución), precisamente, para actuar la seguridad jurídica. IV.- NATURALEZA JURÍDICA DEL PROCESO DE EJECUCIÓN PARA EJECUTAR UN ACTO ADMINISTRATIVO FAVORABLE. PREVIO. No cabe la menor duda que cualquier proceso de ejecución tiene una naturaleza jurídica inequívocamente jurisdiccional. El proceso de ejecución contemplado en el artículo 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, también, es materialmente jurisdiccional. De otra parte, en cl Derecho procesal común, desde una perspectiva sistemática y contextual -no aislada-, se admiten y existen los procesos de ejecución autónomos que no presuponen un proceso de conocimiento previo. Destacan al respecto los denominados procesos ejecutivos simples, hipotecarios y prendarios, desarrollados ampliamente por la doctrina y admitidos en prácticamente casi todos los ordenamientos jurídico-procesales del mundo entero. En efecto, en este tipo de procesos ejecutivos, no se precisa de un proceso de conocimiento previo, ni se obliga al justiciable a tener que acudir a éste. Basta la existencia de un título ejecutivo, en sus diversas modalidades (v. gr. letra de cambio, pagaré, cheque, etc.) o la constitución formal de una garantía real previa (v. gr. prenda o hipoteca), para que ante el incumplimiento del crédito se acuda a un proceso de ejecución. El común denominador de estos procesos es que no existe una sentencia previa con autoridad de cosa juzgada qué ejecutar. En suma, no todo proceso de ejecución presupone la existencia de una sentencia previa dictada en un proceso de conocimiento, los hay completamente autónomos, dada la existencia previa, de un documento formal que declara y consagra derechos para una de las partes. Consecuentemente, no es nada extraordinario ni heterodoxo, que un administrado, previa emisión de un acto administrativo favorable por la propia administración, acuda a un proceso de ejecución para dar cabal cumplimiento a las obligaciones de hacer, no hacer o de dar que forman parte de su contenido. Por vía de ilustración, nótese que el artículo 146, párrafo l°, de la Ley General de la Administración Pública indica que tratándose de créditos en favor de la administración pública, la simple certificación del acto constitutivo del crédito se tiene, ex lege, como título ejecutivo suficiente. Como se ve, incluso, en el caso de la administración pública, bien puede acudir a un proceso ejecutivo simple sin necesidad de pasar por un proceso ordinario o de cognición plena, bastando la certificación del adeudo administrativo por cualquier causa jurídica válida. A partir de tales consideraciones, es posible arribar a las siguientes conclusiones: a) Está fuera de discusión que el proceso de ejecución contemplado en el ordinal 176 del Código Procesal Contencioso-Administrativo es jurisdiccional, es uno más de los contemplados por la legislación procesal, no se trata del ejercicio de una función materialmente administrativa por el juez ordinario, b) es de los procesos de ejecución donde no existe una sentencia previa que ejecutar, sin que eso le reste su naturaleza sustancialmente jurisdiccional, c) ese proceso de ejecución, que debe ser de conocimiento del juez ordinario, no quebranta los principios de separación de funciones, independencia judicial, exclusividad y universalidad de la función jurisdiccional”. Varios temas deben destacarse de lo transcrito. En primer lugar, la naturaleza jurisdiccional del proceso de ejecución de acto firme y favorable, en el sentido de que no se trata del ejercicio de funciones administrativas sino de competencias jurisdiccionales, para ejecutar una decisión administrativa. En segundo lugar, resulta esencial entender que en este asunto no se ejecuta una sentencia, sino una actuación administrativa, en los mismos términos que existen procesos jurisdiccionales donde se pide la ejecución de un título ejecutivo, sin que exista una sentencia previa, pues el derecho a ejecutar se encuentra contenido en el documento mismo, lo que lleva a concluir, como en todo proceso de ejecución, que su fin no es la declaración de un derecho, sino su mera ejecución o concreción. La consecuencia más importante de esta conclusión es que, si no es posible declarar un derecho en esta vía, no se entiende cómo frente a una pretensión de ejecución puedan interponerse excepciones de pago o de litis pendencia o cosa juzgada, siendo que no es el fin del proceso declarar la existencia de un derecho como tal sino de ejecutar el ya contenido en un acto administrativo que cumpla con los requisitos de ser, en primer lugar, un acto administrativo, en segundo lugar de ser firme y en tercer lugar de tener un contenido favorable en forma concreta a un determinado sujeto. En cuanto al primero de los elementos, sea, que se trate de un acto administrativo, ha sido el criterio reiterado de este juzgador que para cumplir con los parámetros del artículo 176 CPCA, el documento que se pide ejecutar debe ser el origen del supuesto derecho a ejecutar; es decir, que debe de tratarse de un acto que contiene una voluntad administrativa clara y concreta de otorgar un derecho a determinada parte y no constituir una reproducción o ejecución de otra decisión, que pudiera ser incluso jurisdiccional. En cuanto a la firmeza, este elemento hace referencia a la necesidad de que el acto en cuestión sea eficaz y no haya sido de forma alguna cuestionado o modificado en su contenido, sea por decisiones administrativas o jurisdiccionales posteriores. Y por último, en cuanto a que se trate de un acto favorable, ha sido el criterio de este juzgador que resulta indispensable que contenga una declaración específica a favor de una persona identificada de un derecho en concreto, determinado en el tiempo y en el espacio, y no una declaración genérica que requiera posterior análisis o elaboración administrativa, pues a fin de cuentas, el acto firme y favorable debe comportarse similar a un título ejecutivo, en el sentido de que su contenido debe ser suficiente para la ejecución, pues de otra forma, se requeriría de un análisis propio de un proceso de conocimiento. De acuerdo con lo anterior, las supuestas defensas previas o de fondo que puedan alegarse en un asunto de este tipo, en realidad constituyen argumentos que atacarían la existencia misma del acto como tal, su contenido favorable o su firmeza; y en esos términos es que deben revisarse esas objeciones ...".

Tribunal Contencioso Administrativo Resolución Nº 00512-2020

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