Mínimo no es máximo: por qué el examen de excelencia del Colegio de Abogados y Abogadas pudo haberse desbordado

La pregunta de fondo es si existe una orden constitucional que obligue al Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica a evaluar algo y, sobre todo, qué es ese algo. La respuesta corta es que sí existe un mandato, pero su contenido es estrecho y, leído con rigor, se vuelve un límite antes que una habilitación. El mandato ordena verificar un mínimo, no un máximo, y de ahí se desprende la posibilidad de impugnar el examen tal como está diseñado.

El punto de partida es el voto 18217-2014 de la Sala Constitucional, dictado el 4 de noviembre de 2014. Allí la Sala Constitucional enfrentó a una recurrente que pedía eliminar un contenido específico del examen. Ese tribunal se declaró incompetente para decidir contenidos, pero al hacerlo dijo algo material sobre la función del Colegio. Sostuvo que esa institución "debe verificar la idoneidad, pero no limitado a un solo aspecto como sería la ética, sino en su sentido más amplio de capacidad para desarrollar la profesión con un mínimo de calidad". La frase contiene un deber, y el deber tiene un objeto preciso: un mínimo de calidad. La palabra mínimo no es decorativa. Es el contenido mismo del mandato. Un deber de verificar un mínimo se incumple por defecto, cuando no se verifica nada, pero también por exceso, cuando se verifica un máximo disfrazado de mínimo.

Conviene fijar entonces qué es ese mínimo constitucional, porque la Sala Constitucional no lo llenó de contenido concreto. Lo dejó como un concepto cuyo sentido se reconstruye desde su finalidad y desde la ley. El fin de la institución lo dijo ese mismo tribunal en el voto 15419-2018 del 14 de setiembre de 2018, al recordar que "el elemento teleológico de un Colegio profesional no es la defensa de los intereses de sus agremiados, sino la defensa de la colectividad". El mínimo, por tanto, se define por el riesgo que se quiere conjurar y no por la dificultad que se quiere imponer. La pregunta correcta no es qué tan difícil debe ser el examen, sino qué es lo que un abogado no puede ignorar sin volverse peligroso para quien confía en él. Ese umbral de aptitud, por debajo del cual el ejercicio amenaza a terceros, es el mínimo. Todo lo que exceda ese umbral ya no protege a la colectividad del riesgo, sino que mide otra cosa, sea excelencia, sea jerarquía entre aspirantes, sea control del número de profesionales.

La ley confirma esa lectura, y el propio vocabulario jurídico la sella. El Diccionario Panhispánico del Español Jurídico define la idoneidad como la "Cualidad de idóneo, adecuado o apropiado para algo". La palabra que define el concepto es adecuado, no excelente. Ser idóneo es ser apto, estar a la altura del umbral suficiente, no destacar por encima de él. Cuando la Sala Constitucional manda al Colegio verificar la idoneidad, ordena comprobar adecuación y aptitud suficiente, no excelencia. A su vez, el Diccionario Usual del Poder Judicial define al profesional, en su sentido jurídico, como lo "relativo o concerniente al ejercicio de una ciencia, arte u oficio" y como la persona "que ejerce un trabajo u oficio, de forma habitual, con el que se gana la vida". El profesional, en clave jurídica, es quien ejerce su oficio para ganarse la vida, no quien descuella en él. De la conjunción de ambos términos, tal como los fija el lenguaje jurídico usual, se obtiene que el objeto del control que la ley encomienda al Colegio es la aptitud suficiente para ejercer la abogacía ganándose la vida con ella, esto es, el mínimo. Idoneidad y excelencia creciente son conceptos contrapuestos. El artículo 1 inciso 8 de la Ley Orgánica del Colegio, adicionado por la Ley 9266, asigna al Colegio el objeto de "vigilar la excelencia académica de los egresados de las universidades". El verbo es vigilar, no formar ni recertificar. Vigilar es una función de control sobre un producto que ya existe y que otro fabrica. El egresado llega al examen ya formado y titulado por una universidad bajo aval estatal. La función del Colegio es de segundo grado, verificar que ese producto cumple, no producirlo de nuevo con una exigencia superior a la de su formación original. El artículo 18 inciso 6 de la misma ley habilita a la Asamblea General a "emitir la normativa reglamentaria correspondiente, con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de los objetivos de calidad académica y deontológica de los egresados de las universidades y de sus agremiados". La habilitación habla de calidad académica, no de excelencia de élite.

Aquí aparece la primera contradicción interna del sistema. El Reglamento de Deontología Jurídica, Vigilancia y Excelencia Académica, aprobado en la asamblea general extraordinaria número 02-2014 del 8 de diciembre de 2014, define en su artículo 3 la excelencia académica como aquello que se traduce "en la aceptación y reconocimiento de la calidad y excelencia académica de la población graduada, con estándares crecientes de exigencias en el desempeño realizado al máximo individual". El Reglamento define su propio fin como la medición del máximo individual con exigencia creciente. La Sala, en cambio, redujo la potestad a la verificación de un mínimo de calidad. Mínimo contra máximo. Son polos opuestos. El Reglamento se sitúa exactamente en el extremo que la interpretación conforme de la Sala excluyó.

La contradicción no es solo conceptual; es operativa. El mismo Reglamento, al describir el examen en su artículo 11, dice que verifica "los conocimientos de Derecho que todo abogado y abogada debe tener" y busca "el dominio de conocimiento indispensables para el ejercicio óptimo de la profesión de la abogacía". La justificación del propio Reglamento habla de centrarse "en el dominio de los conocimientos básicos que la formación en leyes requiere para el ejercicio de la profesión". El Colegio, por su propia pluma, declara que evalúa lo básico, lo indispensable, lo que todo abogado debe tener. Ese es el motivo declarado del acto. Conviene precisar dónde está el desfase, para no confundirlo. No es problema que el examen cubra las distintas ramas del Derecho; el artículo 3 del Reglamento enumera el Constitucional, el Laboral, el Penal, el Civil, el de Familia, el Comercial, el Administrativo y sus procesales, y es razonable que las evalúe todas. El problema es de nivel, no de cobertura. Dentro de cada una de esas ramas el examen pregunta a nivel de especialista y no a nivel del conocimiento básico que el artículo 11 promete. El acto dice medir lo básico y en la práctica mide lo que un especialista de la rama discutiría. Y el artículo 17 fija que "la nota mínima para aprobar será de 80". entre lo que el Reglamento dice evaluar y lo que el examen efectivamente exige es el corazón del asunto. La Ley General de la Administración Pública ofrece las normas que tipifican ese divorcio como vicio. El artículo 132 inciso 2 exige que el contenido del acto sea "proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados". El artículo 133 inciso 1 exige que el motivo "deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto". Si el fin legal es verificar idoneidad mínima, si el motivo declarado es evaluar conocimientos básicos indispensables, y si el contenido efectivo exige nivel de especialista, entonces el contenido no es proporcionado al fin ni corresponde al motivo. Esto puede demostrarse sin pedirle al juez que defina qué evaluar. Basta confrontar lo que el examen hace con lo que el Reglamento dice que hace. El terreno vedado, el de los contenidos, lo definió el Colegio. El juez solo mide el incumplimiento.

Importa precisar cómo se controla la parte técnica, porque el Colegio invocará discrecionalidad técnica. La Sala Primera, en su voto 393-2024 del 3 de mayo de 2024, distinguió dos planos. Por un lado están las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica de los artículos 16 y 158 inciso 4 de la Ley General de la Administración Pública, que solo abarcan las ciencias exactas regidas por causalidad. Citando al redactor de la ley, Eduardo Ortiz Ortiz, la Sala Primera recordó que se trata de "aquellas reglas que en la circunstancia del caso administrativo que se están decidiendo o sobre el cual se está resolviendo, tengan un sentido claro, inequívoco y preciso". Ese tribunal fue claro en que las meras opiniones de expertos, por más atestados que tengan, no vinculan a la Administración bajo ese régimen. Por tanto, no conviene sostener que existe una regla exacta de la teoría de la evaluación que prohíba reprobar al setenta y siete por ciento. La evaluación educativa no es ciencia exacta y ese argumento se caería.

El argumento correcto está en el otro plano que la misma sentencia 393-2024 de la Sala Primera reconoció. Cuando el motivo de un acto es técnico pero no unívoco, la Administración sigue obligada a acreditar ese motivo en la motivación del acto, según el artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública. El motivo técnico debe quedar expuesto. Aplicado al examen, el Colegio estaba obligado a acreditar técnicamente tres decisiones. Por qué la nota de corte es ochenta y no otra. Por qué los contenidos de nivel especialista miden el mínimo y no el máximo. Por qué un instrumento que reprueba a la mayoría de titulados por el Estado verifica idoneidad mínima y no controla la oferta de profesionales. El Reglamento no contiene un solo estudio que sustente esas decisiones. Fija el ochenta por acuerdo de Asamblea, sin más. El vicio no es que el examen viole una regla exacta. El vicio es que carece de la motivación técnica que lo legitimaría.

Ese vacío de sustento tiene un nombre constitucional, y lo dio la Sala Constitucional en el voto 12230-2019. Allí desarrolló el principio de interdicción de la arbitrariedad y dijo que "la prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa". Ese tribunal añadió que la actuación arbitraria es "la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero capricho o voluntad del agente público". Y precisó que el principio cobra especial fuerza frente a la potestad reglamentaria, que es discrecional, de modo que el quebranto de sus límites "produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional". Esta es la respuesta a la objeción de que la Sala Constitucional no controla la discrecionalidad técnica. La controla cuando es arbitraria, y arbitrariedad es, según sus propias palabras, falta de sustento objetivo. No hay que pedirle que evalúe contenidos; hay que mostrarle que el corte de ochenta y el contenido de especialista carecen de sustento objetivo acreditado.

Existe, además, un referente objetivo de idoneidad que el Colegio desatendió, lo que agrava la arbitrariedad. El dictamen de la Procuraduría General de la República PGR-C-159-2023 del 25 de agosto de 2023, siguiendo el Convenio sobre la Nomenclatura de Grados y Títulos de la Educación Superior Universitaria Estatal, recuerda que el grado de licenciatura supone un mínimo de ciento cincuenta créditos y que el ordenamiento usa ese grado como prueba de idoneidad profesional para cargos públicos. Antes, en el dictamen C-354-2005 del 13 de octubre de 2005, la Procuraduría sostuvo que la interpretación debe atender "la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas" las normas. La licenciatura en Derecho, que el propio Reglamento exige como requisito para examinarse, es el grado que el ordenamiento reconoce como acreditación objetiva de aptitud. Este referente se refuerza con el reparto legal de competencias en materia de educación superior. La Ley que crea el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada radica en ese órgano la potestad de aprobar los planes de estudio y de ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades, conforme a su artículo 3 incisos d y e, y su artículo 13 exige que esos planes sean "de una categoría similar a los de las universidades estatales". Es el Consejo, no el Colegio, quien controla y certifica la calidad de la formación jurídica. Más aún, el artículo 14 de esa misma ley dispone que los títulos universitarios "serán válidos para el ejercicio de la profesión, cuya competencia acrediten", y que "para efectos de colegiatura, estos títulos deberán ser reconocidos por los respectivos colegios profesionales". La función que la ley asigna al Colegio frente al título es reconocerlo para la colegiatura, no recalificar desde cero la competencia que el título ya acredita y que el Consejo ya certificó. Conviene ser honesto sobre el alcance de esto, pues la Sala Constitucional ya rechazó la tesis de que el aval del Consejo impida por completo todo examen; en el voto 21182-2019 los recurrentes invocaron precisamente ese aval y la Sala mantuvo la potestad del Colegio de verificar idoneidad mediante prueba. Por eso el argumento no sirve para negar el examen, sino para fijar su techo. La vigilancia del Colegio coexiste con el control del Consejo, pero no puede sustituirlo ni sobrepujarlo. Cuando el examen, en lugar de verificar el mínimo de idoneidad, mide en nivel de especialidad por encima de lo que el Consejo certifica como formación completa de licenciatura, el Colegio ejerce un control de calidad formativa que la ley reservó a otro órgano y lo ejerce sobre un estándar superior al que ese órgano fija, desautorizando de hecho el título que el artículo 14 declara válido. Esa desatención de un parámetro objetivo disponible, en favor de un estándar propio carente de sustento técnico, es de nuevo la arbitrariedad que condena el voto 12230-2019.

Hay todavía un vicio de competencia y de exceso reglamentario que conviene anotar, y aquí importa ser preciso para no errar el blanco. El mandato de evaluar no nace solo del Reglamento; tiene anclaje legal. El artículo 1 inciso 8 manda al Colegio vigilar la excelencia académica de los egresados, y el artículo 18 inciso 6 habilita a la Asamblea General a emitir la normativa reglamentaria "con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de los objetivos de calidad académica y deontológica de los egresados de las universidades". De esas dos normas se desprende, por vía legal, la potestad de verificar la idoneidad mediante una prueba, y la propia Sala Constitucional lo confirmó en el voto 18217-2014 cuando afirmó que el Colegio "debe verificar la idoneidad". Por eso sería un error sostener que el examen carece de base legal; el Colegio desmontaría de inmediato ese reproche. El vicio está en otro lugar. La Ley habilitó verificar la calidad académica de los egresados, esto es, conforme a la interpretación de la propia Sala, un mínimo de calidad. El artículo 3 del Reglamento, al definir la excelencia como medición del máximo individual con estándares crecientes, no solo contradice la jurisprudencia, sino que desborda la propia norma legal habilitante, que habla de calidad académica y no de excelencia creciente. Es un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria respecto de su norma habilitante, que es justamente el límite de sujeción a la ley que el voto 12230-2019 señala como primer confín de toda potestad reglamentaria. A ello se suma el vicio del artículo 11 del Reglamento, que faculta a la Junta Directiva a ampliar el ámbito de evaluación y la metodología, pese a que la potestad reglamentaria sobre los objetivos de calidad corresponde a la Asamblea General según el artículo 18 inciso 6 de la Ley Orgánica. El artículo 90 inciso b de la Ley General de la Administración Pública prohíbe que se deleguen potestades delegadas. El propio Colegio reconoció ese vicio competencial en sede constitucional cuando, según consta en el voto 12868-2026 de la Sala Constitucional del 10 de abril de 2026, anuló acuerdos de su Junta Directiva por haber sido dictados con infracción al principio de legalidad y por desconocer "la reserva competencial exclusiva de la Asamblea General". Lo que el Colegio sancionó en aquellos acuerdos es lo mismo que su artículo 11 autoriza.

La línea jurisprudencial que viene rechazando los ataques al examen no resuelve nada de lo anterior, y conviene entender por qué. En el voto 17328-2015 del 4 de noviembre de 2015 y en el voto 10265-2015 del 8 de julio de 2015, la Sala Constitucional rechazó las acciones de inconstitucionalidad por defectos de admisibilidad, esto es, porque la norma impugnada no era de aplicación directa en el asunto base o porque no había asunto base vigente. Nunca entró al fondo. En el voto 21182-2019 del 29 de octubre de 2019, pese a que los recurrentes aportaron el dato de que entre el cincuenta y siete y el noventa y cinco por ciento de los aspirantes reprobaba, ese tribunal remitió el reclamo a la legalidad ordinaria sin analizar la proporcionalidad. Y en el voto 8716-2020 del 8 de mayo de 2020 reiteró que "no le corresponde a este Tribunal determinar la procedencia de las pretensiones del recurrente". El error de los litigantes fue siempre el mismo, atacar el contenido del examen, que es terreno que la Sala Constitucional se niega a pisar, o trabar mal el asunto base. Ninguno planteó el caso como lo que es, una incongruencia interna del acto medida contra su propio estándar autodeclarado y contra su ley habilitante.

De todo lo anterior se sigue una conclusión sobre la pregunta inicial. No existe una orden constitucional sobre qué evaluar, ni es posible derivarla; la Sala Constitucional se declaró expresamente incompetente para fijar contenidos. Lo que existe es un mandato de verificar un mínimo de idoneidad, y ese mínimo opera como tope. El examen, al definirse a sí mismo como medición del máximo individual con estándares crecientes, al evaluar áreas de especialidad mientras dice evaluar lo básico indispensable, al fijar un corte de ochenta sin sustento técnico acreditado y al desatender el referente objetivo del grado de licenciatura, se sitúa por encima del mínimo que la propia Sala Constitucional ordenó respetar. Ese exceso, carente de fundamento objetivo, es arbitrariedad proscrita según el voto 12230-2019, y se traduce en vicios de proporcionalidad entre contenido y fin, de motivo, de competencia y de desbordamiento de la norma legal habilitante, todos tipificados en la Ley General de la Administración Pública. La vía idónea no es el amparo, donde la línea deferente está consolidada, sino el proceso de conocimiento ante el Tribunal Contencioso Administrativo, donde el control de legalidad y de razonabilidad es pleno y donde la propia Sala Constitucional viene diciendo que pertenece la discusión. En paralelo cabe la acción de inconstitucionalidad sobre la arbitrariedad reglamentaria y el desbordamiento de la habilitación legal, cuidando esta vez que el asunto base sea un recurso de apelación del artículo 20 del Reglamento, donde los artículos 11 y 17 sean de aplicación directa, para no repetir la muerte por admisibilidad de las acciones anteriores.

Leer Más

Cuando el examen mide al especialista y no al egresado

Hay preguntas que reconozco apenas las leo, porque las he visto del otro lado del estrado y rara vez. Son esas que un colega puede ejercer cuarenta años sin tocar. En el Examen de Excelencia Académica de abril identifico cinco que merecen este nombre; las traigo con número y apellido, porque la crítica abstracta no compromete a nadie y de lo que se trata aquí es de comprometerse.

La primera es la pregunta 57: la casación en interés del ordenamiento jurídico del artículo 153 del Código Procesal Contencioso-Administrativo, ese recurso cuya legitimación la ley reserva a cuatro altos jerarcas del Estado —el procurador general, el contralor general, el defensor de los habitantes y el fiscal general—, que no altera lo resuelto entre las partes y que persigue, apenas, fijar la correcta interpretación del ordenamiento. La segunda es la 62: la responsabilidad del Estado por conducta lícita y funcionamiento normal del artículo 194 de la Ley General de la Administración Pública, con su fino debate sobre los rubros de la indemnización y, en particular, sobre la exclusión del lucro cesante que la diferencia del régimen de responsabilidad por conducta ilícita. Las dos siguientes pertenecen al Derecho internacional privado, territorio casi exótico para el litigante promedio; la 3, sobre la competencia internacional de los tribunales costarricenses, y la 28, sobre la ley aplicable a la prescripción y extinción de obligaciones con elemento extranjero. La quinta es la 70: el requisito de votación agravada para aprobar un tratado que modifique la integridad territorial del país, un supuesto que roza lo hipotético en nuestra historia constitucional.

Las llamo preguntas-límite sin afán despectivo: existen en el ordenamiento, están técnicamente bien resueltas y son estadísticamente excepcionales en la vida forense. La cuestión que me interesa no es si están bien contestadas —lo están—, sino otra, de fondo: ¿puede el Examen de Excelencia Académica medir esto?

Conviene que diga desde dónde miro, porque ningún jurista opina desde ninguna parte. Lo hago como constitucionalista formado en la tradición que entiende el control de la actividad pública como tutela frente al poder, y no como mera verificación de formas. Desde esa óptica, un examen de incorporación no es un acto neutro: es un acto de autoridad que decide quién entra a la profesión y, como todo acto de autoridad, está sometido al principio de legalidad y al examen de los fines que lo justifican.

El estándar no lo fija el gusto del examinador; lo fija la ley. La Ley Orgánica del Colegio de Abogados y Abogadas, número 13, reformada por la Ley número 9266, encomienda al Colegio "vigilar la excelencia académica de los egresados de las universidades" —artículo 1, inciso 8— y habilita a la Junta General a dictar la reglamentación necesaria para hacer efectivo ese fin —artículo 18, inciso 6—. Toda la potestad nace allí; conviene, entonces, leer el verbo con cuidado. La ley no manda vigilar la pericia del especialista ni la destreza del litigante curtido: manda vigilar la idoneidad del egresado, de quien acaba de cerrar un plan de estudios de grado.

El Reglamento de Deontología Jurídica, Vigilancia y Excelencia Académica traduce ese mandato con honestidad. Su artículo 11 dispone que el examen mida "el dominio de conocimiento indispensables para el ejercicio óptimo de la profesión"; la propia justificación del reglamento insiste, dos veces, en los "conocimientos básicos" y en las "competencias necesarias para el ejercicio del Derecho". Indispensable, básico, necesario: ese es el rasero, y no lo puse yo, lo pusieron la ley y su reglamento. El parámetro de validez de una pregunta no es su dificultad ni su elegancia dogmática, sino su basicidad para ejercer.

Aquí aparece la tensión, y es precisamente con las cinco que enumeré. La pregunta 57 mide algo real, pero mide la destreza de un especialista en contencioso; mide, además, un recurso que por definición legal el incorporando jamás podrá interponer, porque su legitimación está reservada a esos cuatro órganos de cúpula del Estado. La 62 mide un instituto que muchos administrativistas litigan con cuentagotas: la responsabilidad por acto lícito es de los capítulos más finos de toda la disciplina, y la pregunta no se contenta con que el egresado sepa que el Estado responde por su conducta lícita, sino que le exige distinguir la extensión de esa indemnización —sin lucro cesante— de la que procede por conducta ilícita. No estoy diciendo que esos conocimientos no valgan; digo algo distinto y más incómodo: miden por encima del piso que la ley encomendó vigilar. Si el objeto legal es la idoneidad del egresado y la pregunta interroga lo que solo domina el experto, el examen ha dejado de medir aquello para lo que fue creado. No es un defecto de redacción del ítem; es un posible desajuste con el fin habilitante, y los actos administrativos —porque un examen de incorporación lo es— se miden por su conformidad con el fin que la norma les asignó.

Las dos preguntas de Derecho internacional privado, la 3 y la 28, tienen un matiz propio que vale la pena separar. El reglamento permite a la Junta incorporar "otras áreas a propuesta de la Junta" —artículos 11 y 16—; de modo que una pregunta de esta materia es legítima si el Derecho internacional privado figura en el temario aprobado y publicado. Si no figura, el vicio cambia de naturaleza: ya no se trata de medir muy arriba, sino de evaluar fuera del ámbito que la propia Junta delimitó, lo que erosiona la seguridad jurídica que el mismo reglamento se obliga a respetar en su artículo 2. Es un punto verificable contra el temario real y, por eso mismo, el más sencillo de auditar; basta cotejar la pregunta con el contenido que el Comité haya hecho público.

Quiero ser justo, porque la crítica garantista no equivale a la crítica indiscriminada. La quinta pregunta, la 70, parece tan rara como las anteriores y, sin embargo, no lo es. El requisito de doble votación agravada del artículo 7 de la Constitución para un tratado que afecte la integridad territorial —tres cuartas partes de la totalidad de la Asamblea Legislativa y dos tercios de una Asamblea Constituyente convocada al efecto— describe un supuesto casi hipotético en la historia del país; con todo, es conocimiento constitucional básico de grado. Allí no hay reparo: la rareza fáctica del supuesto no contamina la basicidad del conocimiento, porque cualquier egresado debe saber leer las mayorías calificadas de su Constitución. La diferencia es, justamente, la que vengo defendiendo. No se trata de proscribir lo infrecuente, sino de no confundir basicidad con frecuencia; hay conocimiento básico de aplicación rara —las mayorías agravadas— y hay conocimiento de especialista de aplicación rara —la casación en interés del ordenamiento—. El primero pertenece a la formación del egresado; el segundo, a la del experto, y el examen de incorporación tiene vocación para el primero.

Alguien dirá que el Comité goza de discrecionalidad técnica para definir el banco de preguntas, y que la Sala Constitucional así lo ha reconocido. Es cierto, y conviene no esquivarlo. En la sentencia número 2014-018217, la Sala avaló que el Colegio verifique la idoneidad del profesional no solo en su dimensión ética, sino "en su sentido más amplio de capacidad para desarrollar la profesión con un mínimo de calidad", y le reconoció competencia incluso para definir los contenidos y las materias de la prueba. No pretendo negar ese margen; pretendo leer el voto entero. Porque el mismo fallo que habilita al Colegio fija, con sus propias palabras, el estándar que esa potestad debe servir: un mínimo de calidad, la capacidad para ejercer. Mínimo, no máximo; piso de idoneidad, no techo de especialización. La discrecionalidad técnica no es, entonces, inmunidad: tiene un fin reglado —la idoneidad del egresado— y ese fin, que la propia Sala enuncia, es controlable. La deferencia opera sobre el cómo se mide y sobre el qué materias se incluyen, no sobre el nivel al que se mide cuando ese nivel desborda el mínimo que da sentido a toda la potestad.

Hay, además, una razón de igualdad que para un garantista no es accesoria. El examen decide el acceso a una profesión cuyo ejercicio la ley reserva en su artículo 7; cuando un instrumento de acceso mide por encima de su fin, no solo se equivoca en lo técnico, sino que introduce un factor de azar dogmático. Y ese azar, cabe sospechar, pesa de modo desigual: puede gravitar más sobre quien se formó en una universidad con menor énfasis en derecho administrativo avanzado o en Derecho internacional privado, materias que se imparten con intensidad muy dispar entre los casi treinta planes de estudio del país. La basicidad del temario no es, entonces, mera fidelidad a la ley; es también una garantía de trato igual entre egresados de orígenes formativos distintos.

No propongo bajar el nivel; propongo afinar la puntería. Un examen que mide lo indispensable con rigor exigente es perfectamente compatible con la excelencia: es, de hecho, la excelencia que la ley pidió. Lo que no encaja con el fin legal es deslizar, entre lo indispensable, la pericia que solo otorga el ejercicio especializado de años. La pregunta-límite no es ilegal por difícil; es discutible cuando, siendo de especialista, se cuela en un examen que la ley diseñó para vigilar al egresado. Distinguir una cosa de la otra —lo básico de lo experto, la frecuencia de la basicidad— es, me parece, exactamente la clase de finura que un colegio profesional que se toma en serio su propia ley debería estar dispuesto a practicar.

Leer Más

La independencia judicial: entre la legitimidad y la impopularidad Una reflexión a propósito del artículo del Dr. César Hines.

El Dr. Hines (2025) coloca el dedo en la llaga y duele. Diagnostica una crisis de confianza en el Poder Judicial costarricense; en mucho tiene razón, aunque en otras cosas no estoy tan seguro y hay aspectos que faltan abordar.

Corría el año de 1789 y Thomas McKean andaba detrás de un puesto en la Corte Suprema de Estados Unidos. Le mandó una carta a George Washington y le soltó algo que todavía hoy incomoda "A good judge cannot be very popular" (Monsieur de Villefort, 2013). Un buen juez no puede ser muy popular... así de simple. Doscientos años después John Roberts, presidente de esa misma Corte, vino a decir lo mismo: que las decisiones judiciales no pueden andar guiándose por lo que diga la gente. ¿Por qué no? Porque el juez que anda cazando aplausos termina fallando para la galería y el que le huye a las críticas se dobla para donde sople el viento, ambos traicionan lo que se supone que deben hacer. Pérezalonso (2025) tiene una frase que da en el clavo en México, cuando la legitimidad "ya no emana de la Constitución, sino del aplauso" la cosa se echa a perder y añadió una pregunta incomoda "¿Queremos jueces que busquen votos o que busquen justicia?".

El artículo 154 de nuestra Constitución Política no deja espacio para dudas, el Poder Judicial "sólo está sometido a la Constitución y a la ley"; no a lo que digan las encuestas ni a los titulares del día ni a quedar bien con nadie. Es por ello que Montenovo (2016), juez en Argentina, lo explica clarito: los legisladores sí son elegidos por el pueblo y al pueblo tienen que responderle ... pero los jueces no. Los unos ven el día a día; los otros cuidan que el barco no se salga del rumbo que marcó la Constitución. Lo que significa según dice Montenovo (2016), que muchas veces toca "dar 'malas noticias' sobre lo que 'no se puede hacer'". Ese trabajo no es para quien necesite que lo quieran, si buscas popularidad, en el Poder Judicial no es.

Creo que el Doctor olvida algo importante, el Poder Judicial tiene garantizado como mínimo un 50% de gente en desacuerdo siempre. Aritmética pura, en cada pleito alguien gana y alguien pierde, el que gana dice que la justicia funciona y el que pierde —aunque la sentencia esté impecable— rara vez queda conforme. Monsieur de Villefort (2013) lo pone con ironía, "el que gana un pleito suele ser ingrato (se gana por mérito propio: del abogado victorioso) y el que pierde siempre está descontento (se pierde por culpa ajena: del juez)". Entonces cuando uno ve encuestas de percepción hay que preguntarse cuánta de esa gente tiene quejas de fondo y cuánta simplemente perdió un caso ... no es lo mismo, una crisis de legitimidad real es una cosa, un montón de gente enojada porque no le salió el juicio, porque creyeron que esto era un juego de ganar perder, eso es otro asunto muy diferente.

Chaves (2007), analizando un caso que se volvió circo mediático en España, describió algo que pasa en todos lados. Cuando la presión de afuera se mete en los tribunales todo se revuelve "los medios de comunicación se convierten en 'predicadores' que identifican 'ángeles' y 'demonios' desde el púlpito del periódico, la cadena televisiva o la mesa redonda. Los Gobiernos asumen el papel de 'juez' acatando 'por lo bajo' lo que condenan 'por lo alto'" y remata con algo que habría que tatuar en la frente de más de uno, "no hay ley de país civilizado alguno que autorice a que las decisiones judiciales se adopten en armonía con la presión de grupos, gobiernos o medios de difusión" (Chaves, 2007). El Dr. Hines (2025) señala que la Sala Constitucional se percibe como políticamente sesgada, ok pero pregunto ¿cuánto de eso viene de decisiones realmente malas y cuánto del ruido que hacen los medios o personas, que le dan bombo a unos fallos y esconden otros según les convenga? Chaves (2007) tenía razón, a veces "la noticia se ha hecho a sí misma".

Para el Dr. Hines (2025) el epicentro del problema está en la Sala Constitucional; las acusaciones son fuertes, resoluciones contradictorias, meterse donde no le llaman, cambiar de criterio según quién sea el afectado. Pero vamos a lo que dice la Constitución porque a veces parece que se olvida. El artículo 10 es explícito: "corresponderá a una Sala especializada de la Corte Suprema de Justicia declarar, por mayoría absoluta de sus miembros, la inconstitucionalidad de las normas de cualquier naturaleza y de los actos sujetos al Derecho Público". Eso está ahí escrito. También le toca resolver choques entre poderes y opinar sobre reformas constitucionales, tratados, proyectos de ley. El artículo 48 le da el hábeas corpus y el amparo, las herramientas para proteger libertad e integridad y derechos fundamentales. O sea que la Sala no es invento de nadie ni extralimitación, tiene respaldo constitucional claro. Lo que cuestiona el Dr. Hines (2025) —y con razón— es otra cosa: cómo usa esas competencias. ¿Hay consistencia en los criterios? ¿Se queda dentro de lo que le toca o se pasa? Preguntas válidas pero las respuestas hay que buscarlas caso por caso; las generalizaciones no sirven.

La Ley Orgánica del Poder Judicial (1937) tiene prohibiciones que están en el papel pero vaya uno a saber si se cumplen. El artículo 8 dice que los funcionarios judiciales no pueden "expresar y aun insinuar privadamente su opinión respecto de los asuntos que están llamados a fallar"... ¿eso se respeta? Porque parece ser que hay jueces que filtran cosas, que adelantan posiciones, que andan muy amigos de ciertos periodistas. El artículo 9 prohíbe "cualquier participación en procesos políticos electorales", ¿y qué pasa con el juez que no hace campaña abierta pero desde el estrado empuja una agenda ideológica envuelta en lenguaje jurídico? Monsieur de Villefort (2013) habla de un "pequeño grupúsculo de magistrados" al que le importa más salir en los rankings de popularidad que aplicar el derecho, gente que "se mueve con notoria desenvoltura en redacciones periodísticas y en estudios televisivos". Lo escribió pensando en España pero si uno lee eso y piensa en otro país también le calza.

Con la incomodidad que da citarse a uno mismo —porque siempre queda raro— traigo algo que escribí hace poco sobre motivar las decisiones. La gente desconfía cuando no le explican: "cuando uno explica por qué decidió algo, está reconociendo que el otro piensa, que puede entender, que tiene derecho a estar de acuerdo o no. Eso es reconocer la dignidad humana" (Cortés García, 2025). Creo que buena parte del desgaste que señala el Dr. Hines (2025) se podría evitar con resoluciones mejor explicadas. El artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública obliga a motivar los actos que afecten derechos y el Tribunal Contencioso ha sido claro, "cuando hay una breve alusión a normas generales y hechos inespecíficos, se puede concluir que no hay aporte suficiente de justificación" (Resolución N° 00142-2021, citada en Cortés García, 2025). Decir "se rechaza conforme a la ley" no basta, ¿cuál ley? ¿qué artículo? ¿por qué aplica a este caso? Una sentencia bien motivada no va a hacer feliz al que perdió, pero por lo menos va a entender las razones ... es lo mínimo.

¿Qué se hace cuando la gente ya no cree en sus jueces? Fácil sería decir que la opinión pública da igual, pero sería un error. La Declaración de los Derechos del Hombre (1789) lo dejó claro en el artículo 16, "toda sociedad en la cual la garantía de derechos no está asegurada, ni la separación de los poderes determinada, no tiene Constitución". Si el Poder Judicial pierde legitimidad no puede garantizar nada, un árbitro al que nadie le cree no puede arbitrar. Lo que describe el Dr. Hines (2025) es serio: deslegitimación, inseguridad jurídica que espanta inversiones, justicia por mano propia cuando la oficial no responde, polarización cuando los tribunales parecen tomar partido. Pero hay que distinguir, una cosa es la desconfianza legítima que viene de problemas reales y exige cambios, otra es el enojo del que perdió un juicio justo ... mezclar las dos lleva a conclusiones equivocadas.

Lo que propone el Dr. Hines (2025) tiene sentido, transparencia, agilizar procesos, fortalecer la carrera judicial, comunicar mejor, rendir cuentas. Agregaría el tema de cómo se nombra a los magistrados, la Asamblea Legislativa los elige con mayoría calificada y la idea era forzar consensos, pero lo que pasa en la práctica es reparto de cuotas entre partidos, ¿cómo se mejora eso sin politizarlo todavía más? No tengo la respuesta (pero si un proyecto de ley), pero la pregunta hay que hacerla. También la responsabilidad de políticos y medios; Chaves (2007) proponía una especie de código de conducta para que los gobernantes no anduvieran sacando rédito político de casos aislados inflando o callando según les conviniera ... lo mismo aplica a quienes critican al Poder Judicial ¿critican porque hay un problema real o porque les fue mal en algún caso?

El Dr. Hines (2025) dice que esto "no es un problema complejo que requiera de reformas estructurales", en el sentido de que esa frase no puede ser excusa para quedarse de brazos cruzados. Estoy de acuerdo, se puede hacer algo y hay que hacerlo. La confianza no se recupera con campañas de publicidad sino con jueces que fallen bien, aunque el resultado sea impopular, con fiscales que investiguen parejo sin importar de qué lado venga el acusado, con una Sala Constitucional que haga lo suyo sin pasarse, y con sentencias que de verdad expliquen por qué se decidió lo que se decidió. Montenovo (2016) lo dice sin adornos "seguramente no debamos trabajar para el aplauso, ni el consenso, ni el reconocimiento, sino para mejorar el contenido del servicio de justicia, pretendiendo que los conflictos sociales que pasan por nosotros se resuelvan correctamente". Un Poder Judicial respetado no necesita ser popular, necesita hacer bien su trabajo: aplicar la ley sin favoritismos, resolver conflictos con fundamento, proteger derechos sin ver a quién. La popularidad va y viene; la legitimidad se construye con años de fallos justos, no con una sentencia que salga en los noticieros.  Hay que aceptar una realidad incómoda, siempre va a haber un 50% que no esté contento ... lo que importa es que esa gente haya perdido en derecho, no que haya sido víctima de una arbitrariedad. Eso es lo que Costa Rica merece, jueces que lo entiendan.

Referencias

Asamblea Nacional Constituyente de Francia. (1789). Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano.

Chaves, J. R. (2007, 28 de octubre). Del miserable del Metro, lo extranjero y lo mediático. delaJusticia.com. https://delajusticia.com/2007/10/28/del-miserable-del-metro-lo-extranjero-y-lo-mediatico/

Constitución Política de la República de Costa Rica. (1949). Asamblea Nacional Constituyente.

Cortés García, E. (2025, 12 de diciembre). Dar razón de nuestros actos: Un imperativo bíblico con reflejo en el derecho administrativo. Juriscucho. https://juriscucho.blogspot.com/2025/12/dar-razon-de-nuestros-actos-un.html

Hines, C. (2025, 15 de diciembre). Los desafíos del Poder Judicial para recuperar la confianza ciudadana. LinkedIn. https://www.linkedin.com/pulse/los-desaf%C3%ADos-del-poder-judicial-c%C3%A9sar-hines-lsw8e/?trackingId=VLpnTS%2F1m60fLkJl%2Fn2Dgg%3D%3D

Ley Orgánica del Poder Judicial, N° 8. (1937). Congreso Constitucional de la República de Costa Rica. Reformada por Ley N° 7333 de 5 de mayo de 1993.

Monsieur de Villefort. (2013, 9 de noviembre). Jueces y popularidad. Monsieur de Villefort: Derecho, historia y cultura. https://monsieurdevillefort.wordpress.com/2013/11/09/jueces-y-popularidad/

Montenovo, M. (2016, 12 de abril). El mito de los "jueces populares". Jusnoticias. https://jusnoticias.juschubut.gov.ar/el-mito-de-los-jueces-populares/

Pérezalonso, R. (2025, 4 de junio). ¿Justicia o popularidad? El Economista. https://www.eleconomista.com.mx/opinion/justicia-popularidad-20250604-762277.html

Leer Más

La Procesión del Popularch

Esta es una historia real, le ocurrió al amigo de un amigo mío.

Miles de personas llenaron las calles aquel día, no para condenar, sino para aplaudir. Carteles se alzaban pidiendo que peleara, que luchara, que se liberara. El ambiente era festivo. Una celebración espontánea para un hombre que estaba a punto de encarar lo que parecía inevitable. Cerca de cien mil espectadores suspendieron sus vidas para presenciar el espectáculo. Las pizzerías reportaron ventas récord. La vida de algunos se detuvo. La gente evitaba ir al baño. Nadie quería perderse ni un segundo del drama.

Y él lo sabía. Sabía que era el protagonista de una obra nacional en la que decenas de miles sentían "un interés personal, un sentimiento de participación". No era alguien enfrentando consecuencias: era una estrella en su mayor performance.

Cuando finalmente llegó el momento de encarar la justicia, tras beber un vaso de jugo —detalle que provocó carcajadas generalizadas porque ese había sido su apodo—, el gesto no pasó desapercibido. Era una burla sutil, un guiño a su propia leyenda mientras la gravedad del momento exigía solemnidad. Los reporteros rieron. El público rió. Incluso en ese instante, convertía la situación en espectáculo.

Para su defensa convocó a quien se autoproclamaba el mejor: el penalista más famoso, más caro, más mediático del país. Una estrella para una estrella. No era simplemente representación legal: era un ejército de imagen, una maquinaria diseñada para transformar un proceso en un referéndum sobre el sistema, sobre quién era el verdadero canalla, sobre el poder.

Y funcionó porque él sabía cómo convocar. Sabía a quién hablar, qué decir, qué símbolos invocar. Cuando se le confrontó con evidencia clave en su asunto, expuso a quienes daban esa evidencia usando insultos despreciables contra las grabaciones, su defensa no solo cuestionó esa evidencia: convirtió a los investigadores en "cerdos, la peor pesadilla del país, la personificación del mal". El proceso dejó de ser sobre lo que había ocurrido y se convirtió sobre quién era más confiable: ¿el sistema de canallas o el héroe caído?

El popularch parecía disfrutar cada momento. Cuando le tocó declararse formalmente, rompió el protocolo establecido de responder con un simple "responsable" o "no responsable". En su lugar, se dirigió a la sala entera y proclamó con voz firme: "Absolutamente, cien por ciento, me voy a divertir". No era una declaración legal: era una performance, un desafío, un recordatorio de que él no seguía las reglas de los demás. Era su forma de decirles a todos que esto era su show.

Y luego vino el momento que definiría todo. Las risas, las burlas, las performances, los vítores, todo mientras los presentes en la sala observaban hipnotizados. "Si no cabe la figura, deben absolver", proclamó la defensa estrella, proclamando que aquello sería recordado como el desliz más grande de la historia. Años más tarde, quienes lo enfrentaron admitirían su sospecha: fue teatro puro, una escena ensayada a la perfección.

Pero para entonces, el popularch ya había convocado a su audiencia. Los que lo evaluaban no eran imparciales: eran un reflejo de las divisiones del país. De un grupo diverso de posibles evaluadores, el panel final quedó compuesto mayoritariamente por un grupo demográfico específico. Había calculado los movimientos basándose en simpatías predichas, en lealtades tribales. A mitad de la audiencia parecía que más de la mitad de los evaluadores vestían ropa negra u oscura en lo que podría ser descrito como una "procesión fúnebre", una muerte silenciosa.

La evidencia en su contra era devastadora. Sendos videos, fotografías, gestos y comentarios. Un rastro que lo conectaba directamente con la situación acusada y testigos que lo ubicaban en los lugares que reflejaban minutos críticos de audio y video.

Pero su defensa logró convertir cada prueba en una conspiración, cada científico en un incompetente, cada procedimiento en una trampa. Los especialistas que aportaron la evidencia fueron destrozados por cuestionamientos que parecían a ojos de los fans, palabras implacables. Cada protocolo fue cuestionado. Cada manejo de muestras se pintó como sospechoso. Se sugirió parcialización por parte de quienes aportaban la acusación y pruebas, insinuando que fue usada para fabricar evidencia, el daño ya estaba hecho.

Y el popularch observaba, gesto tras gesto, cómo su defensa desmantelaba el caso. No era pasivo: participaba, gesticulaba, reaccionaba para las cámaras. Sabía que decenas de miles lo observaban, sabía que cada expresión facial sería analizada, cada lágrima calculada sería noticia. Cada mirada hacia quienes lo evaluaban parecía decir: "esto es un circo, y yo soy el maestro de ceremonias". Los miraba con desdén apenas velado, como si fueran ellos quienes deberían estar respondiendo preguntas. Sonreía en momentos inapropiados. Gesticulaba burlas sutiles que sus seguidores captaban y celebraban. Para él, quienes lo evaluaban eran los verdaderos canallas, y no perdía oportunidad de dejarlo claro con cada gesto, cada mirada, cada suspiro teatral.

Cuando llegó el asunto, después de la deliberación, millones de personas se detuvieron a escuchar. El jefe de estado fue informado sobre medidas de seguridad. La policía preparó contingentes esperando disturbios. Más de cien oficiales en formación rodearon el edificio. La máxima corte del país en ese tema recibió la noticia durante sesión, los magistrados pasando la nota en silencio. Políticos cancelaron apariciones públicas porque, como admitió uno, "nadie estaría ahí de todas formas".

"No".

La negativa resonó como un trueno. Uno de los evaluadores se levantó y lo saludó con un puño en alto. Un gesto de triunfo, de solidaridad, de desafío absoluto. No era un veredicto legal: era una declaración política, un mensaje sobre poder, sobre a quién creían y a quién no.

No era un asunto sobre evidencia: era un asunto sobre confianza, sobre historia, sobre quién creías que eran los verdaderos canallas: ¿el sistema o el popularch?

Caminó libre ese día, rodeado por su círculo, mientras afuera la multitud estallaba en reacciones opuestas. Algunos celebraban, otros lloraban. El costo del asunto se estimó en cientos de miles en pérdidas de productividad mientras la nación entera se detuvo. Las pizzerías habían hecho fortuna. Las cadenas de noticias habían multiplicado sus audiencias. El evento había inaugurado una nueva era: la del asunto como entretenimiento, la del espectáculo transmitido las veinticuatro horas, la de la realidad convertida en ficción.

El asunto ya había quedado grabado en la memoria colectiva como el momento en que un hombre, con suficiente dinero, suficiente fama y suficiente astucia para convertir su proceso en un espectáculo, logró convocar el apoyo de decenas de miles.

El legado no fue sobre los hechos. Fue sobre el poder de la convocatoria, sobre cómo transformar el encarar las consecuencias en entretenimiento nacional, sobre cómo un proceso podía convertirse en un referéndum sobre todo excepto los hechos, y sobre cómo un hombre enfrentando lo impensable podía generar no repudio, sino ovaciones, no condena, sino celebración.

Las autopistas se habían llenado de personas que no gritaban por justicia, sino que alzaban carteles pidiéndole que peleara. Eso es lo que hace un popularch: convoca, seduce, divide, conquista. No con argumentos sino con símbolos. No con verdad sino con espectáculo. No con justicia sino con teatro.

Cuando le tocó encarar a quienes lo evaluaban, cada gesto contaba. La forma en que los miraba, cómo se sentaba, cómo reaccionaba ante cada testimonio. Pero sobre todo, cómo miraba a quienes osaban cuestionarlo. Con desprecio apenas disimulado. Con sonrisas burlonas. Con gestos que decían sin palabras: "ustedes son los canallas, no yo". Suspiraba con exageración cuando presentaban evidencia. Negaba con la cabeza teatralmente. Se reía en momentos graves. Y sus seguidores lo amaban por eso. Cada burla era una victoria, cada gesto de desdén era valentía, cada momento de irreverencia era prueba de que él estaba por encima de todo aquello.

No era un hombre defendiéndose: era un actor dando la función de su vida. Y quienes lo evaluaban se convirtieron en parte del espectáculo, en personajes secundarios de su gran narrativa, en los canallas de su historia.

Y cuando todo terminó, cuando caminó libre entre flashes y cámaras, con ese gesto característico que había perfeccionado durante décadas de vida pública, el mensaje quedó claro: la verdad es negociable, la justicia es relativa, pero el espectáculo... el espectáculo siempre gana.

LE SUCEDIÓ AL AMIGO DE UN AMIGO y aunque parece mentira es la true de O.J.

Leer Más

¿Cuándo opera una suspensión sin goce de salario: días hábiles o inhábiles?

La suspensión sin goce de salario constituye una sanción disciplinaria que combina dos dimensiones: la privación del salario y la separación temporal del cargo. Esta naturaleza dual determina qué tipo de días deben computarse en su aplicación; no es lo mismo una sanción que solo afecta económicamente que una que además impide el ejercicio efectivo de las funciones.

El marco normativo costarricense no especifica si las suspensiones deben aplicarse en días hábiles o inhábiles. La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (1997), en la resolución N° 00078-1997, estableció que "la suspensión de comentario, no especifica si la misma debe comprender sólo días hábiles o si incluye, también, los inhábiles". El tribunal determinó que "corresponde a la Administración empleadora... determinar, en cada hipótesis concreta, cómo entiende y aplica, dentro del marco de la legalidad administrativa, su potestad disciplinaria" y reconoció que la norma "le da un margen de discrecionalidad dentro del cual ejerce validamente su potestad".

La Sala Segunda (1997) estableció un límite crítico: "la suspensión no puede ni debe convertirse en una simple multa civil o en algo semejante, a modo de descuentos". La suspensión debe mantener su carácter de separación efectiva del cargo —no reducirse a una mera afectación económica—. El tribunal señaló que "la individualización realizada por este sujeto de la relación jurídica de empleo público... resulta vinculante tanto para el funcionario, a quien se le fijan los días durante los cuales le está vedado ejecutar válidamente la prestación personal de sus servicios, como para el mismo Estado-patrono".

La discrecionalidad administrativa tiene límites constitucionales. La Procuraduría General de la República (2001), en el Dictamen C-222-2001, estableció que "los principios constitucionales del Derecho Penal se aplican mutatis mutandis al Derecho Sancionador Administrativo" y que "el principio de proporcionalidad de las penas del Derecho Penal es de aplicación a las sanciones administrativas". La autoridad administrativa "se encuentra facultada para seleccionar la sanción específica que se aplique al caso concreto, por lo que, para esos fines, debe contar con un margen de discrecionalidad otorgado previamente por el legislador".

La Procuraduría había sido más categórica anteriormente. En el Dictamen C-070-88, la Procuraduría General de la República (1988) estableció que "no es posible imponer suspensiones disciplinarias sin goce de sueldo los días sábado y domingo, siempre y cuando en el caso del día sábado, el servidor no está obligado a laborarlo". Este dictamen establece que la suspensión no puede aplicarse en días que el servidor no tiene obligación de trabajar —reforzando que la sanción requiere separación efectiva del ejercicio de funciones durante días laborables—.

Una suspensión aplicada en días hábiles opera en ambas dimensiones: el funcionario no percibe salario y está impedido de ejercer funciones en días que normalmente trabajaría. Una suspensión aplicada en días inhábiles opera solo en la dimensión patrimonial; el funcionario no estaría obligado a trabajar de cualquier forma.

La dimensión patrimonial funciona de manera uniforme porque el artículo 52 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley N° 2166 (1957), establece que las instituciones públicas pagarán "la periodicidad de pago de los salarios de sus funcionarios con la modalidad de pago mensual con adelanto quincenal". Al ser el salario mensual, el descuento por suspensión se calcula proporcionalmente sobre el monto mensual, independientemente de si los días suspendidos son hábiles o inhábiles. Por esto, un funcionario suspendido 20 días pierde la misma cantidad de dinero sin importar cuándo caigan esos días.

La diferencia crítica está en la dimensión funcional: si no hay separación efectiva durante días laborables, se contradice la advertencia de la Sala Segunda (1997) sobre la conversión en "una simple multa civil o en algo semejante, a modo de descuentos".

El caso del Instituto Nacional de Seguros muestra estas tensiones. Según Hidalgo (2025), la presidenta ejecutiva, Gabriela Chacón, "tardará tres meses en cumplir con la suspensión de 20 días sin goce salarial impuesta por la Contraloría General de la República (CGR), esto debido a que el Consejo de Gobierno aprobó un cronograma de aplicación de la sanción que incluye fines de semana y días festivos de fin de año".

El cronograma distribuye los días así: "dos fines de semana del mes de octubre 18-19 y 25-26. En noviembre la suspensión regresará entre el martes 18 de noviembre y el domingo 23. Para diciembre, los días de suspensión sin goce de salario se aplicarán en las fechas festivas, que incluso representan período de vacaciones colectivas y será entre el lunes 22 y hasta el miércoles 31. El día restante de suspensión se aplicará para el 2 de enero de 2026" (Hidalgo, 2025).

La justificación oficial invocó que "en aras de brindar continuidad al servicio público y evitar un menoscabo de sus obligaciones como presidenta del órgano máximo de dirección del INS, así como las funciones que le atribuye la Ley N.°12, destacando entre ellas la representación judicial y extrajudicial de dicha empresa pública y de conformidad con el numeral 4 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N.°6227, el cual, establece que la actividad de los entes públicos está sujeta a la continuidad y eficiencia del servicio público", se aplicaría conforme al cronograma descrito (Hidalgo, 2025).

La Contraloría consultada indicó que "una vez que la CGR recomienda, en forma vinculante, una sanción y se encuentra en firme, la responsabilidad de ejecutarla recae completamente en la institución donde labora la persona sancionada. Corresponde al órgano competente aplicar la medida conforme a sus propias normas y procedimientos internos relacionados con la ejecución de sanciones". Agregó que "el mecanismo de aplicación por tractos a lo largo de diversos meses es una manera adecuada de aplicar la sanción y la manera en la que se aplica el castigo es decisión de cada entidad" (Hidalgo, 2025).

El Gobierno manifestó que "el Consejo de Gobierno lamenta la decisión de la Contraloría General de la República. No la encontramos razonable ni proporcional" (Presidencia de la República de Costa Rica, 2025). Esta posición pública de desacuerdo, combinada con una modalidad que minimiza el impacto de la medida, sugiere un intento de mitigar una decisión que la administración considera excesiva pero está obligada a acatar.

El principio de continuidad del servicio no puede neutralizar las sanciones disciplinarias mediante la aplicación sistemática de suspensiones en días inhábiles.

La solución correcta no es desnaturalizar la suspensión sino usar mecanismos administrativos previstos: designación de interinos, encargaduría temporal de funciones, delegación de competencias. Estos instrumentos permiten garantizar continuidad operativa sin sacrificar la naturaleza de las sanciones disciplinarias.

Veinte días consecutivos en días hábiles generan separación significativa del cargo durante casi un mes de trabajo: pérdida de continuidad en tareas, necesidad de que otros asuman funciones, ausencia en reuniones y decisiones importantes. En contraste, veinte días distribuidos en fines de semana y períodos festivos durante tres meses permiten presencia continua en el puesto durante todos los días laborables; participación en todas las actividades institucionales; solo reducción salarial. Esto se asemeja a una multa fraccionada —no a una suspensión del cargo—.

El principio de proporcionalidad, según la Procuraduría General de la República (2001), exige que la modalidad de ejecución no altere la severidad originalmente establecida. Cuando la autoridad determina una suspensión valorando la gravedad de la falta, presumiblemente considera el impacto de una separación efectiva del cargo. Si la ejecución neutraliza este impacto, se modifica unilateralmente la ecuación de proporcionalidad del acto sancionatorio.

El argumento de que ciertos cargos no admiten ausencias temporales es débil. Si un cargo es tan esencial que su titular no puede ausentarse por períodos breves, esto revela falencias en la planificación institucional que deben corregirse mediante mejores diseños organizacionales, no mediante la desnaturalización de sanciones disciplinarias.

La deferencia de la CGR hacia la modalidad de ejecución no significa que cualquier forma de aplicación sea admisible. Distinguir entre aplicación por tractos —legítima cuando se distribuye entre días hábiles por necesidades organizativas— y concentración sistemática en días inhábiles —que altera la naturaleza de la sanción— es fundamental.

Las suspensiones sin goce de salario deben aplicarse, como regla general, en días hábiles. Esta modalidad: respeta la naturaleza dual de la sanción; mantiene el principio constitucional de proporcionalidad (Procuraduría General de la República, 2001); cumple las finalidades correctivas, preventivas y ejemplarizantes del régimen disciplinario; evita la desnaturalización expresamente prohibida por la Sala Segunda (1997) y la Procuraduría General de la República (1988); y preserva la legitimidad del régimen disciplinario.

La inclusión incidental de días inhábiles cuando una suspensión abarca períodos calendario que naturalmente los incluyen —por ejemplo: diez días hábiles del lunes 3 al viernes 14, incluyendo un fin de semana intermedio— es admisible. Lo problemático es la selección deliberada y concentrada de días inhábiles para evitar separación efectiva del cargo en días laborables.

La discrecionalidad reconocida por la jurisprudencia abarca: determinar si los días serán consecutivos o alternados (siempre hábiles); decidir si se aplicarán de una vez o por tractos (siempre incluyendo días hábiles en proporción significativa); coordinar mecanismos de suplencia temporal para garantizar continuidad del servicio. Esta discrecionalidad no incluye neutralizar la dimensión funcional mediante concentración sistemática en días no laborables.

Circunstancias excepcionales que justifiquen modalidades alternativas deben sustentarse en razones objetivas y específicas, no en el mero interés de minimizar el impacto. Cualquier modalidad alternativa debe mantener las finalidades esenciales de la suspensión y su proporcionalidad. Una modalidad que preserve solo la afectación económica pero elimine la separación efectiva del cargo contradice la advertencia jurisprudencial expresa y el dictamen de la Procuraduría General de la República (1988).

El principio de continuidad del servicio público, invocado por el Consejo de Gobierno, no puede justificar alterar la naturaleza de las sanciones disciplinarias. Como señaló la Sala Segunda (1997), "corresponde a la Administración empleadora... determinar, en cada hipótesis concreta, cómo entiende y aplica, dentro del marco de la legalidad administrativa, su potestad disciplinaria"; pero este margen tiene límites: la suspensión debe mantener su carácter de separación efectiva y no convertirse en simple multa. La administración cuenta con instrumentos jurídicos —designaciones interinas, encargadurías, delegaciones— para conciliar ambos intereses sin sacrificar la efectividad del régimen sancionatorio.

La concentración deliberada de suspensiones en días inhábiles para evitar ausencia del funcionario en días laborables constituye desnaturalización de la sanción que contradice: los límites constitucionales de la discrecionalidad establecidos en el principio de proporcionalidad (Procuraduría General de la República, 2001); la advertencia expresa de la Sala Segunda (1997) contra la conversión en "simple multa civil"; y la posición de la Procuraduría General de la República (1988) contra imponer suspensiones en sábados y domingos cuando el servidor no está obligado a laborarlos. La suspensión que no suspende efectivamente del ejercicio del cargo durante días laborables deja de ser suspensión para convertirse en una deducción económica —sin el componente funcional que caracteriza esta sanción—.

Referencias

Hidalgo, K. (2025, noviembre 4). Suspensión de 20 días a presidenta ejecutiva del INS se aplica en fines de semana y días festivos de fin de año. Amelia Rueda. https://ameliarueda.com/noticia/suspension-20-dias-presidenta-ejecutiva-ins-fines-semana-dias-festivos-noticias-costa-rica

Ley N° 2166. Ley de Salarios de la Administración Pública. 9 de octubre de 1957. Costa Rica.

Presidencia de la República de Costa Rica. (2025, octubre 1). Comunicado de prensa CP-043-2025. Gobierno de Costa Rica.

Procuraduría General de la República. (1988). Dictamen C-070-88. Costa Rica.

Procuraduría General de la República. (2001). Dictamen C-222-2001. Costa Rica.

Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. (1997). Resolución N° 00078-1997. Costa Rica.

Leer Más

Respuesta a los Cuestionamientos del Lic. Mario Quirós sobre la Competencia del TSE para Conocer Beligerancia Política Presidencial.

Introducción

El 13 de octubre de 2025, el Lic. Mario Quirós publicó un análisis titulado "Sobre pasiones e instituciones" donde cuestiona la constitucionalidad de la solicitud del Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) a la Asamblea Legislativa para que proceda con el levantamiento de la inmunidad del Presidente Rodrigo Chaves por presunta beligerancia política (Quirós, 2025). Su análisis plantea objeciones serias que merecen respuesta detallada con base en el marco constitucional, la jurisprudencia y los antecedentes históricos.

Antes de abordar cada cuestionamiento, es necesario establecer un hecho histórico fundamental: el procedimiento que sigue el TSE no es una invención reciente. El diario La Nación, en su edición del 27 de septiembre de 1995, publicó información sobre el procedimiento aplicable a la denuncia presentada contra el Presidente José María Figueres, explicando los pasos según datos suministrados por los magistrados Enrique Meza y Rafael Villegas: "El TSE abriría un expediente sobre la denuncia del PUSC contra el mandatario y recibiría declaraciones y pruebas para documentarlo. Puede desestimar la denuncia o elevarla a la Asamblea Legislativa. El Congreso podría levantar la inmunidad de los funcionarios denunciados, aprobar un voto de censura o pedir la renuncia de estos. Además, puede enviar el expediente al Ministerio Público o devolverlo al órgano electoral" (La Nación, 1995). El procedimiento de remitir denuncias por beligerancia presidencial a la Asamblea Legislativa no es una extralimitación del Código Electoral de 2009, sino una práctica reconocida institucionalmente desde hace tres décadas.

La denuncia de 1995 se formalizó mediante la Resolución R-982-1995 del TSE, donde consta la "Denuncia por parcialidad o beligerancia política presentada por el Dr. Abel Pacheco De La Espriella, Presidente del Directorio Político del Partido Unidad Social Cristiana contra los señores José María Figueres Olsen, Presidente de la República; Rebeca Grynspan Mayufis, Segunda Vicepresidenta de la República" y varios ministros (Tribunal Supremo de Elecciones, 1995). El letrado del TSE Andrey Cambronero, en su comparecencia ante la Asamblea Legislativa, confirmó: "En 1995, el Tribunal Supremo de Elecciones, a través de la resolución 982 de ese año, remitió una denuncia por beligerancia política en contra del señor José María Figueres Olsen, entonces Presidente de la República" (Cambronero Torres, 2025).

Nota del autor: A lo largo de este análisis citaré un trabajo previo que publiqué el 10 de octubre de 2025 en el blog Juriscucho. Aunque reconozco la limitación de citarme a mí mismo, los argumentos desarrollados en ese artículo son relevantes para responder los cuestionamientos planteados por el Lic. Quirós. Los presento con la humildad de quien busca aportar al debate jurídico, no con la pretensión de tener la última palabra.

I. La Inmunidad Constitucional y la Distinción entre Causas Penales y Faltas Electorales

Quirós (2025) fundamenta su crítica principal en que "la inmunidad (o fuero de improcedibilidad) es una figura creada y regulada exclusivamente por la Constitución Política (artículo 151). Por lógica jurídica, si la protección es de rango constitucional, las únicas causas para removerla deben estar también en la propia Constitución". Señala que "La Constitución solo establece una causa en la ese fuero se puede remover. El artículo 121 inciso 9, vincula el levantamiento de la inmunidad del Presidente solo a un supuesto: la 'formación de causa penal'. No existe ninguna otra disposición en toda la Constitución que autorice levantar este fuero al Presidente". Concluye que el artículo 270 del Código Electoral "en la práctica, crea una nueva causal para levantar la inmunidad que la Constitución no contempla".

El razonamiento parte de una premisa que debe ser examinada cuidadosamente. El artículo 151 de la Constitución Política establece: "El Presidente, los Vicepresidentes de la República o quien ejerza la Presidencia, no podrán ser perseguidos, ni juzgados sino después de que, en virtud de acusación interpuesta, haya declarado la Asamblea Legislativa haber lugar a formación de causa penal" (Constitución Política de la República de Costa Rica, 1949, énfasis añadido). La expresión "formación de causa penal" es determinante y debe interpretarse literalmente: el artículo regula exclusivamente la inmunidad frente a procesos penales.

El artículo 121 inciso 9 de la Constitución complementa la disposición al establecer que corresponde a la Asamblea Legislativa "Admitir o no las acusaciones que se interpongan contra quien ejerza la Presidencia de la República, Vicepresidentes, miembros de los Supremos Poderes y Ministros Diplomáticos, declarando por dos terceras partes de votos del total de la Asamblea si hay o no lugar a formación de causa contra ellos, poniéndolos, en caso afirmativo, a disposición de la Corte Suprema de Justicia para su juzgamiento" (Constitución Política de la República de Costa Rica, 1949, énfasis añadido). Los términos "formación de causa" y "juzgamiento" son inequívocamente penales, y el destino final es la Corte Suprema de Justicia, órgano jurisdiccional que conoce delitos.

En mi análisis de octubre argumenté que existe una confusión conceptual fundamental: "La solicitud del TSE a la Asamblea Legislativa no constituye una autorización legislativa previa para la potestad disciplinaria electoral del TSE (art. 102.5 CPol), en los términos operativos del art. 270 CE, sino una autorización política para el ejercicio de la potestad disciplinaria electoral del TSE, procedimiento previsto en el artículo 102 inciso 5 de la Constitución Política" (Cortés García, 2025).

La beligerancia política no es un delito en Costa Rica. La distinción fundamental fue establecida desde los debates constituyentes de 1949. El Diputado Baudrit Solera fue categórico: "Debe observarse asimismo que la sanción que impugna tiene carácter disciplinario. Esa sanción nada tiene que ver con la responsabilidad penal. Si un funcionario ha cometido delito, para eso existen los tribunales ordinarios" (citado en Cortés García, 2025). Como señalé en mi trabajo anterior: "Esta distinción es confirmada por Picado León y Cambronero Torres (2024) donde explican que la beligerancia constituye una falta electoral o administrativa sancionada por el TSE, diferente de los delitos que son materia de los tribunales ordinarios" (Cortés García, 2025).

Cuando el artículo 151 y el artículo 121.9 establecen la inmunidad del Presidente frente a "formación de causa penal", regulan exclusivamente los delitos penales. Pretender aplicar estas normas a las faltas electorales administrativas implica forzar una interpretación extensiva de términos que son claros y precisos.

Como expliqué anteriormente: "El sistema constitucional costarricense establece dos procedimientos distintos según la naturaleza de la infracción. Para delitos penales, aplica el artículo 121 inciso 9: la Asamblea decide por dos tercios si hay lugar a formación de causa y, en caso afirmativo, el funcionario es puesto a disposición de la Corte Suprema de Justicia para juzgamiento penal. Para beligerancia política, aplica la autorización legislativa previa para la potestad disciplinaria electoral del TSE (art. 102.5 CPol), en los términos operativos del art. 270 CE: el TSE investiga, da cuenta a la Asamblea solicitando autorización, la Asamblea decide si autoriza, y si autoriza, el TSE procede con la sanción administrativa de destitución e inhabilitación. Ambos procedimientos tienen fundamentos constitucionales diferentes y atienden a responsabilidades de naturaleza distinta" (Cortés García, 2025).

El artículo 270 del Código Electoral no crea una nueva causal de levantamiento de inmunidad constitucional para delitos penales, sino que desarrolla el procedimiento previsto en el artículo 102 inciso 5 para sanciones administrativas por beligerancia electoral. Como argumenté: "Cuando el artículo 270 menciona 'levantamiento de inmunidad', debe entenderse que se refiere a la autorización legislativa previa para la potestad disciplinaria electoral del TSE (art. 102.5 CPol), en los términos operativos del art. 270 CE prevista en el artículo 102 inciso 5, no al levantamiento de inmunidad penal del artículo 121 inciso 9" (Cortés García, 2025).

II. El Significado Constitucional de "Se Concretará a Dar Cuenta"

Quirós (2025) dedica particular atención a la interpretación del artículo 102 inciso 5 de la Constitución, que establece que cuando la investigación practicada por el TSE contenga cargos contra el Presidente o ciertos altos funcionarios, "el Tribunal se concretará a dar cuenta a la Asamblea Legislativa del resultado de la investigación". Para Quirós, "el verbo 'concretará' no es una expresión ambigua sino un límite categórico" y sostiene que la Constitución "dice que el TSE 'se concretará a dar cuenta' a la Asamblea Legislativa, esa es una acción externa y final en que la conclusión de su competencia es reportar a otro Poder del Estado".

La interpretación literal del verbo "concretará" como un límite absoluto enfrenta serios cuestionamientos desde la intención constituyente. En mi análisis escribí: "La expresión 'dar cuenta' no significa simplemente informar sin consecuencia jurídica. El contexto histórico de las Actas de la Asamblea Constituyente de 1949 revela la intención de los constituyentes" (Cortés García, 2025).

El Representante Baudrit Solera defendió que "la única forma de evitar la participación de las autoridades en el proceso electoral a favor de un partido determinado, es mediante la consagración de la norma que faculta al Tribunal para decretar la destitución del empleado indebido, sin perjuicio de las responsabilidades penales que pueden exigírsele" (citado en Cortés García, 2025). Y añadió enfáticamente: "Si al Tribunal no se le adscriben las atribuciones de que se trata, mejor es que no existiera, ya que sus resoluciones en la materia no van a tener ninguna fuerza" (citado en Cortés García, 2025).

El Representante Leiva argumentó que "de no establecerse esa medida, los empleados y funcionarios del gobierno que violen las disposiciones electorales tendrán que someterse a la jurisdicción de los tribunales ordinarios, y todos sabemos lo lentas que son estas resoluciones. Puede suceder que pasen unas elecciones y el funcionario acusado aún no haya sido destituido de su puesto" (citado en Cortés García, 2025).

Cambronero Torres (2025) explicó en su comparecencia que el TSE, en la Resolución 038-96, interpretó el artículo 102.5 estableciendo "tres razones por las cuales, cuando la Constitución dice se concretará dar cuenta, la Asamblea Legislativa lo es para el pronunciamiento del fuero". Estas tres razones fueron: "La primera de ellas es por un paralelismo de formas. El Tribunal estableció que quien otorga la credencial es quien puede retirarla única y exclusivamente. Segundo, se hace una analogía con el proceso que tiene el proceso penal ordinario cuando corresponde a una acusación contra los miembros de los supremos poderes. Y la tercera razón que da el Tribunal es una razón de carácter sociopolítico e histórico, analizando que una denuncia por beligerancia política lo que entraña es una discusión sobre la participación política de funcionarios del Estado, y más puntualmente de altos funcionarios del Estado, y que no correspondería al órgano político por excelencia del Estado tomar decisión final sobre ese tipo de asuntos".

La Sala Constitucional validó la interpretación en el caso Ballesteros. Cambronero Torres (2025) explicó: "dice la Sala Constitucional, y es legítimo que mientras la sanción es en la Constitución, la destitución del cargo y la inhabilitación como consecuencia de un actuar beligerante políticamente son esas las sanciones que están previstas en el texto político fundamental, dice la Sala, su procedimiento puede estar desarrollado en la ley ordinaria. Esto quiere decir entonces que el artículo 270 está al amparo de la jurisprudencia constitucional".

Si el artículo 102.5 solo autorizara al TSE a "informar" sin consecuencias, la norma carecería de sentido práctico. Sostuve en mi trabajo que "Si el TSE no tiene competencia para conocer casos de beligerancia del Presidente, no tendría sentido que el artículo 102 inciso 5) estableciera expresamente que en tales casos debe 'dar cuenta' del resultado a la Asamblea. La norma constitucional presupone que hay un proceso de investigación y un resultado sobre el cual dar cuenta" (Cortés García, 2025).

III. La Interpretación del Caso Petro Urrego de la CIDH

Quirós (2025) dedica considerable atención al caso Petro Urrego vs. Colombia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, argumentando que "La sentencia, refiere al artículo 23.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Ese artículo establece que la destitución e inhabilitación de un funcionario electo, para ser válida, debe cumplir con tres requisitos simultáneos: (a) ser dictada por un 'juez competente'; (b) ser el resultado de una 'condena'; y (c) dicha condena debe darse en el marco de un 'proceso penal'". Concluye que "El Tribunal Supremo de Elecciones no es juez penal y por ende, no puede imponer una sanción de destitución o inhabilitación a un funcionario de elección popular sin violar el mismo estándar interamericano que dice proteger".

La interpretación del caso Petro presenta dos problemas fundamentales. Primero, asume que "juez competente" significa necesariamente "juez penal", cuando la sentencia de la CIDH no hace esa distinción tan restrictiva. Segundo, ignora que el TSE sí es un juez en su ámbito de competencia constitucional.

Cambronero Torres (2025) explicó que "En el caso Petro Urego versus Colombia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos precisó que sólo un juez de la República puede destituir a un representante popular de forma tal que cualquier otro órgano del Estado que no tenga perfil de juez no podría remover a un funcionario popularmente electo". Y añadió el punto crucial: "En el caso del Tribunal Supremo de Elecciones, si uno analiza el acta 76 de la Asamblea Constituyente verá que eran claros los constituyentes de que el tribunal iba a tener esta facultad. De hecho, luego se ve en toda la arquitectura y por eso a los miembros del Tribunal Supremo de Elecciones se les llama magistrados y se les exigen los mismos requisitos y condiciones que la Corte Suprema de Justicia porque son, en materia electoral, los más altos jueces de esa jurisdicción".

El artículo 9 de la Constitución Política establece que el TSE "con el rango e independencia de los Poderes del Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio" (Constitución Política de la República de Costa Rica, 1949). El rango constitucional y la independencia equiparable a los Poderes del Estado demuestra la naturaleza judicial del órgano electoral.

Como señalé en mi análisis anterior: "La Sala Constitucional, mediante su Resolución Nº 03419-2001, estableció de forma vinculante que 'el Tribunal interpreta la Constitución Política en forma exclusiva y obligatoria, en el ejercicio de sus competencias constitucionales y legales en materia electoral, y, por tanto, no cabe suponer que esa interpretación pueda ser fiscalizada por otra jurisdicción, así sea la constitucional'. Esta misma resolución aclaró que el TSE actúa como tribunal constitucional en su ámbito de competencia electoral, señalando que 'aún en la medida en que violara normas o principios constitucionales, estaría, como todo tribunal de su rango, declarando el sentido propio de la norma o principio, por lo menos en cuanto no hay en nuestro ordenamiento remedio jurisdiccional contra esa eventual violación'" (Cortés García, 2025).

El TSE sí cumple con el requisito de ser un "juez competente" en el sentido del caso Petro: es un órgano judicial en materia electoral, con magistrados que tienen los mismos requisitos que los de la Corte Suprema de Justicia, con rango e independencia equiparable a los Poderes del Estado, y con competencia interpretativa exclusiva y no fiscalizable en materia electoral.

IV. La Competencia Interpretativa Exclusiva del TSE y el Reconocimiento de la Sala Constitucional

Quirós (2025) reconoce que "el artículo 102 inciso 3 de la Constitución faculta al Tribunal Supremo de Elecciones para 'interpretar en forma exclusiva y obligatoria las disposiciones constitucionales y legales referentes a la materia electoral'" pero argumenta que "Son facultades muy amplias, pero no son un cheque en blanco. Tienen como frontera inquebrantable la propia Constitución y el principio de legalidad". Sostiene que "La potestad de interpretación no puede contradecir la letra expresa de la Constitución, crear procedimientos o competencias que no existen o usarse para desplazar las funciones de otros poderes".

La crítica plantea una cuestión importante sobre los límites de la interpretación, pero ignora dos aspectos fundamentales: primero, que la Sala Constitucional ha reconocido expresamente que la interpretación del TSE en materia electoral no puede ser fiscalizada; segundo, que el TSE no está creando competencias sino interpretando las que la Constitución le otorga en el artículo 102.5.

Cambronero Torres (2025) recordó que "luego, en el año 96, algunos meses después, en la sentencia 038 de 1996, el Tribunal Supremo de Elecciones de entonces interpretó, en ejercicio del artículo 123 de la Constitución, la norma que está justamente en ese ordinal 125". La interpretación ha permanecido vigente durante casi tres décadas: "Esa sentencia se ha mantenido vigente, la línea jurisprudencial hasta hoy no ha sido contradicha, de forma tal que el Tribunal luego se dan a discusiones en esta Asamblea Legislativa del Código Electoral que actualmente nos rige, la Ley 8.765, que recepta esa línea jurisprudencial del Tribunal en el artículo 270".

El reconocimiento más contundente llegó en 2024, cuando la Sala Constitucional emitió la Resolución 23861-2024. Cambronero Torres (2025) explicó: "a mediados del año 2024, la sala constitucional establece que al ser materia de beligerancia política no tiene competencias para revisar las decisiones que se tome por parte del Tribunal Supremo de Elecciones porque la Constitución a texto expreso y los constituyentes reservaron esta materia a la interpretación del Tribunal Supremo de Elecciones".

En mi análisis expliqué el contenido de esa resolución: "La Sala Constitucional, en su Resolución Nº 23861-2024, reconoció expresamente que la beligerancia política es materia electoral de competencia exclusiva del TSE. La Sala estableció que 'si los artículos 95.3 y 102.5 de la Constitución Política ya señalan como competencia exclusiva del Tribunal Supremo de Elecciones velar por la garantía de imparcialidad; que para ello los procesos correspondientes son de su competencia; y el Código Electoral refirma el contenido de la imparcialidad a través de la prohibición establecida a los servidores públicos; el artículo 219 del Código Electoral no hace más que desarrollar esa competencia exclusiva, lo cual remarca al enfatizar que la jurisdicción electoral es ejercida de manera exclusiva y excluyente por el Tribunal Supremo de Elecciones'. La Sala concluyó que 'definiéndose que el Reglamento en cuestión es una verificación del ejercicio de las competencias exclusivas y excluyentes del Tribunal Supremo de Elecciones en el ejercicio de su función electoral', y que por tanto 'el objeto de esta acción, torna improcedente una admisibilidad formal, y, mucho menos, un pronunciamiento sobre el fondo de lo planteado, toda vez que, el objeto y la materia que se pretende discutir, es, según lo expuesto, un acto de naturaleza electoral, competencia exclusiva y excluyente del Tribunal Supremo de Elecciones en dicha materia, y, por tanto, vedado al conocimiento por parte de esta Sala a través de una cuestión de constitucionalidad'" (Cortés García, 2025).

El reconocimiento de la Sala Constitucional es determinante. Si la propia Sala declara que la materia de beligerancia política está vedada a su conocimiento porque es competencia exclusiva y excluyente del TSE, resulta contradictorio sostener que el TSE se está extralimitando en sus funciones.

V. La Distinción entre Competencia Material y Competencia Ejecutiva

Quirós (2025) argumenta que existe un "vacío no está en la competencia del TSE está en el procedimiento posterior. Nuestro sistema jurídico nunca desarrolló la ruta que la Asamblea Legislativa debe seguir, ni la adecuó a las exigencias de la Convención Americana de Derechos Humanos. La solución a una falla sistémica requiere una reforma legal, no que otro poder del Estado asuma funciones vía interpretaciones".

La objeción no distingue adecuadamente entre dos tipos de competencias que el TSE posee constitucionalmente. En mi análisis previo desarrollé esta distinción: "La Distinción entre Competencia Material y Competencia Ejecutiva. El artículo 102 inciso 5 establece dos procedimientos distintos según el funcionario involucrado. La norma constitucional no excluye al Presidente de ser investigado por el TSE. La diferencia está en el efecto de la resolución: mientras que para la mayoría de funcionarios el TSE puede destituir directamente, en el caso del Presidente y otros altos funcionarios debe dar cuenta a la Asamblea Legislativa del resultado. Esto significa que el TSE sí tiene competencia para investigar, tramitar y pronunciarse sobre la culpabilidad, pero no para ejecutar la sanción de forma directa" (Cortés García, 2025).

Esta distinción resuelve la aparente contradicción que Guillermo Badilla planteó sobre la Resolución 01780-2015 de la Sala Constitucional. Como expliqué: "Esta es la respuesta al cuestionamiento de Guillermo Badilla sobre la Resolución Nº 01780-2015: la Sala ha reconocido un trato excepcional para titulares de órganos constitucionales que se traduce en un requisito de procedibilidad ante la Asamblea, sin excluir la competencia material del TSE, aunque es importante distinguir entre competencia sustantiva y procedimiento aplicable. El artículo 102 inciso 5) constitucional no excluye al Presidente de ser investigado por beligerancia política. Lo que establece es un procedimiento diferenciado: mientras que para la mayoría de funcionarios el TSE puede destituir directamente, en el caso del Presidente debe 'dar cuenta a la Asamblea Legislativa del resultado de la investigación'. Esto no elimina la competencia del TSE para investigar, tramitar y pronunciarse, sino que modifica únicamente el efecto de la resolución final" (Cortés García, 2025).

Cambronero Torres (2025) describió el procedimiento completo: "si la Asamblea Legislativa decide levantar la inmunidad al funcionario investigado lo que procederá es apenas el inicio de un debido proceso que entre otros elementos tiene una imputación de cargos, una audiencia oral privada, la posibilidad de ofrecer prueba en contrario y luego una eventual fase recursiva". La solicitud del TSE a la Asamblea no es la sanción sino el requisito previo para poder iniciar el procedimiento completo con todas las garantías.

VI. El Absurdo de la Inmunidad Absoluta

Quirós (2025) no aborda directamente las consecuencias prácticas de su interpretación. Si el Presidente tuviera inmunidad absoluta para beligerancia política, como su razonamiento sugiere, surgiría una situación jurídicamente insostenible.

El artículo 146 del Código Electoral establece prohibiciones expresas para quien ejerza la Presidencia de la República: "no podrán participar en las actividades de los partidos políticos, asistir a clubes ni reuniones de carácter político, utilizar la autoridad o influencia de sus cargos en beneficio de los partidos políticos, colocar divisas en sus viviendas o vehículos, ni hacer ostentación partidista de cualquier otro género" (Código Electoral, 2009, citado en Cortés García, 2025). Y el párrafo tercero es determinante: "El TSE podrá ordenar la destitución e imponer inhabilitación para ejercer cargos públicos por un período de dos a cuatro años, a los funcionarios citados, cuando sus actos contravengan las prohibiciones contempladas en este artículo".

En mi análisis sostuve: "Esta prohibición legal no hace excepción para el Presidente, sino que lo incluye de forma expresa. Interpretar que el Presidente está excluido de ser procedimentado por beligerancia política implicaría dejar sin contenido la prohibición expresa del artículo 146 del Código Electoral. La prohibición legal carecería de mecanismo de sanción efectivo, lo cual va contra el principio de efectividad de las normas jurídicas" (Cortés García, 2025).

El absurdo es evidente. Como argumenté: "La alternativa, aceptar que el Presidente tiene inmunidad absoluta para beligerancia política, generaría una situación absurda e inconstitucional. El Presidente podría usar recursos estatales en campaña, hacer proselitismo político desde su cargo, participar activamente en actividades partidarias, colocar divisas partidistas en edificios gubernamentales, y utilizar la autoridad e influencia de su cargo en beneficio de partidos políticos, todo sin consecuencia jurídica alguna. Esto violaría frontalmente los principios de equidad electoral, neutralidad estatal e imparcialidad de las autoridades gubernativas consagrados en los artículos 95 inciso 3 y 102 inciso 5 de la Constitución Política" (Cortés García, 2025).

El artículo 95 inciso 3 de la Constitución establece como garantía del sufragio la "imparcialidad por parte de las autoridades gubernativas" (Constitución Política de la República de Costa Rica, 1949). El Presidente es la máxima autoridad gubernativa. Sería contradictorio que la Constitución exija imparcialidad de las autoridades gubernativas pero simultáneamente otorgue al Presidente inmunidad absoluta para violar esa imparcialidad mediante beligerancia política.

VII. La Resolución 038-96 y el Vacío Normativo

Quirós (2025) critica que "El TSE señala para justificar su competencia una resolución propia del año 1996" y argumenta que "fundamentarse en esa sentencia hoy es un doble error: es una analogía incorrecta y, además, defiende un mecanismo que, a la luz del derecho internacional que el mismo TSE invoca, no cumple con los estándares respectivos". Sostiene que "En la sentencia 38-96 el TSE se enfrentó a un caso sobre la posible pérdida de credencial de unos diputados por incompatibilidades. Como la propia sentencia lo reconoce explícitamente, no existía ninguna norma que definiera qué órgano era el competente para investigar y sancionar. En sus propias palabras: 'El vacío constitucional y legal, por lo tanto, es evidente.' Ante esa laguna normativa, el Tribunal resolvió 'ASUMIR' la competencia por vía de interpretación".

Y añade: "Aquí radica la diferencia fundamental. El caso de la beligerancia política del Presidente no se ubica en un vacío. Todo lo contrario, el artículo 102.5 de la Constitución establece con precisión que el TSE 'se concretará a dar cuenta' a la Asamblea Legislativa. Es una norma categórica, no ambigua. Le da al TSE un rol específico, limitado, y por tanto no es una situación análoga a la de 1996".

La crítica no considera que la Resolución 038-96 no se basa únicamente en el argumento del vacío normativo, sino en una interpretación sistemática de las competencias constitucionales del TSE. Cambronero Torres (2025) explicó que el TSE estableció tres fundamentos distintos: el paralelismo de formas (quien otorga la credencial puede retirarla), la analogía con el proceso penal ordinario para miembros de supremos poderes, y la razón sociopolítica de que no corresponde al órgano político por excelencia tomar decisiones sobre beligerancia política.

El artículo 102.5 sí da al TSE un rol específico: investigar, pronunciarse y dar cuenta del resultado. La diferencia interpretativa está en si "dar cuenta" significa solo informar pasivamente o solicitar autorización para proceder. Pero el TSE no está asumiendo una competencia que el artículo 102.5 no contempla; está interpretando el alcance de la competencia que ese artículo expresamente le otorga.

VIII. El Fundamento Legal: Artículo 102 inciso 10 de la Constitución

Quirós (2025) aborda el argumento de que el inciso 10 del artículo 102 de la Constitución, al indicar como exclusivas del TSE "Las otras funciones que le encomiende esta Constitución o las leyes", habilita al Código Electoral para otorgarle la potestad sancionatoria. Responde que "El inciso 10 es una cláusula de reserva residual. Su propósito es permitir que la ley asigne al TSE funciones complementarias que sean compatibles con el diseño constitucional". Y concluye: "Interpretar que el inciso 10 permite a una ley anular o contradecir la excepción expresa que la Constitución ordena en el inciso 5 es, en efecto, usar un paraguas genérico. Sería permitir que la ley modifique la Constitución, lo cual invierte por completo el principio de jerarquía normativa".

La objeción asume que el artículo 270 del Código Electoral contradice el artículo 102.5, pero esa premisa es cuestionable. El artículo 102.5 establece que el TSE "se concretará a dar cuenta" a la Asamblea cuando investigue al Presidente. El artículo 270 desarrolla cómo se da esa cuenta: mediante el traslado de la denuncia a la Asamblea para que realice el proceso previsto constitucionalmente.

En mi análisis argumenté: "El fundamento constitucional de esta interpretación se encuentra en el artículo 102 inciso 10, que establece como función del TSE 'las otras funciones que le encomiende esta Constitución o las leyes'. Este artículo autoriza expresamente que las leyes, no solo la Constitución, encomienden funciones al TSE. El Código Electoral, como ley ordinaria aprobada por la Asamblea Legislativa, puede legítimamente encomendar al TSE la función de trasladar denuncias a la Asamblea cuando hay funcionarios de alto nivel involucrados, siempre que no contravenga la Constitución" (Cortés García, 2025).

El artículo 9 de la Constitución Política complementa la autorización al establecer que el TSE tiene a su cargo "las demás funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes" (Constitución Política de la República de Costa Rica, 1949).

IX. La Naturaleza Judicial del TSE y el Control de Convencionalidad

Quirós (2025) plantea una objeción importante sobre el control de convencionalidad: "La pregunta de quién —conforme al artículo 102.5 de la Constitución Política— puede sancionar por beligerancia al Presidente de la República, Ministros de Gobierno, Ministros Diplomáticos, Contralor y Subcontralor Generales de la República, o Magistrados de la Corte Suprema de Justicia, no es una cuestión electoral, sino una cuestión de competencia constitucional interorgánica". Y concluye: "Resolver esta tensión -decidir qué órgano es competente y qué procedimiento es válido a la luz del derecho internacional- no es una interpretación electoral. Es, en rigor, un asunto de control constitucional y de convencionalidad en su máxima expresión, y por tanto materia de revisión exclusiva de la Sala Constitucional".

La objeción fue expresamente considerada y rechazada por la Sala Constitucional en su Resolución 23861-2024. Cambronero Torres (2025) explicó que la Sala determinó que "al ser materia de beligerancia política no tiene competencias para revisar las decisiones que se tome por parte del Tribunal Supremo de Elecciones porque la Constitución a texto expreso y los constituyentes reservaron esta materia a la interpretación del Tribunal Supremo de Elecciones".

La Sala reconoció que la beligerancia política, aunque involucre a altos funcionarios, es fundamentalmente una materia electoral porque se relaciona directamente con las garantías del sufragio establecidas en el artículo 95.3 de la Constitución. En mi análisis cité el informe del Presidente del TSE: "El informe del Presidente del TSE en el expediente de la Sala Constitucional argumentó que 'contrario a lo que sostiene el accionante, el instituto de la beligerancia política sí tiene una íntima relación con el sufragio en tanto la norma legal sustantiva que estatuye los regímenes de prohibición a los que están afectos quienes laboran para el Estado y sus instituciones (artículo 146 del Código Electoral), así como las reglas procesales para el juzgamiento de infracciones a tales restricciones, configuran el marco institucional desarrollado por el legislador para operacionalizar el mandato constitucional de que el poder público (ejercido por los funcionarios) no sea utilizado como un instrumento para beneficiar o perjudicar a una agrupación política o para incidir en la voluntad del electorado'" (Cortés García, 2025).

El TSE, mediante su Resolución 723-E6-2009, estableció que "dicho supuesto de beligerancia política tiene fundamento constitucional en el artículo 95 inciso 3, donde se establece el principio de imparcialidad en la función pública, como una de las garantías del sufragio" (citado en Cortés García, 2025). La garantía del sufragio no puede quedar sin protección jurisdiccional cuando es el propio Presidente quien la viola.

X. El Precedente Histórico y el Procedimiento Actual

El procedimiento que sigue el TSE en 2025 no es una innovación sino la continuación de una práctica iniciada en 1995. La Resolución R-982-1995 del TSE remitió la denuncia contra el Presidente Figueres a la Asamblea Legislativa (Tribunal Supremo de Elecciones, 1995). Posteriormente, la Resolución 038-96 formalizó la doctrina del TSE sobre su competencia en estos casos (Cambronero Torres, 2025).

El Código Electoral de 2009, en su artículo 270, recepta la línea jurisprudencial estableciendo: "Si la denuncia contiene cargos contra el presidente, vicepresidentes, ministros(as) de Gobierno, ministros(as) diplomáticos(as), contralor(a) y subcontralor(a) generales de la República, magistrados(as) de la Corte Suprema de Justicia, o cualquier otro funcionario que por ley goce de inmunidad, el Tribunal se concretará a valorar la admisibilidad de la denuncia y, si lo estima necesario, a ordenar a la Inspección Electoral la instrucción de una investigación preliminar. En caso de que no proceda rechazar, de plano, la denuncia planteada ni ordenar su archivo, el Tribunal trasladará la denuncia a la Asamblea Legislativa para que realice el proceso de levantamiento de la inmunidad establecido constitucionalmente" (Código Electoral, 2009, citado en Cortés García, 2025).

Cambronero Torres (2025) explicó el procedimiento completo: "Hay que prestar atención de que como lo regula el Código Electoral cuando el Tribunal solicita a la Asamblea Legislativa la votación para el levantamiento o no del fuero, lo hace como dice el Código para dar inicio al procedimiento, no es como en materia penal donde ya se han avanzado pesquisas importantes, lo que existe es una fase de admisibilidad de las denuncias". Y añadió: "si la Asamblea sí lo acuerda, el proceso debe llevarse a cabo en sede electoral porque si no, no sólo contrariamos principios constitucionales, jurisprudencia constitucional, el espíritu del constituyente, sino también jurisprudencia de la Corte Interamericana".

Conclusiones

Los cuestionamientos del Lic. Mario Quirós sobre la competencia del TSE para conocer casos de beligerancia política presidencial parten de premisas que no resisten el análisis sistemático del marco constitucional, la jurisprudencia vinculante y los antecedentes históricos.

La distinción fundamental que Quirós no realiza adecuadamente es entre el levantamiento de inmunidad penal (Art. 151 y 121.9) y la autorización legislativa para el ejercicio de la potestad disciplinaria electoral del TSE (Art. 102.5). Son dos figuras jurídicas distintas con fundamentos constitucionales diferentes. La inmunidad presidencial frente a "formación de causa penal" debe interpretarse literalmente: protege al Presidente de procesos penales, no de sanciones administrativas por faltas electorales.

El artículo 102 inciso 5 de la Constitución no excluye al Presidente de ser investigado por el TSE ni le otorga inmunidad absoluta frente a la beligerancia política. El TSE investiga y se pronuncia, pero debe dar cuenta a la Asamblea Legislativa y obtener su autorización antes de ejecutar la sanción. La interpretación es consistente con la intención constituyente de 1949, que buscaba crear un TSE con capacidad sancionatoria efectiva.

La Sala Constitucional ha reconocido expresamente, mediante su Resolución 23861-2024, que la beligerancia política es materia de competencia exclusiva y excluyente del TSE, vedada al conocimiento de la jurisdicción constitucional. El reconocimiento es determinante: si la propia Sala declara que carece de competencia para revisar las decisiones del TSE en materia electoral, resulta contradictorio sostener que el TSE se está extralimitando.

El TSE sí cumple con el estándar del caso Petro de la CIDH porque es un juez competente en materia electoral, con magistrados que tienen los mismos requisitos que los de la Corte Suprema de Justicia, con rango e independencia equiparable a los Poderes del Estado, y con competencia interpretativa exclusiva. La CIDH no exige específicamente un juez penal, sino un juez competente que no sea un órgano político.

El procedimiento que sigue el TSE en 2025 no es una invención reciente sino la continuación de una práctica iniciada en 1995 con el caso Figueres, formalizada jurisprudencialmente en 1996 mediante la Resolución 038-96, y receptada legislativamente en 2009 por el artículo 270 del Código Electoral. La afirmación de que "nunca pidieron levantar su inmunidad" es históricamente incorrecta, como lo demuestra el registro de La Nación de 1995 y la Resolución R-982-1995 del TSE.

La interpretación de Quirós conduciría al absurdo de que el Presidente tendría inmunidad absoluta para beligerancia política, pudiendo usar recursos estatales en campaña, hacer proselitismo desde su cargo y violar todas las prohibiciones del artículo 146 del Código Electoral sin consecuencia jurídica alguna. Esto violaría frontalmente los principios de equidad electoral, neutralidad estatal e imparcialidad de las autoridades gubernativas consagrados en los artículos 95.3 y 102.5 de la Constitución.

El sistema constitucional costarricense ha creado un diseño equilibrado donde el TSE tiene competencia exclusiva en materia electoral pero respeta la separación de poderes al requerir intervención de la Asamblea Legislativa para sancionar a los más altos funcionarios del Estado. El diseño no genera inmunidad sino control político democrático. La Asamblea, como órgano representativo, puede evaluar si la denuncia por beligerancia es fundada y puede denegar la autorización si considera que no procede. Pero si la Asamblea determina que sí hay mérito, el TSE debe poder ejercer su competencia constitucional sancionadora.

La afirmación de Pilar Cisneros de que "varios expresidentes fueron también acusados por beligerancia, pero nunca, óigalo bien, nunca pidieron levantar su inmunidad" (Angulo, 2025) queda desmentida por el registro histórico. En 1995, el TSE sí remitió a la Asamblea Legislativa la denuncia contra el Presidente Figueres, estableciendo el precedente del procedimiento que se sigue hasta hoy. El procedimiento no es nuevo ni es una extralimitación: es la aplicación de un marco jurídico que ha existido durante tres décadas y que ha sido validado reiteradamente por la Sala Constitucional.

Referencias

Angulo, Y. (2025, 9 de octubre). Pilar Cisneros: La institucionalidad está empeñada en sacar a Rodrigo Chaves de Zapote. El Mundo CR. https://elmundo.cr/costa-rica/pilar-cisneros-la-institucionalidad-esta-empenada-en-sacar-a-rodrigo-chaves-de-zapote/

Cambronero Torres, A. (2025, 13 de octubre). Comparecencia ante la Comisión Especial de Reformas Electorales de la Asamblea Legislativa [Video]. Facebook. https://www.facebook.com/watch/?v=3008857779309690

Código Electoral [Ley 8765]. (2009). Tribunal Supremo de Elecciones.

Constitución Política de la República de Costa Rica. (1949).

Cortés García, E. (2025, 10 de octubre). Fundamento constitucional de la solicitud del TSE de autorización legislativa para sancionar beligerancia política del Presidente. Juriscucho. https://juriscucho.blogspot.com/2025/10/fundamento-constitucional-de-la.html

La Nación. (1995, 27 de septiembre). Piden a jerarca del TSE abstenerse en denuncia. La Nación – Gobierno. https://www.nacion.com/el-pais/gobierno/piden-a-jerarca-del-tse-abstenerse-en-denuncia/BQFY5OKN3NFFRJGEYODOWVQX6Q/story/

Quirós, M. (2025, 13 de octubre). Sobre pasiones e instituciones. Facebook. https://www.facebook.com/photo/?fbid=1691399408441947&set=a.892385815009981

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. (2001). Resolución Nº 03419-2001.

Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. (2024). Resolución Nº 23861-2024.

Tribunal Supremo de Elecciones. (1995). Resolución R-982-1995. https://www.tse.go.cr/juris/electorales/R-982-1995.pdf

Tribunal Supremo de Elecciones. (1996). Resolución Nº 038-96.

Tribunal Supremo de Elecciones. (2009). Resolución Nº 723-E6-2009.

 

Leer Más