La pregunta de fondo es si existe una orden constitucional que obligue al Colegio de Abogados y Abogadas de Costa Rica a evaluar algo y, sobre todo, qué es ese algo. La respuesta corta es que sí existe un mandato, pero su contenido es estrecho y, leído con rigor, se vuelve un límite antes que una habilitación. El mandato ordena verificar un mínimo, no un máximo, y de ahí se desprende la posibilidad de impugnar el examen tal como está diseñado.
El punto de partida es el voto 18217-2014 de la Sala Constitucional, dictado el 4 de noviembre de 2014. Allí la Sala Constitucional enfrentó a una recurrente que pedía eliminar un contenido específico del examen. Ese tribunal se declaró incompetente para decidir contenidos, pero al hacerlo dijo algo material sobre la función del Colegio. Sostuvo que esa institución "debe verificar la idoneidad, pero no limitado a un solo aspecto como sería la ética, sino en su sentido más amplio de capacidad para desarrollar la profesión con un mínimo de calidad". La frase contiene un deber, y el deber tiene un objeto preciso: un mínimo de calidad. La palabra mínimo no es decorativa. Es el contenido mismo del mandato. Un deber de verificar un mínimo se incumple por defecto, cuando no se verifica nada, pero también por exceso, cuando se verifica un máximo disfrazado de mínimo.
Conviene fijar entonces qué es ese mínimo constitucional, porque la Sala Constitucional no lo llenó de contenido concreto. Lo dejó como un concepto cuyo sentido se reconstruye desde su finalidad y desde la ley. El fin de la institución lo dijo ese mismo tribunal en el voto 15419-2018 del 14 de setiembre de 2018, al recordar que "el elemento teleológico de un Colegio profesional no es la defensa de los intereses de sus agremiados, sino la defensa de la colectividad". El mínimo, por tanto, se define por el riesgo que se quiere conjurar y no por la dificultad que se quiere imponer. La pregunta correcta no es qué tan difícil debe ser el examen, sino qué es lo que un abogado no puede ignorar sin volverse peligroso para quien confía en él. Ese umbral de aptitud, por debajo del cual el ejercicio amenaza a terceros, es el mínimo. Todo lo que exceda ese umbral ya no protege a la colectividad del riesgo, sino que mide otra cosa, sea excelencia, sea jerarquía entre aspirantes, sea control del número de profesionales.
La ley confirma esa lectura, y el propio vocabulario jurídico la sella. El Diccionario Panhispánico del Español Jurídico define la idoneidad como la "Cualidad de idóneo, adecuado o apropiado para algo". La palabra que define el concepto es adecuado, no excelente. Ser idóneo es ser apto, estar a la altura del umbral suficiente, no destacar por encima de él. Cuando la Sala Constitucional manda al Colegio verificar la idoneidad, ordena comprobar adecuación y aptitud suficiente, no excelencia. A su vez, el Diccionario Usual del Poder Judicial define al profesional, en su sentido jurídico, como lo "relativo o concerniente al ejercicio de una ciencia, arte u oficio" y como la persona "que ejerce un trabajo u oficio, de forma habitual, con el que se gana la vida". El profesional, en clave jurídica, es quien ejerce su oficio para ganarse la vida, no quien descuella en él. De la conjunción de ambos términos, tal como los fija el lenguaje jurídico usual, se obtiene que el objeto del control que la ley encomienda al Colegio es la aptitud suficiente para ejercer la abogacía ganándose la vida con ella, esto es, el mínimo. Idoneidad y excelencia creciente son conceptos contrapuestos. El artículo 1 inciso 8 de la Ley Orgánica del Colegio, adicionado por la Ley 9266, asigna al Colegio el objeto de "vigilar la excelencia académica de los egresados de las universidades". El verbo es vigilar, no formar ni recertificar. Vigilar es una función de control sobre un producto que ya existe y que otro fabrica. El egresado llega al examen ya formado y titulado por una universidad bajo aval estatal. La función del Colegio es de segundo grado, verificar que ese producto cumple, no producirlo de nuevo con una exigencia superior a la de su formación original. El artículo 18 inciso 6 de la misma ley habilita a la Asamblea General a "emitir la normativa reglamentaria correspondiente, con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de los objetivos de calidad académica y deontológica de los egresados de las universidades y de sus agremiados". La habilitación habla de calidad académica, no de excelencia de élite.
Aquí aparece la primera contradicción interna del sistema. El Reglamento de Deontología Jurídica, Vigilancia y Excelencia Académica, aprobado en la asamblea general extraordinaria número 02-2014 del 8 de diciembre de 2014, define en su artículo 3 la excelencia académica como aquello que se traduce "en la aceptación y reconocimiento de la calidad y excelencia académica de la población graduada, con estándares crecientes de exigencias en el desempeño realizado al máximo individual". El Reglamento define su propio fin como la medición del máximo individual con exigencia creciente. La Sala, en cambio, redujo la potestad a la verificación de un mínimo de calidad. Mínimo contra máximo. Son polos opuestos. El Reglamento se sitúa exactamente en el extremo que la interpretación conforme de la Sala excluyó.
La contradicción no es solo conceptual; es operativa. El mismo Reglamento, al describir el examen en su artículo 11, dice que verifica "los conocimientos de Derecho que todo abogado y abogada debe tener" y busca "el dominio de conocimiento indispensables para el ejercicio óptimo de la profesión de la abogacía". La justificación del propio Reglamento habla de centrarse "en el dominio de los conocimientos básicos que la formación en leyes requiere para el ejercicio de la profesión". El Colegio, por su propia pluma, declara que evalúa lo básico, lo indispensable, lo que todo abogado debe tener. Ese es el motivo declarado del acto. Conviene precisar dónde está el desfase, para no confundirlo. No es problema que el examen cubra las distintas ramas del Derecho; el artículo 3 del Reglamento enumera el Constitucional, el Laboral, el Penal, el Civil, el de Familia, el Comercial, el Administrativo y sus procesales, y es razonable que las evalúe todas. El problema es de nivel, no de cobertura. Dentro de cada una de esas ramas el examen pregunta a nivel de especialista y no a nivel del conocimiento básico que el artículo 11 promete. El acto dice medir lo básico y en la práctica mide lo que un especialista de la rama discutiría. Y el artículo 17 fija que "la nota mínima para aprobar será de 80". entre lo que el Reglamento dice evaluar y lo que el examen efectivamente exige es el corazón del asunto. La Ley General de la Administración Pública ofrece las normas que tipifican ese divorcio como vicio. El artículo 132 inciso 2 exige que el contenido del acto sea "proporcionado al fin legal y correspondiente al motivo, cuando ambos se hallen regulados". El artículo 133 inciso 1 exige que el motivo "deberá ser legítimo y existir tal y como ha sido tomado en cuenta para dictar el acto". Si el fin legal es verificar idoneidad mínima, si el motivo declarado es evaluar conocimientos básicos indispensables, y si el contenido efectivo exige nivel de especialista, entonces el contenido no es proporcionado al fin ni corresponde al motivo. Esto puede demostrarse sin pedirle al juez que defina qué evaluar. Basta confrontar lo que el examen hace con lo que el Reglamento dice que hace. El terreno vedado, el de los contenidos, lo definió el Colegio. El juez solo mide el incumplimiento.
Importa precisar cómo se controla la parte técnica, porque el Colegio invocará discrecionalidad técnica. La Sala Primera, en su voto 393-2024 del 3 de mayo de 2024, distinguió dos planos. Por un lado están las reglas unívocas de la ciencia o de la técnica de los artículos 16 y 158 inciso 4 de la Ley General de la Administración Pública, que solo abarcan las ciencias exactas regidas por causalidad. Citando al redactor de la ley, Eduardo Ortiz Ortiz, la Sala Primera recordó que se trata de "aquellas reglas que en la circunstancia del caso administrativo que se están decidiendo o sobre el cual se está resolviendo, tengan un sentido claro, inequívoco y preciso". Ese tribunal fue claro en que las meras opiniones de expertos, por más atestados que tengan, no vinculan a la Administración bajo ese régimen. Por tanto, no conviene sostener que existe una regla exacta de la teoría de la evaluación que prohíba reprobar al setenta y siete por ciento. La evaluación educativa no es ciencia exacta y ese argumento se caería.
El argumento correcto está en el otro plano que la misma sentencia 393-2024 de la Sala Primera reconoció. Cuando el motivo de un acto es técnico pero no unívoco, la Administración sigue obligada a acreditar ese motivo en la motivación del acto, según el artículo 136 de la Ley General de la Administración Pública. El motivo técnico debe quedar expuesto. Aplicado al examen, el Colegio estaba obligado a acreditar técnicamente tres decisiones. Por qué la nota de corte es ochenta y no otra. Por qué los contenidos de nivel especialista miden el mínimo y no el máximo. Por qué un instrumento que reprueba a la mayoría de titulados por el Estado verifica idoneidad mínima y no controla la oferta de profesionales. El Reglamento no contiene un solo estudio que sustente esas decisiones. Fija el ochenta por acuerdo de Asamblea, sin más. El vicio no es que el examen viole una regla exacta. El vicio es que carece de la motivación técnica que lo legitimaría.
Ese vacío de sustento tiene un nombre constitucional, y lo dio la Sala Constitucional en el voto 12230-2019. Allí desarrolló el principio de interdicción de la arbitrariedad y dijo que "la prohibición de la arbitrariedad lo que condena es la falta de sustento o fundamento jurídico objetivo de una conducta administrativa". Ese tribunal añadió que la actuación arbitraria es "la contraria a la justicia, a la razón o las leyes, que obedece al mero capricho o voluntad del agente público". Y precisó que el principio cobra especial fuerza frente a la potestad reglamentaria, que es discrecional, de modo que el quebranto de sus límites "produce, irremisiblemente, una actuación arbitraria prohibida, carente de validez y eficacia, tanto a la luz del Derecho de la Constitución como del ordenamiento jurídico infraconstitucional". Esta es la respuesta a la objeción de que la Sala Constitucional no controla la discrecionalidad técnica. La controla cuando es arbitraria, y arbitrariedad es, según sus propias palabras, falta de sustento objetivo. No hay que pedirle que evalúe contenidos; hay que mostrarle que el corte de ochenta y el contenido de especialista carecen de sustento objetivo acreditado.
Existe, además, un referente objetivo de idoneidad que el Colegio desatendió, lo que agrava la arbitrariedad. El dictamen de la Procuraduría General de la República PGR-C-159-2023 del 25 de agosto de 2023, siguiendo el Convenio sobre la Nomenclatura de Grados y Títulos de la Educación Superior Universitaria Estatal, recuerda que el grado de licenciatura supone un mínimo de ciento cincuenta créditos y que el ordenamiento usa ese grado como prueba de idoneidad profesional para cargos públicos. Antes, en el dictamen C-354-2005 del 13 de octubre de 2005, la Procuraduría sostuvo que la interpretación debe atender "la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas" las normas. La licenciatura en Derecho, que el propio Reglamento exige como requisito para examinarse, es el grado que el ordenamiento reconoce como acreditación objetiva de aptitud. Este referente se refuerza con el reparto legal de competencias en materia de educación superior. La Ley que crea el Consejo Nacional de Enseñanza Superior Universitaria Privada radica en ese órgano la potestad de aprobar los planes de estudio y de ejercer vigilancia e inspección sobre las universidades, conforme a su artículo 3 incisos d y e, y su artículo 13 exige que esos planes sean "de una categoría similar a los de las universidades estatales". Es el Consejo, no el Colegio, quien controla y certifica la calidad de la formación jurídica. Más aún, el artículo 14 de esa misma ley dispone que los títulos universitarios "serán válidos para el ejercicio de la profesión, cuya competencia acrediten", y que "para efectos de colegiatura, estos títulos deberán ser reconocidos por los respectivos colegios profesionales". La función que la ley asigna al Colegio frente al título es reconocerlo para la colegiatura, no recalificar desde cero la competencia que el título ya acredita y que el Consejo ya certificó. Conviene ser honesto sobre el alcance de esto, pues la Sala Constitucional ya rechazó la tesis de que el aval del Consejo impida por completo todo examen; en el voto 21182-2019 los recurrentes invocaron precisamente ese aval y la Sala mantuvo la potestad del Colegio de verificar idoneidad mediante prueba. Por eso el argumento no sirve para negar el examen, sino para fijar su techo. La vigilancia del Colegio coexiste con el control del Consejo, pero no puede sustituirlo ni sobrepujarlo. Cuando el examen, en lugar de verificar el mínimo de idoneidad, mide en nivel de especialidad por encima de lo que el Consejo certifica como formación completa de licenciatura, el Colegio ejerce un control de calidad formativa que la ley reservó a otro órgano y lo ejerce sobre un estándar superior al que ese órgano fija, desautorizando de hecho el título que el artículo 14 declara válido. Esa desatención de un parámetro objetivo disponible, en favor de un estándar propio carente de sustento técnico, es de nuevo la arbitrariedad que condena el voto 12230-2019.
Hay todavía un vicio de competencia y de exceso reglamentario que conviene anotar, y aquí importa ser preciso para no errar el blanco. El mandato de evaluar no nace solo del Reglamento; tiene anclaje legal. El artículo 1 inciso 8 manda al Colegio vigilar la excelencia académica de los egresados, y el artículo 18 inciso 6 habilita a la Asamblea General a emitir la normativa reglamentaria "con el fin de hacer efectivo el cumplimiento de los objetivos de calidad académica y deontológica de los egresados de las universidades". De esas dos normas se desprende, por vía legal, la potestad de verificar la idoneidad mediante una prueba, y la propia Sala Constitucional lo confirmó en el voto 18217-2014 cuando afirmó que el Colegio "debe verificar la idoneidad". Por eso sería un error sostener que el examen carece de base legal; el Colegio desmontaría de inmediato ese reproche. El vicio está en otro lugar. La Ley habilitó verificar la calidad académica de los egresados, esto es, conforme a la interpretación de la propia Sala, un mínimo de calidad. El artículo 3 del Reglamento, al definir la excelencia como medición del máximo individual con estándares crecientes, no solo contradice la jurisprudencia, sino que desborda la propia norma legal habilitante, que habla de calidad académica y no de excelencia creciente. Es un exceso en el ejercicio de la potestad reglamentaria respecto de su norma habilitante, que es justamente el límite de sujeción a la ley que el voto 12230-2019 señala como primer confín de toda potestad reglamentaria. A ello se suma el vicio del artículo 11 del Reglamento, que faculta a la Junta Directiva a ampliar el ámbito de evaluación y la metodología, pese a que la potestad reglamentaria sobre los objetivos de calidad corresponde a la Asamblea General según el artículo 18 inciso 6 de la Ley Orgánica. El artículo 90 inciso b de la Ley General de la Administración Pública prohíbe que se deleguen potestades delegadas. El propio Colegio reconoció ese vicio competencial en sede constitucional cuando, según consta en el voto 12868-2026 de la Sala Constitucional del 10 de abril de 2026, anuló acuerdos de su Junta Directiva por haber sido dictados con infracción al principio de legalidad y por desconocer "la reserva competencial exclusiva de la Asamblea General". Lo que el Colegio sancionó en aquellos acuerdos es lo mismo que su artículo 11 autoriza.
La línea jurisprudencial que viene rechazando los ataques al examen no resuelve nada de lo anterior, y conviene entender por qué. En el voto 17328-2015 del 4 de noviembre de 2015 y en el voto 10265-2015 del 8 de julio de 2015, la Sala Constitucional rechazó las acciones de inconstitucionalidad por defectos de admisibilidad, esto es, porque la norma impugnada no era de aplicación directa en el asunto base o porque no había asunto base vigente. Nunca entró al fondo. En el voto 21182-2019 del 29 de octubre de 2019, pese a que los recurrentes aportaron el dato de que entre el cincuenta y siete y el noventa y cinco por ciento de los aspirantes reprobaba, ese tribunal remitió el reclamo a la legalidad ordinaria sin analizar la proporcionalidad. Y en el voto 8716-2020 del 8 de mayo de 2020 reiteró que "no le corresponde a este Tribunal determinar la procedencia de las pretensiones del recurrente". El error de los litigantes fue siempre el mismo, atacar el contenido del examen, que es terreno que la Sala Constitucional se niega a pisar, o trabar mal el asunto base. Ninguno planteó el caso como lo que es, una incongruencia interna del acto medida contra su propio estándar autodeclarado y contra su ley habilitante.
De todo lo anterior se sigue una conclusión sobre la pregunta inicial. No existe una orden constitucional sobre qué evaluar, ni es posible derivarla; la Sala Constitucional se declaró expresamente incompetente para fijar contenidos. Lo que existe es un mandato de verificar un mínimo de idoneidad, y ese mínimo opera como tope. El examen, al definirse a sí mismo como medición del máximo individual con estándares crecientes, al evaluar áreas de especialidad mientras dice evaluar lo básico indispensable, al fijar un corte de ochenta sin sustento técnico acreditado y al desatender el referente objetivo del grado de licenciatura, se sitúa por encima del mínimo que la propia Sala Constitucional ordenó respetar. Ese exceso, carente de fundamento objetivo, es arbitrariedad proscrita según el voto 12230-2019, y se traduce en vicios de proporcionalidad entre contenido y fin, de motivo, de competencia y de desbordamiento de la norma legal habilitante, todos tipificados en la Ley General de la Administración Pública. La vía idónea no es el amparo, donde la línea deferente está consolidada, sino el proceso de conocimiento ante el Tribunal Contencioso Administrativo, donde el control de legalidad y de razonabilidad es pleno y donde la propia Sala Constitucional viene diciendo que pertenece la discusión. En paralelo cabe la acción de inconstitucionalidad sobre la arbitrariedad reglamentaria y el desbordamiento de la habilitación legal, cuidando esta vez que el asunto base sea un recurso de apelación del artículo 20 del Reglamento, donde los artículos 11 y 17 sean de aplicación directa, para no repetir la muerte por admisibilidad de las acciones anteriores.
0 comentarios:
Publicar un comentario
Siempre es bien recibida una opinión