El marco normativo costarricense no especifica si las suspensiones deben aplicarse en días hábiles o inhábiles. La Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia (1997), en la resolución N° 00078-1997, estableció que "la suspensión de comentario, no especifica si la misma debe comprender sólo días hábiles o si incluye, también, los inhábiles". El tribunal determinó que "corresponde a la Administración empleadora... determinar, en cada hipótesis concreta, cómo entiende y aplica, dentro del marco de la legalidad administrativa, su potestad disciplinaria" y reconoció que la norma "le da un margen de discrecionalidad dentro del cual ejerce validamente su potestad".
La Sala Segunda (1997) estableció un límite crítico: "la suspensión no puede ni debe convertirse en una simple multa civil o en algo semejante, a modo de descuentos". La suspensión debe mantener su carácter de separación efectiva del cargo —no reducirse a una mera afectación económica—. El tribunal señaló que "la individualización realizada por este sujeto de la relación jurídica de empleo público... resulta vinculante tanto para el funcionario, a quien se le fijan los días durante los cuales le está vedado ejecutar válidamente la prestación personal de sus servicios, como para el mismo Estado-patrono".
La discrecionalidad administrativa tiene límites constitucionales. La Procuraduría General de la República (2001), en el Dictamen C-222-2001, estableció que "los principios constitucionales del Derecho Penal se aplican mutatis mutandis al Derecho Sancionador Administrativo" y que "el principio de proporcionalidad de las penas del Derecho Penal es de aplicación a las sanciones administrativas". La autoridad administrativa "se encuentra facultada para seleccionar la sanción específica que se aplique al caso concreto, por lo que, para esos fines, debe contar con un margen de discrecionalidad otorgado previamente por el legislador".
La Procuraduría había sido más categórica anteriormente. En el Dictamen C-070-88, la Procuraduría General de la República (1988) estableció que "no es posible imponer suspensiones disciplinarias sin goce de sueldo los días sábado y domingo, siempre y cuando en el caso del día sábado, el servidor no está obligado a laborarlo". Este dictamen establece que la suspensión no puede aplicarse en días que el servidor no tiene obligación de trabajar —reforzando que la sanción requiere separación efectiva del ejercicio de funciones durante días laborables—.
Una suspensión aplicada en días hábiles opera en ambas dimensiones: el funcionario no percibe salario y está impedido de ejercer funciones en días que normalmente trabajaría. Una suspensión aplicada en días inhábiles opera solo en la dimensión patrimonial; el funcionario no estaría obligado a trabajar de cualquier forma.
La dimensión patrimonial funciona de manera uniforme porque el artículo 52 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, Ley N° 2166 (1957), establece que las instituciones públicas pagarán "la periodicidad de pago de los salarios de sus funcionarios con la modalidad de pago mensual con adelanto quincenal". Al ser el salario mensual, el descuento por suspensión se calcula proporcionalmente sobre el monto mensual, independientemente de si los días suspendidos son hábiles o inhábiles. Por esto, un funcionario suspendido 20 días pierde la misma cantidad de dinero sin importar cuándo caigan esos días.
La diferencia crítica está en la dimensión funcional: si no hay separación efectiva durante días laborables, se contradice la advertencia de la Sala Segunda (1997) sobre la conversión en "una simple multa civil o en algo semejante, a modo de descuentos".
El caso del Instituto Nacional de Seguros muestra estas tensiones. Según Hidalgo (2025), la presidenta ejecutiva, Gabriela Chacón, "tardará tres meses en cumplir con la suspensión de 20 días sin goce salarial impuesta por la Contraloría General de la República (CGR), esto debido a que el Consejo de Gobierno aprobó un cronograma de aplicación de la sanción que incluye fines de semana y días festivos de fin de año".
El cronograma distribuye los días así: "dos fines de semana del mes de octubre 18-19 y 25-26. En noviembre la suspensión regresará entre el martes 18 de noviembre y el domingo 23. Para diciembre, los días de suspensión sin goce de salario se aplicarán en las fechas festivas, que incluso representan período de vacaciones colectivas y será entre el lunes 22 y hasta el miércoles 31. El día restante de suspensión se aplicará para el 2 de enero de 2026" (Hidalgo, 2025).
La justificación oficial invocó que "en aras de brindar continuidad al servicio público y evitar un menoscabo de sus obligaciones como presidenta del órgano máximo de dirección del INS, así como las funciones que le atribuye la Ley N.°12, destacando entre ellas la representación judicial y extrajudicial de dicha empresa pública y de conformidad con el numeral 4 de la Ley General de la Administración Pública, Ley N.°6227, el cual, establece que la actividad de los entes públicos está sujeta a la continuidad y eficiencia del servicio público", se aplicaría conforme al cronograma descrito (Hidalgo, 2025).
La Contraloría consultada indicó que "una vez que la CGR recomienda, en forma vinculante, una sanción y se encuentra en firme, la responsabilidad de ejecutarla recae completamente en la institución donde labora la persona sancionada. Corresponde al órgano competente aplicar la medida conforme a sus propias normas y procedimientos internos relacionados con la ejecución de sanciones". Agregó que "el mecanismo de aplicación por tractos a lo largo de diversos meses es una manera adecuada de aplicar la sanción y la manera en la que se aplica el castigo es decisión de cada entidad" (Hidalgo, 2025).
El Gobierno manifestó que "el Consejo de Gobierno lamenta la decisión de la Contraloría General de la República. No la encontramos razonable ni proporcional" (Presidencia de la República de Costa Rica, 2025). Esta posición pública de desacuerdo, combinada con una modalidad que minimiza el impacto de la medida, sugiere un intento de mitigar una decisión que la administración considera excesiva pero está obligada a acatar.
El principio de continuidad del servicio no puede neutralizar las sanciones disciplinarias mediante la aplicación sistemática de suspensiones en días inhábiles.
La solución correcta no es desnaturalizar la suspensión sino usar mecanismos administrativos previstos: designación de interinos, encargaduría temporal de funciones, delegación de competencias. Estos instrumentos permiten garantizar continuidad operativa sin sacrificar la naturaleza de las sanciones disciplinarias.
Veinte días consecutivos en días hábiles generan separación significativa del cargo durante casi un mes de trabajo: pérdida de continuidad en tareas, necesidad de que otros asuman funciones, ausencia en reuniones y decisiones importantes. En contraste, veinte días distribuidos en fines de semana y períodos festivos durante tres meses permiten presencia continua en el puesto durante todos los días laborables; participación en todas las actividades institucionales; solo reducción salarial. Esto se asemeja a una multa fraccionada —no a una suspensión del cargo—.
El principio de proporcionalidad, según la Procuraduría General de la República (2001), exige que la modalidad de ejecución no altere la severidad originalmente establecida. Cuando la autoridad determina una suspensión valorando la gravedad de la falta, presumiblemente considera el impacto de una separación efectiva del cargo. Si la ejecución neutraliza este impacto, se modifica unilateralmente la ecuación de proporcionalidad del acto sancionatorio.
El argumento de que ciertos cargos no admiten ausencias temporales es débil. Si un cargo es tan esencial que su titular no puede ausentarse por períodos breves, esto revela falencias en la planificación institucional que deben corregirse mediante mejores diseños organizacionales, no mediante la desnaturalización de sanciones disciplinarias.
La deferencia de la CGR hacia la modalidad de ejecución no significa que cualquier forma de aplicación sea admisible. Distinguir entre aplicación por tractos —legítima cuando se distribuye entre días hábiles por necesidades organizativas— y concentración sistemática en días inhábiles —que altera la naturaleza de la sanción— es fundamental.
Las suspensiones sin goce de salario deben aplicarse, como regla general, en días hábiles. Esta modalidad: respeta la naturaleza dual de la sanción; mantiene el principio constitucional de proporcionalidad (Procuraduría General de la República, 2001); cumple las finalidades correctivas, preventivas y ejemplarizantes del régimen disciplinario; evita la desnaturalización expresamente prohibida por la Sala Segunda (1997) y la Procuraduría General de la República (1988); y preserva la legitimidad del régimen disciplinario.
La inclusión incidental de días inhábiles cuando una suspensión abarca períodos calendario que naturalmente los incluyen —por ejemplo: diez días hábiles del lunes 3 al viernes 14, incluyendo un fin de semana intermedio— es admisible. Lo problemático es la selección deliberada y concentrada de días inhábiles para evitar separación efectiva del cargo en días laborables.
La discrecionalidad reconocida por la jurisprudencia abarca: determinar si los días serán consecutivos o alternados (siempre hábiles); decidir si se aplicarán de una vez o por tractos (siempre incluyendo días hábiles en proporción significativa); coordinar mecanismos de suplencia temporal para garantizar continuidad del servicio. Esta discrecionalidad no incluye neutralizar la dimensión funcional mediante concentración sistemática en días no laborables.
Circunstancias excepcionales que justifiquen modalidades alternativas deben sustentarse en razones objetivas y específicas, no en el mero interés de minimizar el impacto. Cualquier modalidad alternativa debe mantener las finalidades esenciales de la suspensión y su proporcionalidad. Una modalidad que preserve solo la afectación económica pero elimine la separación efectiva del cargo contradice la advertencia jurisprudencial expresa y el dictamen de la Procuraduría General de la República (1988).
El principio de continuidad del servicio público, invocado por el Consejo de Gobierno, no puede justificar alterar la naturaleza de las sanciones disciplinarias. Como señaló la Sala Segunda (1997), "corresponde a la Administración empleadora... determinar, en cada hipótesis concreta, cómo entiende y aplica, dentro del marco de la legalidad administrativa, su potestad disciplinaria"; pero este margen tiene límites: la suspensión debe mantener su carácter de separación efectiva y no convertirse en simple multa. La administración cuenta con instrumentos jurídicos —designaciones interinas, encargadurías, delegaciones— para conciliar ambos intereses sin sacrificar la efectividad del régimen sancionatorio.
La concentración deliberada de suspensiones en días inhábiles para evitar ausencia del funcionario en días laborables constituye desnaturalización de la sanción que contradice: los límites constitucionales de la discrecionalidad establecidos en el principio de proporcionalidad (Procuraduría General de la República, 2001); la advertencia expresa de la Sala Segunda (1997) contra la conversión en "simple multa civil"; y la posición de la Procuraduría General de la República (1988) contra imponer suspensiones en sábados y domingos cuando el servidor no está obligado a laborarlos. La suspensión que no suspende efectivamente del ejercicio del cargo durante días laborables deja de ser suspensión para convertirse en una deducción económica —sin el componente funcional que caracteriza esta sanción—.
Referencias
Hidalgo, K. (2025, noviembre 4). Suspensión de 20 días a presidenta ejecutiva del INS se aplica en fines de semana y días festivos de fin de año. Amelia Rueda. https://ameliarueda.com/noticia/suspension-20-dias-presidenta-ejecutiva-ins-fines-semana-dias-festivos-noticias-costa-rica
Ley N° 2166. Ley de Salarios de la Administración Pública. 9 de octubre de 1957. Costa Rica.
Presidencia de la República de Costa Rica. (2025, octubre 1). Comunicado de prensa CP-043-2025. Gobierno de Costa Rica.
Procuraduría General de la República. (1988). Dictamen C-070-88. Costa Rica.
Procuraduría General de la República. (2001). Dictamen C-222-2001. Costa Rica.
Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. (1997). Resolución N° 00078-1997. Costa Rica.
