¿Puede la Administración Pública reconocer
intereses e indexación sobre diferencias salariales sin necesidad de que el servidor
público acuda a la vía judicial? ¿Qué normas regulan este reconocimiento y cómo
se calculan estos rubros? ¿Es necesaria una norma expresa que habilite este
reconocimiento administrativo? Estas son algunas de las interrogantes
fundamentales que surgen cuando un ente público debe resolver sobre el pago
tardío de obligaciones salariales a sus funcionarios.
El principio constitucional de responsabilidad
administrativa permea todo el ordenamiento jurídico y se deriva de la
interrelación de varias normas constitucionales. Como señala textualmente el
dictamen C-457-2020, este principio emana "del artículo 9, párrafo
primero, de la Constitución Política, en tanto establece que el Gobierno de la
República es 'responsable'; del artículo 11, el cual regula la responsabilidad
personal de los funcionarios en el ejercicio de sus deberes; del artículo 34,
que protege los derechos patrimoniales adquiridos y las situaciones jurídicas
consolidadas; del artículo 41, que regula el derecho a encontrar reparación
para los daños recibidos por cualquier individuo, sea que esos daños se hayan
producido en su persona, su propiedad o sus intereses morales, lo que implica
el deber de reparar todas las lesiones antijurídicas que el administrado no
tenga el deber de soportar."
En el ámbito de las relaciones de empleo
público, el dictamen C-457-2020 establece que "en caso de que el Estado
como patrono incumpla la obligación de realizar algún pago a sus empleados en
la fecha en que esa obligación sea exigible, incurre en una forma de
responsabilidad por su funcionamiento anormal. Esa responsabilidad, una vez
acreditada, genera un deber de reparación que puede ser satisfecho tanto en vía
administrativa, como en vía judicial."
La norma aplicable para el reconocimiento de
intereses e indexación es el artículo 565 del Código de Trabajo, introducido
por la Reforma Procesal Laboral (Ley No. 9343), que dispone: "Toda
sentencia de condena a pagar una obligación dineraria implicará para el deudor,
salvo decisión o pacto en contrario, aunque no se diga expresamente: 1.- La
obligación de cancelar intereses sobre el principal, al tipo fijado en la Ley
N.° 3284, Código de Comercio [...] 2.- La obligación de adecuar los extremos
económicos principales, actualizándolos a valor presente."
El dictamen C-155-2021 explica que ante la
ausencia de normativa específica, procede la aplicación analógica del artículo
565 del Código de Trabajo, señalando que "por identidad de razón o de
semejanza lógica sustancial -art. 12 del Código Civil-, las disposiciones
normativas contenidas en el ordinal 565 del Código de Trabajo, y no otras,
resultan ser las aplicables analógicamente para el reconocimiento de intereses
-art.565.1 Ibídem.- e indexación o actualización económica -art.565.2 Ibíd.-
sobre obligaciones dinerarias originadas directamente en contratos de trabajo o
relaciones de empleo público, como podrían ser las denominadas diferencias
salariales adeudadas o pagadas tardía o inoportunamente."
Es fundamental distinguir entre intereses e
indexación. El dictamen C-155-2021, citando jurisprudencia de la Sala Segunda,
establece que: "los intereses corresponden al resarcimiento ocasionado por
la falta de cumplimiento de una obligación en dinero y la consiguiente
imposibilidad de disponer del capital. Por su parte, la indexación ataca el
problema inflacionario que se produce con el tiempo y que causa la depreciación
y pérdida de rendimiento de la moneda reduciendo el contenido de la obligación
principal. En otras palabras, la indexación se prevé para compensar la pérdida
del valor del dinero ocurrida por el transcurso del tiempo en relación con la
inflación y, como se apuntó, los intereses compensan el costo de oportunidad,
por no haberse podido disponer del dinero en forma oportuna."
Esta distinción es crucial porque, como señala
el mismo dictamen, "no son excluyentes la una de la otra". Además,
precisa que "tratándose de la indexación, esta no puede realizarse sobre
los intereses generados por la deuda, toda vez que implicaría convertir en más
gravosa la condena del demandado, pues pesaría sobre la parte demandada el
reconocimiento de un beneficio inexistente sobre los intereses generados, lo
que a la postre podría derivar en dos situaciones prohibidas por nuestro ordenamiento
jurídico, sea incorporar intereses legales al capital o bien, cobrar intereses
sobre los mismos intereses, lo que sin duda supondría la presencia de un
enriquecimiento ilegítimo."
El dictamen C-155-2021 establece claramente que
ambos institutos jurídicos "aplican oficiosamente o de pleno derecho -sin
haberse pedido o pretendido expresamente- cuando la entidad patronal no cumple
oportunamente con una obligación salarial que tenía respecto del
servidor." Además, precisa que "el reconocimiento y pago no objetado
en sede administrativa del monto principal por concepto de diferencias
salariales, no implica la improcedencia o desaparición por extinción de las
indemnizaciones de intereses e indexación no pedidos con aquél, y por tanto, no
cubiertos por la Administración, siempre y cuando no ha existido pacto o
renuncia de éstos y la relación de empleo se mantenga o subsista."
Sobre el cálculo específico, el PGR-C-245-2023
establece que sobre el principal adeudado y pagado tardía o inoportunamente,
"se deberán reconocer los intereses, a partir del momento en que cada
cantidad resultó exigible y hasta la fecha del efectivo pago." En cuanto a
la indexación, el mismo dictamen distingue dos supuestos: cuando la indexación
se otorga de oficio por imperativo legal (artículo 565.2 del Código de Trabajo)
y cuando la condena surge a petición del interesado. En este último caso,
"la indexación ha de regir a partir de la exigibilidad del adeudo hasta el
efectivo pago."
La Administración Pública no solo puede sino que
debe reconocer intereses e indexación sobre diferencias salariales no
canceladas oportunamente, como parte de su deber de reparación integral del
daño. Este reconocimiento procede de oficio, sin necesidad de una norma expresa
habilitante, y encuentra su fundamento tanto en principios constitucionales
como en la aplicación analógica del artículo 565 del Código de Trabajo. La
distinción entre intereses e indexación responde a diferentes finalidades
compensatorias, lo que justifica su reconocimiento simultáneo, siempre que se
calculen adecuadamente para evitar una doble compensación por el mismo
concepto.
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