I. Introducción
El presente post tiene por objeto
realizar un análisis del artículo 15.h de la Ley Marco de Empleo Público N°
10159, con particular énfasis en su aplicabilidad a situaciones de nuevo
ingreso y promoción interna en el servicio público costarricense. Este estudio
se enmarca en el contexto de la modernización del mal llamado empleo público y
las políticas de inclusión juvenil, abordando las complejidades interpretativas
que surgen de la intersección entre los principios de mérito, igualdad de
oportunidades y promoción del talento joven en la administración pública.
La metodología empleada se fundamenta en
una triangulación hermenéutica, utilizando como pilares interpretativos:
1.
Los
principios exegéticos establecidos en el artículo 10 de la Ley General de la
Administración Pública N° 6227, que enfatizan la realización del fin público y
la integración normativa.
2.
Los
criterios hermenéuticos del artículo 10 del Código Civil, que promueven una
interpretación contextual y teleológica de las normas jurídicas.
3.
Las
consideraciones jurisprudenciales expuestas en el Dictamen PGR-C-120-2024 de la
Procuraduría General de la República, que aportan una perspectiva institucional
sobre la interpretación de normas administrativas.
Este enfoque multidimensional permite
una exploración de las implicaciones jurídicas, administrativas y sociales del
artículo en cuestión, considerando no solo su literalidad, sino también su
espíritu y finalidad en el marco del ordenamiento jurídico costarricense.
El análisis abordará cuestiones
cruciales como la posible tensión entre los principios de igualdad y las
medidas de acción afirmativa para jóvenes profesionales, la discrecionalidad
administrativa en la aplicación de la norma, y las potenciales consecuencias de
una interpretación extensiva o restrictiva del precepto legal.
Asimismo, se examinarán las posibles
repercusiones de esta disposición en los procesos de gestión del talento humano
en el sector público, incluyendo sus efectos en la carrera administrativa y en
la eficiencia y eficacia de los servicios públicos.
El objetivo final es proporcionar una
base para la comprensión y aplicación del artículo 15.h, contribuyendo así al
debate académico y práctico sobre la modernización del empleo público y la
promoción del talento joven en la administración estatal costarricense.
II. Marco Normativo y Contexto Jurídico
El presente análisis se centra en el
artículo 15.h de la Ley Marco de Empleo Público N° 10159, promulgada como parte
de una reforma integral del sistema del mal llamado empleo público
costarricense. Este precepto legal se inserta en un contexto más amplio de
modernización administrativa y búsqueda de eficiencia en el sector público.
El artículo en cuestión establece:
"Los sistemas selectivos de
personas servidoras públicas de nuevo ingreso serán los de oposición y concurso
de oposición que deberán incluir, en todo caso, una o varias pruebas para
determinar la capacidad y/o las competencias de las personas postulantes y
establecer el orden de prelación en que se aplican las pruebas. Además, podrán
considerar a aquellas personas que no superen los treinta y cinco años de edad
y que no cuenten con experiencia laboral para el cargo o esta no sea superior a
los tres años, siempre que cuenten con los demás requisitos del puesto y se
pueda comprobar su competencia y demás méritos."
Este artículo debe interpretarse en el
contexto de otras disposiciones relevantes:
1.
Constitución
Política de Costa Rica: Artículos 191 y 192, que establecen los principios de
idoneidad comprobada y estabilidad en el empleo público.
2.
Ley
General de la Administración Pública N° 6227: Especialmente su artículo 10, que
proporciona directrices para la interpretación de normas administrativas.
3.
Código
Civil: Artículo 10, que establece criterios generales de interpretación
normativa.
4.
Convenios
internacionales ratificados por Costa Rica en materia de empleo juvenil y no
discriminación, como el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122)
de la OIT.
La norma en análisis introduce varios
elementos clave:
a) Sistemas selectivos basados en
oposición y concurso de oposición, reafirmando el principio de mérito en la
selección de personal público.
b) Requisito de pruebas para evaluar
capacidades y competencias, garantizando una selección objetiva.
c) Consideración especial para personas
menores de 35 años con poca o ninguna experiencia laboral, introduciendo un
elemento de acción afirmativa en favor del empleo juvenil.
d) Mantenimiento de otros requisitos del
puesto y necesidad de comprobar competencias y méritos, equilibrando la acción
afirmativa con el principio de idoneidad.
Este marco normativo plantea desafíos
interpretativos, particularmente en cuanto a:
1.
La
conciliación entre los principios de igualdad de oportunidades y la promoción
del empleo juvenil.
2.
El
alcance de la discrecionalidad administrativa en la aplicación de la
consideración especial para jóvenes.
3.
La
posible extensión de esta norma a procesos de promoción interna, no
explícitamente mencionados en el texto.
4.
La
interacción de esta disposición con otros principios del derecho administrativo
y laboral costarricense.
El análisis de estos elementos requiere
una interpretación sistemática y teleológica, considerando no solo la
literalidad de la norma, sino también su propósito en el contexto más amplio de
la reforma del empleo público y las políticas de inclusión laboral juvenil en
Costa Rica.
III. Análisis Interpretativo
El análisis interpretativo del artículo
15.h de la Ley Marco de Empleo Público N° 10159 requiere una aproximación
multidimensional, que integre diversos métodos hermenéuticos para desentrañar
su verdadero alcance y significado en el ordenamiento jurídico costarricense.
A. Interpretación según la Ley General
de la Administración Pública
Conforme al artículo 10 de la Ley N°
6227, la interpretación de la norma administrativa debe orientarse a la
consecución del fin público, respetando los derechos e intereses particulares.
En el caso del artículo 15.h, se identifica una pluralidad de fines públicos:
1.
La
ampliación de oportunidades laborales para jóvenes sin experiencia o con
experiencia limitada.
2.
La
garantía de selección de personal idóneo mediante procesos de oposición.
3.
La
modernización y eficiencia del aparato estatal a través de la incorporación de
talento joven.
4.
La
promoción de la movilidad social y el desarrollo profesional en el sector
público.
La hermenéutica jurídica[2]
aplicada debe procurar un equilibrio entre estos objetivos, sin menoscabo de
los principios constitucionales de igualdad, idoneidad comprobada y eficiencia
en la administración pública. Este equilibrio implica:
a) Reconocer la acción afirmativa en
favor del empleo juvenil como un medio legítimo para alcanzar la igualdad
material. b) Mantener la objetividad y meritocracia en los procesos de
selección. c) Asegurar que la consideración especial para jóvenes no devenga en
una discriminación injustificada hacia otros grupos etarios.
B. Interpretación según el Código Civil
y Análisis Teleológico
El artículo 10 del Código Civil
preceptúa una interpretación basada en el sentido propio de las palabras, en
relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos, y la
realidad social contemporánea. Bajo este prisma, y aplicando un análisis
teleológico, se infiere:
1.
Una
consideración especial para candidatos jóvenes sin experiencia o con
experiencia limitada, que responde a la realidad social del desempleo juvenil y
la dificultad de los jóvenes para acceder al primer empleo.
2.
La
norma se erige como una medida de política pública para abordar la problemática
del desempleo juvenil y la fuga de talentos, en consonancia con políticas
internacionales de promoción del empleo juvenil.
3.
La
formulación potestativa ("podrán considerar") sugiere una aplicación
flexible de la norma, otorgando discrecionalidad a la administración para
adaptar su aplicación según las necesidades específicas de cada institución y
puesto.
4.
El
establecimiento de un límite de edad (35 años) y de experiencia (3 años) busca
focalizar la medida en un grupo específico, evitando una aplicación
excesivamente amplia que pudiera desvirtuar su propósito.
C. Consideraciones basadas en el
Dictamen PGR-C-120-2024 y Análisis Sistemático
El dictamen en cuestión, junto con un
análisis sistemático del ordenamiento jurídico, enfatiza la necesidad de:
1.
Evitar
interpretaciones que generen contradicciones internas en la ley o con otros
cuerpos normativos, como el Código de Trabajo.
2.
Buscar
una exégesis que armonice los preceptos legales, tanto dentro de la Ley Marco
de Empleo Público como con el resto del ordenamiento jurídico laboral y
administrativo.
3.
Considerar
el contexto y la dirección más racional para la satisfacción del interés
público, lo que implica: a) Interpretar la norma en el marco más amplio de la
reforma del empleo público. b) Considerar su relación con políticas de
desarrollo económico y social. c) Evaluar su impacto en la eficiencia y
modernización de la administración pública.
4.
Integrar
esta disposición con principios constitucionales y administrativos como: a) El
principio de idoneidad comprobada (Art. 192 de la Constitución Política). b) El
principio de igualdad ante la ley (Art. 33 de la Constitución Política). c) Los
principios de eficacia y eficiencia administrativa (Art. 4 de la Ley General de
la Administración Pública).
Una interpretación sistemática[3]
y teleológica[4]
del artículo 15.h sugiere que debe ser aplicado como una medida de acción
afirmativa cuidadosamente equilibrada, que promueva el empleo juvenil sin
comprometer la meritocracia y la eficiencia en el sector público. Su aplicación
debe ser flexible y contextualizada, considerando las particularidades de cada
institución y puesto, y siempre en armonía con los principios fundamentales del
ordenamiento jurídico costarricense.
IV. Aplicabilidad a Casos de Promoción
Interna
La cuestión sobre la aplicabilidad del
artículo 15.h de la Ley Marco de Empleo Público N° 10159 a casos de promoción
interna presenta complejidades interpretativas que exigen un análisis minucioso
y multidimensional:
1.
Interpretación
literal: El artículo comienza haciendo referencia explícita a "sistemas
selectivos de personas servidoras públicas de nuevo ingreso", lo que prima
facie sugiere una orientación hacia nuevas contrataciones. No obstante, la
parte referente a la consideración especial para menores de 35 años no
especifica explícitamente su limitación a nuevos ingresos, lo que abre la
puerta a una interpretación más amplia.
2.
Interpretación
teleológica: El propósito de la norma parece ser multifacético: a) Promover el
ingreso de jóvenes al servicio público. b) Fomentar la movilidad y desarrollo
profesional dentro del sector público. c) Modernizar la administración pública
mediante la incorporación de talento joven. d) Abordar la problemática del
desempleo y subempleo juvenil. Una interpretación finalista podría justificar
su aplicación a procesos de promoción interna, en aras de fomentar el
desarrollo profesional, la retención de talento y la optimización de recursos
humanos en la administración pública.
3.
Interpretación
sistemática: Considerando los principios de carrera administrativa y desarrollo
profesional presentes en el ordenamiento jurídico costarricense, especialmente:
a) El artículo 192 de la Constitución Política que establece el principio de idoneidad
comprobada. b) Los artículos 191 y 192 de la Constitución que garantizan la
estabilidad en el empleo. c) Los principios de eficacia y eficiencia
administrativa establecidos en el artículo 4 de la Ley General de la
Administración Pública. Se podría argumentar que la norma debería aplicarse
también a procesos de promoción interna para mantener la coherencia del sistema
y fomentar el desarrollo profesional continuo dentro del servicio público.
4.
Caso
específico: En un ejemplo de servidor público municipal que es cajero y aspira
al puesto de tesorero municipal, se deben considerar los siguientes puntos: a) Si
cumple con los requisitos académicos exigidos, demostrando una preparación
superior a la requerida. b) Si es menor de 35 años, cumpliendo con el criterio
etario establecido en la norma. c) Si no tiene la experiencia específica
requerida para el puesto de tesorero, pero sí cuenta con experiencia en la
administración pública municipal, lo que podría considerarse como una base
relevante. d) Si su promoción interna podría considerarse como una forma de
retención y desarrollo de talento dentro de la institución, optimizando los
recursos humanos ya existentes. e) La promoción interna podría resultar en una
mayor eficiencia, dado el conocimiento previo del funcionamiento de la
institución.
5.
Consideraciones
adicionales: a) La aplicación de esta norma a casos de promoción interna podría
fomentar la motivación y el desarrollo profesional de los servidores públicos
jóvenes, contribuyendo a la retención de talento en el sector público. b)
Podría generar un efecto cascada positivo, liberando puestos de menor jerarquía
para nuevos ingresos. c) Sin embargo, también podría generar tensiones con
otros principios como la igualdad de oportunidades para todos los servidores
públicos, especialmente aquellos con mayor experiencia. d) Existe el riesgo de
crear una percepción de favoritismo hacia los empleados más jóvenes, lo que
podría afectar el clima laboral. e) La decisión final dependería de la
interpretación que haga la administración y de las políticas específicas de la
institución en cuestión, lo que podría llevar a aplicaciones heterogéneas en
diferentes entidades públicas.
Aunque la norma parece estar
principalmente dirigida a nuevos ingresos, una interpretación amplia,
sistemática y orientada al interés público podría permitir su aplicación en
casos de promoción interna como el descrito. Esta interpretación extensiva se
fundamentaría en los principios de desarrollo profesional, optimización de
recursos humanos y modernización de la administración pública. Sin embargo,
esta interpretación no es definitiva y requiere una consideración cuidadosa de
los principios de igualdad, mérito y eficiencia en la administración pública,
así como una ponderación de sus posibles efectos a largo plazo en la estructura
y funcionamiento del servicio público costarricense.
V. Conclusiones
El análisis del artículo 15.h de la Ley
Marco de Empleo Público N° 10159 revela la complejidad inherente a la
introducción de medidas de acción afirmativa en el ámbito del empleo público.
Esta disposición, que busca promover el ingreso y desarrollo de jóvenes
profesionales en la administración pública, requiere una interpretación
multidimensional que integre aspectos literales, teleológicos y sistemáticos,
siempre en consonancia con el marco constitucional y administrativo
costarricense.
La norma genera una tensión evidente
entre los principios de igualdad de oportunidades, mérito y la promoción del
empleo juvenil. Esta tensión debe resolverse mediante una cuidadosa ponderación
de intereses y fines públicos, reconociendo la consideración especial para
jóvenes menores de 35 años como una medida de acción afirmativa legítima, pero
cuya aplicación debe ser equilibrada para no devenir en discriminación
injustificada hacia otros grupos etarios.
La formulación potestativa de la norma
otorga un margen de discrecionalidad administrativa que debe ejercerse de
manera racional y justificada, atendiendo a las particularidades de cada
institución y puesto. Esta flexibilidad, si bien permite una adaptación
contextual, también plantea el riesgo de implementaciones heterogéneas entre
diferentes entidades públicas.
Aunque la disposición parece estar
primariamente orientada a nuevos ingresos, una interpretación finalista y
sistemática podría justificar su aplicación a casos de promoción interna. Esta
extensión interpretativa se fundamentaría en los principios de desarrollo
profesional y optimización de recursos humanos, fomentando la retención de
talento en el sector público. Sin embargo, tal interpretación debe armonizarse
cuidadosamente con los principios constitucionales de idoneidad comprobada y
estabilidad en el empleo público.
La implementación de esta norma tendrá
repercusiones significativas en los procesos de gestión del talento humano en
el sector público, requiriendo una adaptación de las políticas y prácticas de
recursos humanos. Asimismo, presenta desafíos en términos de equidad y
percepción de favoritismo que deben ser abordados proactivamente.
Dada la complejidad interpretativa y las
potenciales implicaciones de esta norma, es crucial establecer mecanismos de
seguimiento y evaluación para determinar su eficacia en la consecución de los
fines públicos y detectar posibles efectos no deseados. Además, sería
recomendable considerar una reforma legislativa que clarifique explícitamente
su alcance y aplicabilidad.
El artículo 15.h representa un esfuerzo
legislativo por modernizar el empleo público y abordar la problemática del
desempleo juvenil, alineándose con tendencias internacionales de promoción del
empleo joven. Su implementación requiere un cuidadoso balance entre diversos
principios jurídicos y consideraciones prácticas, demandando una interpretación
flexible pero fundamentada en el interés público y los principios rectores del
ordenamiento jurídico costarricense. El éxito de esta medida dependerá en gran medida
de su aplicación contextualizada, el monitoreo continuo de sus efectos y la
disposición para realizar ajustes normativos si se evidencian desviaciones
significativas de sus objetivos originales.
[1]
Lic. Edward Cortés García.
[2]
Se define como la teoría científica del arte de interpretar textos jurídicos,
que estudia y proporciona los métodos para comprender y explicar el sentido de
las normas jurídicas, relacionándolas con los hechos y valores que intervienen
en el derecho. Constituye un método íntegro que abarca la comprensión y
explicación de las normas jurídicas, llegando al plano de la argumentación. Su
fin es revelar el contenido significativo de las normas para su aplicación al
caso concreto, permitiendo la solución de conflictos de manera eficaz, justa y
razonable. La hermenéutica jurídica considera como objeto de interpretación no
sólo el texto normativo, sino también las conductas, intenciones y
circunstancias alrededor del caso concreto, así como los fines y valores del
derecho. Esta disciplina es fundamental en la práctica jurídica, ya que
facilita la labor de aplicación e individualización de las normas por parte de
los operadores del derecho, especialmente los jueces. Para ampliar más el concepto se recomienda “Hernández
Manríquez, J. (s.f.). Nociones de hermenéutica e interpretación jurídica en el
contexto mexicano. En J. Hernández Manríquez, Nociones de hermenéutica e
interpretación jurídica en el contexto mexicano (pp. 45-76). Universidad
Nacional Autónoma de México, Instituto de Investigaciones Jurídicas. https://archivos.juridicas.unam.mx/www/bjv/libros/12/5649/5.pdf”.
[3] La interpretación sistemática es
un método de atribución de significado a los textos normativos que considera el
sistema jurídico en su conjunto. Sin embargo, este concepto es ambiguo y puede
entenderse de dos formas principales: en sentido fuerte y en sentido débil.
La interpretación sistemática en sentido
fuerte se enfoca en hacer coherente el sistema jurídico como un todo, buscando
prevenir antinomias y contradicciones entre normas. Incluye el argumento de la
coherencia, que descarta interpretaciones que generen conflictos con otras
normas; la interpretación adaptativa, que adecúa el significado de una norma a
otras de rango superior o a principios generales; y el uso de construcciones
dogmáticas, que emplea conceptos generales para armonizar disposiciones. Su objetivo
principal es la unidad y coherencia del ordenamiento jurídico.
Por otro lado, la interpretación sistemática
en sentido débil se refiere más al contexto inmediato de la norma o a un
subsistema jurídico específico. Incluye argumentos como el topográfico o de sedes
materiae, que interpreta según la ubicación de la norma en el texto legal;
el argumento de la constancia terminológica, que busca mantener el mismo
significado para términos recurrentes; y el argumento de la inconstancia
terminológica, que justifica significados diferentes según el contexto
específico. Estos argumentos tienden a basarse más en consideraciones textuales
o teleológicas que en la coherencia global del sistema.
La distinción entre estas dos formas de
interpretación sistemática es crucial para comprender y aplicar correctamente
este método interpretativo en la práctica jurídica. Mientras que la
interpretación en sentido fuerte se centra en la coherencia global del sistema,
la interpretación en sentido débil se enfoca más en contextos específicos
dentro del sistema jurídico. Para más
información se refiere a Velluzzi, V. (s.f.). «Interpretación sistemática»: ¿Un
concepto realmente útil? Consideraciones acerca del sistema jurídico como
factor de interpretación. Doxa. Cuadernos de Filosofía del Derecho, (21-I),
65-82. Biblioteca Virtual Miguel de Cervantes. https://www.cervantesvirtual.com/descargaPdf/interpretacin-sitemtica--un-concepto-realmnte-til-consideraciones-sobre-el-sistema-jurdico-como-factor-de-interpretacin-0/
[4]
Aquella que busca desentrañar o aclarar el significado de una norma, conducta o
situación mediante la determinación del fin práctico que tiene o busca lo
interpretado (Diccionario Usual del Poder Judicial).
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