Edward Cortés García[1]
Municipalidad
de Escazú
Resumen
El ensayo examina si el Poder Judicial y las Administraciones Públicas
costarricenses pueden usar inteligencia artificial para atender asuntos y, en
caso afirmativo, en qué condiciones. Sostiene que su uso es lícito cuando la
herramienta funciona como instrumento de una persona funcionaria que decide,
motiva y responde por lo que firma, y que la valoración discrecional o
jurisdiccional no puede trasladarse a un sistema. El análisis recorre la
Constitución Política, la Ley General de la Administración Pública, la Ley de
Protección de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, el
régimen de responsabilidad, la Circular N.° 031-2026 del Poder Judicial y
estándares internacionales y comparados. Propone una clasificación de usos por
nivel de riesgo, con controles de supervisión humana efectiva, trazabilidad,
protección de datos e igualdad, aplicable al Poder Judicial y a las
municipalidades.
Palabras clave: inteligencia artificial, Administración Pública,
Poder Judicial, motivación del acto administrativo, protección de datos
personales, supervisión humana.
Abstract
This essay examines
whether the Costa Rican Judiciary and public administrations may use artificial
intelligence to handle matters and, if so, under what conditions. It argues
that such use is lawful when the tool serves as an instrument of a public official
who decides, states the reasons and answers for what he or she signs, and that
discretionary or judicial assessment cannot be transferred to a system. The
analysis covers the Political Constitution, the General Law of Public
Administration, the Personal Data Protection Law, the liability regime,
Circular No. 031-2026 of the Judiciary, and international and comparative
standards. It proposes a risk-based classification of uses, with controls for
effective human oversight, traceability, data protection and equality,
applicable to the Judiciary and to municipalities.
Keywords: artificial intelligence, public
administration, judiciary, statement of reasons, personal data protection,
human oversight.
«Se
preocuparon tanto en si podían hacerlo que no pensaron en si debían hacerlo…»
(Ian Malcolm).[2]
Introducción
En Costa Rica se puede usar inteligencia artificial para atender asuntos
en el Poder Judicial y en las Administraciones Públicas, siempre que funcione
como instrumento de una persona funcionaria que decide, motiva y responde por
lo que firma. Conviene distinguir tres cosas. Automatizar operaciones regladas,
como tipificar un escrito o calcular intereses, no equivale a delegar una
competencia. Dictar actos administrativos automatizados es otro asunto: cuando
impongan obligaciones o limiten derechos, necesitan base legal. No hay una
prohibición constitucional absoluta de los actos automatizados con efectos
jurídicos; su admisibilidad depende de que exista habilitación jurídica
suficiente para la actuación concreta y de que se respeten las garantías del
procedimiento, la motivación, la transparencia y el control humano que
correspondan. Y la valoración discrecional o jurisdiccional no se puede
entregar a una máquina, porque la competencia no es del funcionario: se la
asigna la ley.
La advertencia de Malcolm se refería a dinosaurios, pero sirve para
cualquier despacho. Que la tecnología funciona ya lo sabemos. Falta decidir si
debemos usarla, hasta dónde y cómo. Para responder conviene leer las normas en
este orden: primero su finalidad, luego su encaje en el sistema, después su
historia y, al final, su letra. Ese orden tiene respaldo legal, porque el
Código Civil manda interpretar las normas según «la realidad social del tiempo
en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y
finalidad de ellas».[3] En
2026 esa realidad incluye modelos de lenguaje abiertos en la computadora de
muchos servidores públicos, con autorización o sin ella.
El ensayo examina primero la finalidad y los límites constitucionales,
luego la protección de datos y la responsabilidad de quien firma, después la
experiencia del Poder Judicial y, por último, propone una clasificación de usos
por nivel de riesgo con los controles que cada nivel exige.
Finalidad constitucional y límites
de la competencia
La Constitución Política promete a toda persona justicia pronta, cumplida
y sin denegación, y pronta resolución de lo que pida a cualquier entidad
oficial; además, somete a toda la Administración a evaluación de resultados y
rendición de cuentas.[4] Si
una herramienta clasifica en segundos un escrito que antes esperaba semanas en
una bandeja, usarla es lícito y puede ser una forma razonable de cumplir ese
mandato, porque la mora también lesiona derechos. La Constitución no obliga a
adoptar una tecnología determinada; obliga a resolver a tiempo. Usar o no una
herramienta depende de su legalidad, su necesidad, su proporcionalidad, los
recursos disponibles y la evaluación de sus riesgos. La Ley de Regulación del
Derecho de Petición fija diez días hábiles para responder y exige que la
contestación incorpore «las razones y los motivos por los que se acuerda
acceder a la petición o no hacerlo».[5]
Una herramienta puede ayudar a cumplir el plazo; las razones tienen que ser de
la Administración. Oponerse a la tecnología por principio termina protegiendo
el expediente en lugar de a la persona.
La misma finalidad pone límites. La Constitución prohíbe a los Poderes
delegar el ejercicio de las funciones que les son propias, encarga al Poder
Judicial conocer y resolver definitivamente las causas y lo somete solo a la
Constitución y a la ley.[6] Un
algoritmo cuyo razonamiento nadie puede reconstruir no responde a ninguna de
las dos. Nadie puede ser juzgado sino por los tribunales establecidos conforme
a la Constitución, con defensa y demostración de culpabilidad ante autoridad
competente, y ningún modelo comercial forma parte de esos tribunales.[7] La
Declaración Universal de Derechos Humanos reconoce el derecho de toda persona a
ser oída «por un tribunal independiente e imparcial» y a «un recurso efectivo
ante los tribunales nacionales competentes».[8] La
Convención Americana exige un juez competente, independiente e imparcial y un
recurso efectivo.[9] Para recurrir hay que
conocer las razones de la decisión, y si esas razones quedan dentro de un
sistema que nadie sabe explicar, no hay nada que atacar. La Asamblea General de
las Naciones Unidas exhorta a los Estados a que se abstengan o dejen de usar sistemas
de inteligencia artificial «que sean imposibles de operar en consonancia con el
derecho internacional o que supongan riesgos indebidos para el disfrute de los
derechos humanos».[10]
En sede administrativa se llega a lo mismo por otro camino. Los
funcionarios públicos «son simples depositarios de la autoridad» y «no pueden
arrogarse facultades no concedidas en ella», es decir, en la ley.[11]
La Ley General de la Administración Pública declara las potestades de imperio
«irrenunciables, intransmisibles e imprescriptibles», exige motivar los actos
que impongan obligaciones o limiten derechos y prohíbe dictar actos contrarios
a «reglas unívocas de la ciencia o de la técnica».[12]
Usar un programa para redactar un borrador no transfiere la competencia. Firmar
sin leer lo que el programa produjo tampoco la transfiere, ni es una renuncia
en sentido técnico, porque la competencia sigue siendo de quien firma; lo que
hay es un incumplimiento del deber de ejercerla con diligencia. La pregunta es
quién razonó la decisión.
Dignidad y responsabilidad
La segunda formulación del imperativo categórico manda tratar a la
persona siempre como fin y nunca solo como medio. Un sistema que decide sobre
una pensión, una patente o una medida de protección a partir de correlaciones
estadísticas trata a la persona como un dato dentro de una serie. Para Rohden,
ver al otro como fin «significa respetarla en su condición de sujeto libre que
no se reducirá a la condición de objeto, de mero instrumento de nuestro
arbitrio».[13] El mismo autor recuerda
la oposición kantiana entre autonomía y heteronomía: «una determinación extraña
no genera obligación».[14]
Quien firma lo que decidió un algoritmo que no entiende sigue una determinación
extraña, y a su resolución le falta una razón propia. La Constitución prohíbe
toda discriminación contraria a la dignidad humana,[15] y
un modelo entrenado con datos ajenos a nuestra realidad puede discriminar
aunque sus resultados parezcan objetivos. Si dignidad y eficiencia chocan, gana
la dignidad. Casi nunca chocan: resolver a tiempo es una forma de respetar a la
persona.
La Iglesia llegó este año a una conclusión parecida. En la encíclica Magnifica
humanitas, León XIV advierte que confiar a un algoritmo «el poder de
seleccionar quién es digno y quién no, sin que nadie asuma el peso de la
decisión» hace disminuir «la responsabilidad política», porque el descarte de
los débiles «queda revestido de una neutralidad y una objetividad ante las
cuales es imposible protestar».[16]
También pide que las responsabilidades estén claras en todas las etapas, desde
quien diseña el sistema hasta quien decide confiarle un caso concreto, y que
siempre se pueda identificar «quién debe "rendir cuentas" de las
decisiones, motivarlas, controlarlas y, cuando es necesario, cuestionarlas y
remediar los daños que derivan de ellas».[17]
Es el mismo estándar que exigen el deber de motivación de la Ley General de la
Administración Pública y el recurso efectivo de la Convención Americana.
Los datos personales
El segundo límite son los datos, y probablemente el que más se incumple
sin que nadie lo note. Quien copia un expediente en un chat comercial hace
tratamiento de datos personales.[18]
La ley reconoce la autodeterminación informativa como derecho fundamental,[19]
en la línea de la protección contra «injerencias arbitrarias en su vida
privada» que reconoce la Declaración Universal.[20]
También impide tratar los datos de manera incompatible con los fines para los
que se recolectaron:[21]
la persona que presentó una denuncia o un reclamo no entregó su información
para alimentar el modelo de una empresa extranjera. Sujeta toda transferencia a
la autorización expresa del titular y califica como falta gravísima transferir
datos de costarricenses a bases de datos de terceros países sin consentimiento.[22]
Eso no significa que toda herramienta alojada en servidores extranjeros
implique una transferencia ilícita. Hay que examinar quién es el responsable de
la base de datos y quién solo presta el servicio, qué dice el contrato, qué
garantías se pactaron y si aplica alguna excepción legal. Lo que no se sostiene
es que cada funcionario resuelva esas cuestiones por su cuenta, desde una
cuenta personal. Para datos de salud o de vida sexual rige, además, la
prohibición sobre datos sensibles.[23]
La ley permite limitar estas garantías para «la adecuada prestación de
servicios públicos» y «la eficaz actividad ordinaria de la Administración»,
pero solo «de manera justa, razonable y acorde con el principio de
transparencia administrativa».[24]
La excepción cubre el uso institucional controlado, no la comodidad de cada
funcionario. La misma ley garantiza a la persona el derecho a conocer «el
sistema, programa, método o proceso utilizado en los tratamientos de sus datos
personales».[25] Es un punto de apoyo para
exigir transparencia sobre el método cuando una herramienta trata datos
personales, aunque no equivale a un derecho general a obtener la explicación de
toda decisión algorítmica.
Cuando hay personas menores de edad el umbral sube. El Código de la Niñez
y la Adolescencia protege su privacidad, prohíbe publicar cualquier dato que
permita identificarlas como autoras o víctimas e impide alegar limitaciones
presupuestarias para desatender sus derechos.[26]
La Ley contra la Violencia Doméstica declara que el registro de personas con
medidas de protección es «confidencial y de uso exclusivo del Poder Judicial» y
ordena resolver «con base en las reglas de la sana crítica racional».[27]
Ningún ahorro de tiempo justifica subir a una plataforma externa el expediente
de una medida de protección, ni dejar que un modelo valore esa prueba.
La responsabilidad de quien firma
El Código Penal sanciona a quien, sin autorización del titular,
transmita, desvíe para un fin distinto o dé un tratamiento no autorizado a
datos personales almacenados en sistemas informáticos, y agrava la pena cuando
el autor tiene acceso al sistema en razón de sus funciones.[28]
También castiga la divulgación de secretos, con un tipo específico para el
funcionario público.[29]
Con las citas inventadas hay que ser más precisos. Una resolución que se
apoya en votos o dictámenes que el modelo inventó tiene un problema grave de
validez, porque el motivo debe «existir tal y como ha sido tomado en cuenta
para dictar el acto».[30]
Eso no basta para hablar de prevaricato. El tipo penal sanciona al funcionario
que dicte resoluciones contrarias a la ley o las funde en hechos falsos, pero
no prevé una modalidad culposa, y el código entiende que obra con dolo quien
quiere el hecho o lo acepta previéndolo como posible.[31]
Además, un voto inexistente es un error sobre el derecho aplicable más que
sobre los hechos. Hay que distinguir entre la referencia inexistente que entró
por descuido, la falsedad incorporada a sabiendas y la resolución
deliberadamente contraria a derecho.
El riesgo está documentado. El perfil de inteligencia artificial
generativa del Instituto Nacional de Estándares y Tecnología de Estados Unidos
lo llama confabulación, «la producción de contenido erróneo o falso presentado
con seguridad», y advierte que «se ha demostrado que las confabulaciones
jurídicas son generalizadas» en los modelos de lenguaje más avanzados.[32]
El descuido grave genera responsabilidad disciplinaria y civil, que la Ley
General de la Administración Pública exige cuando hay dolo o culpa grave.[33]
La responsabilidad penal requiere verificar todos los elementos del tipo,
incluido el subjetivo. El programa puede inventar la cita, pero responde la
persona que firmó.
Hay deberes funcionales que ya rigen. En sede judicial, las personas
servidoras tienen un «deber de reserva y discreción respecto de los asuntos
conocidos en razón de su cargo, que así lo requieran por su naturaleza o en
virtud de instrucciones especiales», además de los que la ley declara
confidenciales.[34] Para cualquier
funcionario, el deber de probidad incluye asegurarse de que las decisiones «se
ajustan a la imparcialidad y a los objetivos propios de la institución», y su
violación, comprobada y previa defensa, es justa causa de separación del cargo
sin responsabilidad patronal.[35]
Firmar sin revisar lo que produjo una máquina difícilmente cumple ese deber.
La experiencia del Poder Judicial
El Poder Judicial ya usa estas herramientas. Desde 2023 emplea
inteligencia artificial en cobro judicial para tipificar escritos; entre el 1
de enero y el 29 de noviembre de 2024 procesó de forma automática 1.302.899
escritos en esa materia y automatizó el cálculo de liquidaciones de intereses.
La Sala Primera anunció que también la incorporará.[36]
En febrero de 2026 el Consejo Superior, en la sesión N.° 12-2026 del 12 de
febrero, artículo LIII, autorizó la Circular N.° 031-2026, «Lineamientos
básicos para el uso de la Inteligencia Artificial Generativa en el Poder
Judicial».[37] Sus reglas son
independencia e imparcialidad, proporcionalidad e inocuidad, no discriminación
y prevención de sesgos, sostenibilidad del gasto, protección de datos con
anonimización manual obligatoria, supervisión y decisión humanas, y
transparencia con aviso expreso cuando se use la herramienta. Según la
circular, la herramienta es apoyo y nunca sustituto del criterio jurídico.[38]
Va en la línea de la Recomendación de la UNESCO, adoptada en 2021, que pide
salvaguardias suficientes cuando el poder judicial use estos sistemas para
proteger «la independencia judicial y el principio de supervisión humana».[39]
La circular es un buen comienzo, pero tiene dos debilidades. La primera
es que no clasifica funciones por nivel de riesgo.[40]
El Reglamento (UE) 2024/1689 sí lo hace: califica de alto riesgo los sistemas
destinados a ayudar a una autoridad judicial a investigar e interpretar los
hechos y el Derecho y a aplicar la ley a hechos concretos; dispone que la
inteligencia artificial puede apoyar el poder de decisión de los jueces, pero
no sustituirlo, porque «la toma de decisiones finales debe seguir siendo una
actividad humana», y excluye de esa categoría las actividades administrativas
accesorias, como la anonimización de resoluciones o la comunicación entre el
personal.[41] Un sistema de esa lista
deja de ser de alto riesgo cuando solo realiza una tarea de procedimiento
limitada o preparatoria y no influye sustancialmente en la decisión, salvo que
elabore perfiles de personas.[42]
La Carta Iberoamericana de Inteligencia Artificial en la Administración Pública
propone tres niveles de riesgo (bajo, alto y extremo) y ubica entre los de alto
riesgo los sistemas de acceso a la justicia, servicios y prestaciones públicas
y organización del trabajo y el empleo, que deben evaluarse antes de entrar en
producción y durante todo su ciclo de vida.[43]
Costa Rica es país miembro del CLAD. La Carta no es tratado ni ley, pero como soft
law sirve para interpretar el marco interno. Lo mismo vale para el
reglamento europeo, el marco del NIST y las recomendaciones de Naciones Unidas
y de la UNESCO: orientan la interpretación y muestran buenas prácticas, pero no
crean por sí mismos obligaciones equivalentes a las de una ley costarricense.
La segunda debilidad es de fuente. Una circular regula el uso interno de
una herramienta, pero no puede autorizar decisiones automatizadas que afecten
derechos fundamentales; eso, por reserva de ley, le corresponde a la Asamblea
Legislativa. El Consejo Superior puede dictar normas internas para el mejor
desempeño de sus funciones, «con excepción de los reglamentos», y la potestad
de promulgar reglamentos internos de orden y servicio es de la Corte Plena.[44]
Un reglamento de Corte Plena sobre inteligencia artificial daría más
estabilidad que una circular, pero no podría suplir a la ley cuando se trate de
limitar derechos. Una ley especial sobre inteligencia artificial no existe. Los
expedientes N.° 23.771, N.° 23.919 y N.° 24.484 siguen en la corriente
legislativa; el primero, presentado el 30 de mayo de 2023, fue redactado con
asistencia de ChatGPT 4.[45]
Por ahora trabajamos con el marco general, que bien leído resuelve buena parte
de los problemas.
Clasificación de usos y controles
Un criterio uniforme de riesgo
Lo primero es distinguir funciones antes de elegir herramientas, con un
criterio uniforme: el riesgo depende de si el producto puede afectar derechos
de una persona concreta, de los datos que se usan, del contexto y de las
consecuencias de un error. Hay tareas instrumentales que suelen ser de riesgo
bajo y en las que la inteligencia artificial ahorra mucho tiempo: tipificar y
enrutar escritos, transcribir audiencias, resumir expedientes largos, buscar
normativa y precedentes, revisar ortografía y estilo, traducir, preparar
versiones en lectura fácil y redactar comunicaciones administrativas
ordinarias. El tipo de tarea no basta para clasificarlas. Transcribir una
audiencia o resumir un expediente puede tocar información confidencial o datos
sensibles, y un resumen que omite un hecho relevante puede torcer la valoración
posterior del asunto. Cuando hay datos sensibles o el resultado va a alimentar
una decisión, esas tareas deben pasar por una evaluación concreta, que puede
llevarlas a un nivel de riesgo superior.
Hay tareas de apoyo a la decisión que son de alto riesgo cuando el acto
afecta derechos: proponer borradores de resoluciones, ordenar los argumentos de
las partes, señalar contradicciones en la prueba. Y hay tareas que no se pueden
delegar: valorar la prueba, ponderar derechos, decidir y fijar la
interpretación de la norma que funda la decisión. La herramienta puede proponer
interpretaciones alternativas, y eso sirve para contrastar el propio
razonamiento; lo que no puede es sustituir la interpretación jurídicamente
determinante que corresponde a la autoridad competente. Para ordenar ese
trabajo sirve el Marco de Gestión de Riesgos del NIST, de uso voluntario, que
organiza la gestión en cuatro funciones (gobernar, mapear, medir y gestionar) y
pide que sea «continua, oportuna y realizada a lo largo de las dimensiones del
ciclo de vida del sistema de IA».[46]
El mismo marco advierte que los roles y responsabilidades humanas en la toma de
decisiones y en la supervisión de estos sistemas «deben definirse y
diferenciarse con claridad».[47]
Un reglamento de Corte Plena podría seguir esa lógica de tres niveles: la
tipificación de escritos y el cálculo de liquidaciones como riesgo bajo, y la
transcripción también cuando no involucre datos sensibles; los borradores de
resoluciones que afecten derechos y el apoyo a la investigación jurídica como
alto riesgo, con registro y revisión de cada caso; y la valoración de la prueba
y la decisión de fondo fuera del alcance de la herramienta.
Herramientas institucionales y
protección de datos
El uso debe pasar por herramientas institucionales, no personales. Eso
significa contratos con cláusulas expresas de no entrenamiento con datos
públicos, seguridad de la información conforme a la Ley N.° 8968 y contratación
por los procedimientos que fija la Constitución.[48]
Contratar estos servicios con terceros obliga al jerarca y a los titulares
subordinados a analizar sus implicaciones en el sistema de control interno y a
extender o modificar los controles, a identificar y administrar los riesgos y a
documentar los controles de los sistemas de información computarizados.[49]
Los datos se anonimizan antes de usarlos, salvo que sean indispensables.
Anonimizar significa que ya no se pueda identificar a la persona. Sustituir el
nombre por un código que la institución puede revertir es seudonimizar, y los
datos seudonimizados siguen siendo datos personales, porque la persona sigue
siendo identificable.[50]
La institución puede emitir un protocolo de actuación e inscribirlo ante la
Prodhab, y el manejo de datos conforme a un protocolo inscrito hace presumir, iuris
tantum, el cumplimiento de la ley para efectos de autorizar la cesión de
los datos.[51] Para compras de sistemas
destinados a usos sensibles, como el sistema judicial, la asistencia social o
el empleo, la UNESCO recomienda vigilar su impacto social y económico mediante
autoridades de supervisión, entre ellas las de protección de datos.[52]
Supervisión humana efectiva
La supervisión humana tiene que ser efectiva y no un visto bueno
automático. Toda cita de norma, voto de la Sala Constitucional, dictamen de la
Procuraduría o resolución de la Contraloría que proponga la herramienta se
verifica contra la fuente oficial (SCIJ, Nexus PGR, NexusPJ, CGR) antes de
firmar. Verificar las citas, sin embargo, no basta. Imaginemos a una persona
funcionaria que recibe un proyecto de resolución elaborado por una herramienta,
comprueba que las referencias existen y lo firma. Formalmente decidió ella. Si
adoptó sin cambios la selección de hechos, la estructura del razonamiento y la
ponderación que propuso el sistema, cuesta afirmar que ejerció su competencia.
El riesgo tiene nombre: el reglamento europeo llama «sesgo de automatización» a
la «posible tendencia a confiar automáticamente o en exceso en los resultados
de salida» de estos sistemas, y pide encomendar la supervisión a personas con
«la competencia, la formación y la autoridad necesarias».[53]
La supervisión efectiva exige que quien firma conserve una capacidad real de
cuestionar, modificar y rechazar lo que propone la herramienta, y que tenga el
tiempo y el conocimiento para hacerlo. Debe poder explicar cada razonamiento
del acto sin acudir a la máquina, como lo exigen el deber de motivación y el
recurso efectivo.[54]
La UNESCO lo resume así: «un sistema de IA nunca podrá reemplazar la
responsabilidad final de los seres humanos y su obligación de rendir cuentas».[55]
En Naciones Unidas, el Pacto Digital Global pide una supervisión humana
«sólida»,[56] la resolución que creó el
Diálogo Mundial sobre la Gobernanza de la Inteligencia Artificial habla de una
«estricta supervisión humana»[57] y
el Órgano Asesor de Alto Nivel propuso que las consecuencias de cada sistema
puedan rastrearse «hasta un agente jurídico que asuma la responsabilidad de las
mismas».[58]
Transparencia y trazabilidad
La transparencia es parte del debido proceso. Si una herramienta
intervino en un acto que afecta a alguien, la persona tiene derecho a saberlo y
a conocer el método.[59]
La Carta Iberoamericana pide que las decisiones públicas basadas en algoritmos
se expliquen de manera sencilla y comprensible y sean siempre recurribles.[60]
La Asamblea General de las Naciones Unidas pide, para los sistemas que toman o
apoyan decisiones que afectan a las personas, supervisión humana mediante «el
examen de las decisiones automatizadas» y, cuando corresponda, «alternativas de
toma de decisiones por personas o medios de reparación y de rendición de
cuentas eficaces».[61]
En los usos de riesgo bajo basta una constancia en el expediente que diga qué
herramienta se usó y para qué. En los sistemas de alto riesgo no alcanza: hacen
falta documentación técnica, trazabilidad de cada intervención en una bitácora,
evaluaciones de impacto previas y periódicas y una vía efectiva para impugnar
el resultado. La lista de herramientas autorizadas y de usos permitidos cabe en
la obligación de publicar «cualquier otra información que fomente la
transparencia y el control en el ejercicio de la función pública».[62]
La constancia y la bitácora forman parte de la gestión documental y permiten a
la auditoría interna y a la Contraloría General de la República fiscalizar,
como corresponde a la rendición de cuentas que exige la Constitución.[63]
La Carta recomienda, además, un registro público de algoritmos del sector
público y una autoridad de supervisión, auditoría y evaluación.[64]
Sesgos, igualdad e inclusión
Hay que medir sesgos e impacto antes y durante el uso. Taylor sostiene
que es un error «pedirle a un sistema automatizado que explique sus acciones, y
en especial que dé cuenta de sus razones», del mismo modo que no tiene sentido
pedirle a una nube que explique por qué llovió, y propone evaluar las
decisiones automatizadas por sus resultados cuando sus bases son opacas.[65]
Las dos vías se complementan: las razones del acto las da la persona que firma,
y el sistema se evalúa por lo que produce. Un sistema que puntúa solicitudes de
bonos, becas o patentes debe probarse contra discriminación por edad,
discapacidad, nacionalidad o condición socioeconómica, porque el ordenamiento
no permite que el efecto discriminatorio quede oculto tras una fórmula.[66]
La encíclica incluye entre las exigencias de la justicia social en la era
digital la protección de los «grupos sociales perjudicados por algoritmos
opacos que reproducen prejuicios y discriminaciones», y pide someter «a control
público el uso de los datos y de las tecnologías».[67]
El riesgo alcanza a los contenidos que la institución produce, que deben
contribuir a «evitar toda expresión que discrimine a las mujeres con base a
estereotipos de género», y la misma ley trata como agravante el uso de
«cualquier medio físico o digital que amplifique el alcance de la manifestación
de violencia».[68]
Bien usada, la inteligencia artificial sirve para incluir. La ley exige
información accesible, comunicación en formatos accesibles en los procesos y
actuaciones comprensibles para la persona con discapacidad.[69]
Para las personas adultas mayores, la información debe ser «de fácil
comprensión y lectura».[70]
La comunicación incluye «el lenguaje sencillo, los medios de voz digitalizada»,
y el software se cuenta entre los productos de apoyo.[71]
Convertir una resolución en lectura fácil o en audio es un ajuste razonable que
la tecnología permite hacer a bajo costo.
Las personas servidoras
La Carta Iberoamericana de la Función Pública pide compatibilizar la
eficacia y la eficiencia con «los requerimientos de igualdad, mérito e
imparcialidad que son propios de administraciones profesionales en contextos
democráticos».[72] La Carta de inteligencia
artificial aplica esa idea: el personal público necesitará competencias
digitales junto con formación humanística, social y ética, y cualquier
reducción de tareas debe consensuarse y apoyarse en la capacitación.[73]
En el derecho interno, la Ley Marco de Empleo Público orienta el cambio hacia
«la generación de valor público», funda la gestión del empleo en el mérito, la
capacidad y las competencias y obliga a capacitar a las personas servidoras
«para adaptarse a la evolución de las tareas», con una formación que apoye «los
procesos de innovación y cambio cultural».[74]
Si se usan sistemas para reclutar, evaluar o seleccionar personal, rige la
prohibición de toda discriminación en el trabajo, incluida «cualquier otra
forma análoga de discriminación», y el sesgo algorítmico cabe en esa fórmula.[75]
En la gestión diaria eso significa capacitar antes de autorizar el uso y no
usar la herramienta para saltarse los procedimientos que el régimen de empleo
público exige para modificar puestos y plazas.
El régimen municipal
En el régimen municipal el camino es más claro. Con fundamento en la
autonomía municipal y en la potestad de dictar reglamentos autónomos de
organización y servicio, el Concejo puede aprobar un reglamento de uso de
inteligencia artificial.[76]
Como ese reglamento reconoce derechos a las personas usuarias, conviene
someterlo a consulta pública. Puede ordenar los usos en tres niveles. En el
riesgo bajo caben la redacción de comunicaciones administrativas ordinarias,
los resúmenes de documentos públicos, la transcripción de sesiones públicas,
las versiones en lectura fácil y la clasificación de solicitudes en la
plataforma de servicios, siempre con herramientas autorizadas y datos
anonimizados. En el alto riesgo entran los trámites de patentes, permisos de
construcción y control constructivo, la valoración de inmuebles y el cobro de
tributos, los beneficios sociales, los procedimientos disciplinarios, la
selección de personal, la contratación administrativa y los borradores de actos
y criterios jurídicos que afecten derechos. Ahí se exigen evaluación de
impacto, autorización previa, bitácora y revisión humana de cada caso.
Entre las prohibiciones conviene distinguir dos clases. Unas ya derivan
del ordenamiento, y el reglamento solo las recuerda: las decisiones
automatizadas que limiten derechos sin una habilitación legal suficiente chocan
con la reserva de ley, y subir datos sensibles o expedientes de violencia
doméstica o de personas menores de edad a herramientas externas choca con las
leyes ya citadas. Otras son restricciones preventivas que la municipalidad
puede imponerse sobre sus propias herramientas, como no usar puntuación social,
reconocimiento facial en tiempo real ni perfiles predictivos de conducta. Los
controles pueden ser sencillos: un comité técnico pequeño, un registro público
de herramientas, cuentas institucionales y capacitación previa obligatoria. En
lo disciplinario, un reglamento de organización no debe crear infracciones ni
sanciones nuevas sin fundamento legal suficiente; lo que sí puede hacer es
precisar cómo se aplican al uso de estas herramientas las faltas y sanciones
que ya prevén la ley, el Código de Trabajo y el reglamento autónomo de
servicios.
En la policía municipal la cautela debe ser mayor. La creación de
competencias policiales «constituye reserva de ley»; los cuerpos policiales
deben ser imparciales «para evitar intervenciones arbitrarias o
discriminatorias», y las actuaciones discriminatorias son falta grave.[77]
La ley excluye de las donaciones los servicios que involucren el «manejo de
datos de la institución, manejo o mantenimiento de equipo tecnológico o acceso
a datos sensibles e información confidencial», lo que impide aceptar
herramientas ofrecidas gratis a cambio de acceso a los datos.[78]
La Carta Iberoamericana ubica el reconocimiento facial en tiempo real entre los
sistemas de riesgo extremo.[79]
Para todo eso no hace falta esperar la ley nacional. Sí hará falta habilitación
legal suficiente para cada decisión automatizada que limite derechos de las
personas administradas.
Una referencia comparada
La Corte Constitucional de Colombia revisó una tutela en la que el juez
de segunda instancia había consultado ChatGPT 3.5 y concluyó que no hubo
reemplazo de la función jurisdiccional, porque la herramienta se usó después de
fundamentada y tomada la decisión. Fijó doce criterios orientadores para los
despachos judiciales, entre ellos transparencia, responsabilidad, privacidad,
no sustitución de la racionalidad humana, seriedad y verificación, prevención
de riesgos y control humano.[80]
En Estados Unidos, el Blueprint for an AI Bill of Rights, documento no
vinculante, propone que la persona sepa «que se está usando un sistema
automatizado» y entienda «cómo y por qué contribuye a resultados que [la]
afectan», y que tenga acceso a «una persona que pueda considerar y remediar con
prontitud los problemas»; para ámbitos sensibles, como la justicia penal y el
empleo, pide «consideración humana para decisiones adversas o de alto riesgo».[81]
Son líneas muy parecidas a la que defiendo aquí.
Conclusión
Si podemos usar inteligencia artificial ya lo contestó la ingeniería. Si
debemos, lo contesta el ordenamiento: sí, con condiciones. La herramienta puede
servir a la persona, pero no reemplazar a quien tiene el deber de escucharla y
decidir su caso. Esas condiciones son cuatro: distinguir las tareas por su
riesgo real, usar solo herramientas institucionales que protejan los datos,
exigir una supervisión humana capaz de cuestionar y rechazar lo que propone el
sistema, y dejar constancia suficiente para que la persona afectada pueda
conocer y recurrir lo decidido. Nada de esto está cerrado. Si alguno de los
proyectos de ley avanza, o si la Sala Constitucional se pronuncia sobre el uso
de inteligencia artificial en un acto concreto, varias de estas conclusiones
tendrán que ajustarse. En la película, el parque abrió con controles diseñados
confiando en que nada iba a fallar. Con la inteligencia artificial en la
función pública estamos a tiempo de poner los controles antes de abrir las
puertas.
Bibliografía
Asamblea General de las Naciones Unidas. Aprovechar
las oportunidades de sistemas seguros y fiables de inteligencia artificial para
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[1] Abogado del Área Legal de la Municipalidad de Escazú,
Costa Rica. Profesor universitario en la USJC. Autor de obras publicadas por
Tirant lo Blanch y conferencista internacional. Trabaja en derecho
constitucional, empleo público municipal y contencioso administrativo.
[2] Ian Malcolm, personaje de Jurassic Park,
dirigida por Steven Spielberg (Universal City: Universal Pictures, 1993).
Traducción propia.
[3] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Código Civil, Ley
N.° 30 del 19 de abril de 1885, art. 10.
[4] Constitución Política de la República de Costa Rica, 7
de noviembre de 1949, arts. 11, 27 y 41.
[5] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley de Regulación
del Derecho de Petición, Ley N.° 9097, arts. 6 y 11, inc. c).
[6] Constitución Política, arts. 9, 153 y 154.
[7] Constitución Política, arts. 35 y 39.
[8] Asamblea General de las Naciones Unidas, Declaración
Universal de Derechos Humanos, Resolución 217 A (III), 10 de diciembre de 1948,
arts. 8 y 10.
[9] Convención Americana sobre Derechos Humanos, aprobada
por Ley N.° 4534 del 23 de febrero de 1970, arts. 8.1 y 25.
[10] Asamblea General de las Naciones Unidas, Aprovechar
las oportunidades de sistemas seguros y fiables de inteligencia artificial para
el desarrollo sostenible, A/RES/78/265, 21 de marzo de 2024, párr. 5,
https://digitallibrary.un.org/record/4043244/files/A_RES_78_265-ES.pdf.
[11] Constitución Política, art. 11.
[12] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley General de la
Administración Pública, Ley N.° 6227, arts. 16, 66 y 136.
[13] Valerio Rohden, «La autonomía como principio general
del imperativo categórico», trad. Katty Juliana Morales Mieles, Episteme
28, n.° 2 (2008), sección 3,
https://ve.scielo.org/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0798-43242008000200006.
[14] Rohden, «La autonomía como principio general», sección
1.
[15] Constitución Política, art. 33.
[16] León XIV, Magnifica humanitas: Carta encíclica
sobre la custodia de la persona humana en el tiempo de la inteligencia
artificial (Ciudad del Vaticano: La Santa Sede, 2026), párr. 103,
https://www.vatican.va/content/leo-xiv/es/encyclicals/documents/20260515-magnifica-humanitas.html.
[17] León XIV, Magnifica humanitas, párr. 105.
[18] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley de Protección
de la Persona frente al Tratamiento de sus Datos Personales, Ley N.° 8968, art.
3, inc. i).
[19] Ley N.° 8968, art. 4.
[20] Declaración Universal de Derechos Humanos, art. 12.
[21] Ley N.° 8968, art.
6, inc. 4.
[22] Ley N.° 8968, arts.
14 y 31, inc. f).
[23] Ley N.° 8968, art. 9.
[24] Ley N.° 8968, art. 8, incs. e) y f).
[25] Ley N.° 8968, art. 7, inc. 1, letra d).
[26] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Código de la Niñez
y la Adolescencia, Ley N.° 7739, arts. 4, 25 y 27.
[27] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley contra la
Violencia Doméstica, Ley N.° 7586, arts. 4 y 14.
[28] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Código Penal, Ley
N.° 4573, art. 196 bis.
[29] Código Penal, arts. 203 y 346.
[30] Ley N.° 6227, art. 133, inc. 1.
[31] Código Penal, arts. 30, 31 y 357.
[32] National Institute
of Standards and Technology, Artificial Intelligence Risk Management
Framework: Generative Artificial Intelligence Profile, NIST AI 600-1 (U.S.
Department of Commerce, 2024), 4 y 6, n. 10,
https://doi.org/10.6028/NIST.AI.600-1. Traducción
propia.
[33] Ley N.° 6227, arts. 199 y 211.
[34] Congreso Constitucional de la República de Costa Rica,
Ley Orgánica del Poder Judicial, Ley N.° 8, texto reproducido por Ley N.° 7333
del 5 de mayo de 1993, art. 9 bis.
[35] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley contra la
Corrupción y el Enriquecimiento Ilícito en la Función Pública, Ley N.° 8422,
arts. 3 y 4.
[36] T. Gómez, «Inteligencia Artificial avanza en el Poder
Judicial: ahora llega a la Sala I para acelerar toma de decisiones», El
Observador, 16 de junio de 2025,
https://observador.cr/inteligencia-artificial-aplicara-en-sala-i/.
[37] Corte Suprema de Justicia de Costa Rica, Acta de
sesión de Corte Plena del 27 de julio de 2026, artículo XIX, vLex Costa
Rica, https://vlex.co.cr/vid/acta-corte-plena-27-1132806481; Á. Pérez Roda, «La
inteligencia artificial generativa y el futuro del poder judicial», Delfino.cr,
8 de junio de 2026,
https://delfino.cr/2026/06/la-inteligencia-artificial-generativa-y-el-futuro-del-poder-judicial.
[38] T. Gómez, «Poder Judicial prohibe sustituir funciones
esenciales con inteligencia artificial», El Observador, 24 de febrero de
2026,
https://observador.cr/poder-judicial-prohibe-sustituir-funciones-esenciales-con-inteligencia-artificial/.
[39] Organización de las Naciones Unidas para la Educación,
la Ciencia y la Cultura, Recomendación sobre la ética de la inteligencia
artificial (París: UNESCO, 2022), párr. 63,
https://unesdoc.unesco.org/ark:/48223/pf0000381137_spa.
[40] Pérez Roda, «La inteligencia artificial generativa».
[41] Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea,
«Reglamento (UE) 2024/1689 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de junio
de 2024, por el que se establecen normas armonizadas en materia de inteligencia
artificial», Diario Oficial de la Unión Europea, L, 12 de julio de 2024,
considerando 61 y anexo III, punto 8, letra a),
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=OJ:L_202401689.
[42] Reglamento (UE) 2024/1689, art. 6, apartado 3.
[43] Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo, Carta Iberoamericana de Inteligencia Artificial en la
Administración Pública (Caracas: CLAD, 2023), apartado 5.3,
https://backend.clad.org/wp-content/uploads/2023/11/CIIA-ES-11-2023.pdf.
[44] Ley N.° 8, arts. 59, inc. 7 y 86, inc. 21.
[45] C. Cordero Pérez, «¿Qué plantean tres proyectos de ley
sobre inteligencia artificial que generan alarmas en los sectores tecnológico y
de comercio en Costa Rica?», El Financiero, 19 de marzo de 2025,
https://www.elfinancierocr.com/tecnologia/que-plantean-tres-proyectos-de-ley-sobre/ZT3GKQ3YZ5AQBNN64NLIZNDDZE/story;
Delfino.cr, «Expediente 23771: Ley de Regulación de la Inteligencia Artificial
en Costa Rica», consultado el 21 de octubre de 2026,
https://delfino.cr/asamblea/proyecto/23771.
[46] National Institute
of Standards and Technology, Artificial Intelligence Risk Management
Framework (AI RMF 1.0), NIST AI 100-1 (U.S. Department of Commerce, 2023),
20, https://doi.org/10.6028/NIST.AI.100-1. Traducción
propia.
[47] NIST, AI RMF 1.0, 40. Traducción propia.
[48] Ley N.° 8968, art. 10; Constitución Política, art.
182.
[49] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley General de
Control Interno, Ley N.° 8292, arts. 11, 14 y 15, inc. b), subinc. v).
[50] Ley N.° 8968, art.
3, inc. b).
[51] Ley N.° 8968, art. 12.
[52] UNESCO, Recomendación sobre la ética de la
inteligencia artificial, párr. 62.
[53] Reglamento (UE) 2024/1689, arts. 14, apartado 4, letra
b) y 26, apartado 2.
[54] Ley N.° 6227, art. 136; Convención Americana sobre
Derechos Humanos, art. 25.
[55] UNESCO, Recomendación sobre la ética de la
inteligencia artificial, párr. 36.
[56] United Nations, Pact
for the Future, Global Digital Compact and Declaration on Future Generations
(Nueva York: United Nations, 2024), 48,
https://www.un.org/sites/un2.un.org/files/sotf-pact_for_the_future_adopted.pdf.
Traducción propia.
[57] Asamblea General de las Naciones Unidas, Mandato y
modalidades para el establecimiento y funcionamiento del Panel Científico
Internacional Independiente sobre Inteligencia Artificial y del Diálogo Mundial
sobre la Gobernanza de la Inteligencia Artificial, A/RES/79/325, 26 de
agosto de 2025, párr. 4, letra f), https://docs.un.org/es/A/RES/79/325.
[58] Órgano Asesor de Alto Nivel sobre Inteligencia
Artificial, Gobernanza de la inteligencia artificial en beneficio de la
humanidad: Informe final (Nueva York: Naciones Unidas, 2024), 63, n. 30,
https://digitallibrary.un.org/record/4062495/files/1416782-ES.pdf.
[59] Ley N.° 8968, art. 7, inc. 1, letra d); Constitución
Política, art. 30.
[60] CLAD, Carta Iberoamericana de Inteligencia
Artificial, apartado 4.3.
[61] Asamblea General de las Naciones Unidas, A/RES/78/265,
párr. 6, letra k).
[62] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley Marco de
Acceso a la Información Pública, Ley N.° 10554, art. 16, inc. u).
[63] Ley N.° 8292, art. 16; Constitución Política, art. 11.
[64] CLAD, Carta Iberoamericana de Inteligencia
Artificial, apartado 5.4.
[65] E. Taylor,
«Explanation and the Right to Explanation», Journal of the American
Philosophical Association 10, n.° 3 (2024): 478,
https://doi.org/10.1017/apa.2023.7. Traducción
propia.
[66] Constitución Política, art. 33; Declaración Universal
de Derechos Humanos, art. 7; Convención Americana sobre Derechos Humanos, art.
24; Convención Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de
Discriminación contra las Personas con Discapacidad, aprobada por Ley N.° 7948,
art. I.2.
[67] León XIV, Magnifica humanitas, párr. 80.
[68] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley para Prevenir,
Atender, Sancionar y Erradicar la Violencia contra las Mujeres en la Política,
Ley N.° 10235, arts. 12, inc. b) y 31, inc. d).
[69] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley de Igualdad de
Oportunidades para las Personas con Discapacidad, Ley N.° 7600, arts. 50, 61 y
66.
[70] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley Integral para
la Persona Adulta Mayor, Ley N.° 7935, art. 14.
[71] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley para la
Promoción de la Autonomía Personal de las Personas con Discapacidad, Ley N.°
9379, art. 2, incs. e) y n).
[72] Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo, Carta Iberoamericana de la Función Pública (Caracas: CLAD,
2003), epígrafe 2,
https://prueba.clad.org/wp-content/uploads/2020/10/9-Carta-Iberoamericana-de-la-función-pública-CLAD.pdf.
[73] CLAD, Carta Iberoamericana de Inteligencia
Artificial, apartado 5.9.
[74] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley Marco de
Empleo Público, Ley N.° 10159, arts. 4, incs. e) y g) y 23, incs. e) y f).
[75] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Código de Trabajo,
Ley N.° 2 del 27 de agosto de 1943, art. 404.
[76] Constitución Política, art. 170; Asamblea Legislativa
de Costa Rica, Código Municipal, Ley N.° 7794, arts. 4, inc. a) y 13, inc. c).
[77] Asamblea Legislativa de Costa Rica, Ley General de
Policía, Ley N.° 7410, arts. 7, 10, inc. c) y 85, inc. d).
[78] Ley N.° 7410, art.
6 bis, inc. a).
[79] CLAD, Carta Iberoamericana de Inteligencia
Artificial, apartado 5.3.
[80] Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T-323 de
2024, 2 de agosto de 2024, M. P. Juan Carlos Cortés González,
https://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2024/t-323-24.htm.
[81] White House Office
of Science and Technology Policy, Blueprint for an AI Bill of Rights: Making
Automated Systems Work for the American People (Washington, D. C.: The
White House, 2022), 6 y 7,
https://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/c/cd/Blueprint-for-an-AI-Bill-of-Rights.pdf.
Traducción propia.
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