3/22/2022 12:14:00 a. m.
Edward Cortés García
https://nexuspj.poder-judicial.go.cr/document/sen-1-0007-475209
I.- CAMBIO DE CRITERIO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL EN CUANTO A
LA IMPUGNACIÓN, POR LA VÍA DE LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD, DE LOS
DICTAMENES DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. Ciertamente, este Tribunal Constitucional ha estimado,
en sentencias precedentes, que los dictámenes de la Procuraduría General de la
República no son impugnables en la sede de la acción de inconstitucionalidad
sino en la vía del amparo. Los argumentos para sostener tal postura, parten de
que el dictamen es una actuación administrativa concreta (al respecto pueden
consultarse los Votos Nos. 6446-93 de las 14:09 hrs. de 3 de diciembre de 1993,
692-I-98 de las 14:50 hrs. de 10 de noviembre de 1998, 7959-98 de las 17:30
hrs. de 3 de diciembre de 1998, 12461-2001 de las 15:10 hrs. de 11 de diciembre
de 2001, 12129-2005 de las 14:30 hrs. de 7 de septiembre de 2005 y 10097-2006
de las 14:55 hrs. de 12 de julio de 2006). Sin embargo, bajo una mejor
ponderación, este Tribunal, a partir de esta sentencia, varía su criterio y
estima que los dictámenes de la Procuraduría General de la República sí son
impugnables por las razones que se indican a continuación. El artículo 2° de la
Ley No. 6815 de 27 de septiembre de 1982 y sus reformas, Ley Orgánica de la
Procuraduría General de la República” establece lo siguiente: “Los
dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen
jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la
Administración Pública”. De este precepto se desprende, que los
pronunciamientos del órgano referido, en el ejercicio de su función o
competencia consultiva, constituyen fuente del ordenamiento jurídico
administrativo, asimilándolos, en cuanto a rango, potencia y resistencia, a la
jurisprudencia –fuente no escrita- vertida por los Tribunales de la República
en el ejercicio de una función materialmente jurisdiccional (conocer, resolver
las causas y ejecutar lo juzgado, artículo 153 constitucional).
Consecuentemente, la intención y el espíritu del legislador de 1982 fue
distinguir entre la “jurisprudencia administrativa” emanada de la Procuraduría
General de la República, concepto equívoco, por cuanto, no cumple el rol de un
Tribunal Administrativo en sentido estricto y, lo que resulta un pleonasmo la
“jurisprudencia jurisdiccional”, siendo que la doctrina admite como fuente no
escrita del ordenamiento jurídico administrativo, únicamente y para lo que al
Derecho público se refiere, la emanada de los supremos órganos jurisdiccionales
encargados de fiscalizar la legalidad o la constitucionalidad de la función
administrativa (aquélla dictada por la Sala Primera de Casación, un Tribunal
cuando no cuente con el recurso de casación o la Sala Constitucional). Nótese
que el legislador, en el artículo transcrito le atribuye una eficacia jurídica
general, al indicar que es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública.
Esa eficacia general, ni siquiera resulta moderada con la tesis manejada por el
órgano consultivo en el sentido que el dictamen es vinculante, únicamente,
para, la administración pública que consulta y no para el resto de los entes
públicos, por cuanto, una vez que se pronuncia, es probable, que salvo
circunstancias calificadas, no varié de criterio, de manera que es usual la
reiteración de dictámenes precedentes al evacuarse una nueva consulta, por lo
que su eficacia vinculante se extiende no sólo al ente u órgano público que
consultó en su momento sino, también, para todas las consultas ulteriores que
reiteren un criterio precedente. Los dictámenes de la Procuraduría General de
la República al ser calificados, por la ley, como “jurisprudencia administrativa” y
al indicar que son “de acatamiento obligatorio”,
se les atribuye una eficacia general y normativa, en cuanto la intención
inequívoca, al emplear tales conceptos jurídicos, es conferirles la condición
de fuente del ordenamiento jurídico administrativo y, por consiguiente, un
carácter normativo. Tales características, concedidas por ley a los dictámenes
de la Procuraduría General de la República, los hace pasibles de la acción de
inconstitucionalidad a tenor de lo preceptuado en el artículo 10 de la
Constitución al indicar que le corresponde a esta Sala especializada “por
mayoría absoluta de sus miembros, la declaratoria de inconstitucionalidad de
las normas de cualquier naturaleza (…)” y 73, inciso a), de la
Ley de la Jurisdicción Constitucional al señalar que cabe la acción de
inconstitucionalidad “Contra (…) disposiciones generales (…)”.
Pese al carácter normativo y de fuente del ordenamiento jurídico administrativo
que le pretende imprimir el ordinal 2° de la Ley Orgánica de la Procuraduría
General de la República a los dictámenes de ese órgano consultivo,
tradicionalmente, este Tribunal ha vedado su impugnación por medio de la acción
de inconstitucionalidad, postura que, a la postre, provoca una suerte de
inmunidad constitucional de tales dictámenes sin que los administrados o los
propios entes públicos que consideren que quebrantan el Derecho de la
Constitución, puedan acudir a esta instancia a cuestionar su validez
constitucional, extremo que supone, en el fondo, una denegación de justicia contraria
a los numerales 10 y 41 de la Constitución. Por lo anterior, a partir de este
momento, este Tribunal Constitucional admitirá las acciones de
inconstitucionalidad interpuestas contra los dictámenes de la Procuraduría
General de la República. Por último, este Tribunal aclara que, únicamente, los
dictámenes del órgano consultivo son susceptibles de impugnarse a través del
control de constitucionalidad, no así las denominadas “opiniones jurídicas” que
carecen de eficacia vinculante.
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