En el
ámbito del derecho público costarricense, la Ley 10159 detalla el procedimiento
administrativo disciplinario que se sigue cuando un servidor público es
denunciado por una posible falta. Este procedimiento es meticuloso y está
diseñado para salvaguardar tanto los derechos del servidor público como la
integridad del servicio público. Sin embargo, el procedimiento que se describe
en el artículo 21 de la Ley 10159 puede parecer complicado y enmarañado para
los no iniciados. Este post busca clarificar estos complejos procedimientos,
describiendo cada paso de forma sencilla y accesible.
Delinearemos
cada paso del procedimiento, desde la recepción de la denuncia hasta la
ejecución de la decisión final, incluyendo la manera en la que se determinan
los plazos para cada etapa y cómo se aplica la prescripción o caducidad.
Además, examinaremos las especificidades de algunos casos, como el plazo de
notificación para faltas que no corresponden al deber de probidad, contra la
hacienda pública o los sistemas de control interno, entre otros aspectos.
La
finalidad de este análisis es proporcionar una guía práctica y fácil de
entender sobre el Procedimiento Administrativo Disciplinario que dicta la Ley
10159. A través de este post, aspiramos a eliminar la confusión y proporcionar
claridad sobre un procedimiento fundamental para la rectitud de la
administración pública en Costa Rica.
Conocimiento
de la Falta (1 Mes o 5 años): El artículo 21 de la Ley 10159
dice en su parte final “… al respecto aplicará, supletoriamente, la Ley 6227,
Ley General de la Administración Pública, de 2 de mayo de 1978, las normas de
derecho público, los principios generales del derecho público, el Código de
Trabajo …”. Además, indica "En
todas las dependencias bajo el ámbito de aplicación de esta ley se aplicará un
único procedimiento administrativo especial de despido" refiere a la
implementación universal de un determinado procedimiento establecido para
gestionar los despidos en todas las entidades que caen bajo la jurisdicción de
la ley 10159. En primer lugar al no
traer un plazo de prescripción para abordar el inicio del procedimiento, pues
solo dice cuando debe iniciarse pero no trae plazos, debemos tomar la parte final
del ordinal 21 de la Ley 1059 y estableces que en el caso de faltas que no sean
contra la Hacienda Pública, Sistema de Control Interno, Deber de Probidad
(Reguladas en la Ley General de Control Interno, Ley Contra la Corrupción y el
Enriquecimiento Ilícito) se utilizara el plazo de prescripción del Código de
Trabajo. Que en el Artículo 414 habla
sobre la prescripción de derechos y acciones para el despido o disciplina: Este
artículo establece un período de un mes para que el empleador pueda tomar
acciones disciplinarias o de despido basadas en una infracción que haya
cometido el empleado. Este período comienza a partir del momento en que el
empleador toma conocimiento de la infracción. El propósito de este plazo es
evitar situaciones en las que un empleador tome acciones disciplinarias o de
despido basadas en infracciones que ocurrieron hace mucho tiempo.
También
proporciona una medida de protección para el empleado, garantizando que
cualquier acción disciplinaria o despido que el empleador desee tomar se haga
de manera oportuna. Sin embargo, si se inicia un procedimiento sancionador
dentro de este plazo, se otorga un nuevo plazo de un mes desde el momento en
que el empleador o la autoridad competente esté en condiciones de resolver.
Esto da margen para el proceso de investigación o el procedimiento
disciplinario.
En el
caso de las otras faltas mencionadas aplica el artículo 71 de la Ley Orgánica
de la Contraloría General de la República que se refiere a la prescripción de
la responsabilidad administrativa de un funcionario público por ciertas irregularidades,
y establece las reglas para determinar cuándo dicha responsabilidad prescribe:
a) Para
las situaciones en las que la irregularidad es notoria (o sea, evidente y
conocida sin necesidad de investigación adicional), la responsabilidad
administrativa prescribe en cinco años desde que ocurrió el hecho.
b) En
los casos en los que la irregularidad no es notoria (aquellas situaciones que
requieren una indagación o estudio de auditoría para descubrir la posible
irregularidad), la responsabilidad también prescribe en cinco años. Sin
embargo, el conteo de este plazo comienza desde el momento en que se informa al
jerarca o al funcionario competente sobre los resultados de la indagación o
auditoría, y no desde el momento en que ocurrió la irregularidad.
Además,
el artículo explica que la prescripción se interrumpe (o sea, el conteo del
tiempo se detiene) cuando se notifica al presunto responsable sobre el inicio
del procedimiento administrativo en su contra.
Si el
autor de la falta es el jerarca, el plazo de prescripción empieza a correr
desde el momento en que termine su relación de servicio con la entidad, empresa
u órgano respectivo, y no desde el momento en que se cometió la falta.
Cuando
el artículo 21.a dice “todas las dependencias bajo el ámbito de aplicación de
esta ley se aplicará un único procedimiento administrativo especial de despido”
debemos entender que esta disposición establece que independientemente de la
dependencia de la entidad, se seguirá un solo y mismo procedimiento para el
despido de los empleados, asegurando la uniformidad, equidad, transparencia y
eficiencia en todo el proceso.
Procedimiento que iniciará el jerarca o la jerarca al enterarse de la
posible comisión de una falta por parte de uno de sus servidores acorde a los
plazos previamente señalados
Investigación
Preliminar (Plazo de 1 Mes): (Artículo 21, inciso "a"): Una
vez que el jerarca tenga conocimiento de la posible comisión de una falta por
parte de un servidor público, ya sea de oficio o por denuncia, tiene un plazo
de un mes para iniciar una investigación preliminar de ser necesaria. Si no
inicia la investigación preliminar dentro de este plazo, la posibilidad de
hacerlo prescribe.
Conducción
de la Investigación Preliminar: Una vez iniciada la
investigación preliminar, esta no debe paralizarse por culpa de la
Administración. Si la investigación preliminar se paraliza durante un mes por
responsabilidad de la Administración, esta acción prescribirá, es decir,
perderá la capacidad de llevarla a cabo.
Nombramiento
del Órgano Director (Comienzo del Plazo de 2 Meses): Una
vez recibida una queja, denuncia, o tras la confirmación de una presunta falta,
el jerarca institucional, si lo considera pertinente, nombrará un órgano director
del proceso. Este órgano formulará por escrito los cargos contra la persona
servidora pública que notificará personalmente por el correo electrónico
institucional del funcionario, correo certificado o por medio de publicación
por una única vez en el diario oficial La Gaceta, cuando se demuestre que no
existe forma de localizar al presunto infractor. Toda la prueba ofrecida se evacuará en una
audiencia oral y privada.
Inicio del
Procedimiento Ordinario de Despido (Continuación del Plazo de 2 Meses): Este
proceso se inicia oficialmente cuando el jerarca designa un órgano director del
proceso, a partir de aquí se cuenta el plazo de dos meses para concluir el
procedimiento.
Nombramiento
del Órgano Director del Proceso (Artículo 21, inciso "a" y
"b"): El procedimiento de despido se inicia
formalmente cuando el jerarca institucional toma la decisión de iniciar el
procedimiento de despido y nombra al órgano director del proceso.
Formulación
de Cargos (Artículo 21, inciso "b" “g”): El
órgano director del proceso formula los cargos contra el servidor público y da
un plazo de 15 días para que el servidor público presente sus alegatos y
pruebas, así como las excepciones o los incidentes que considere oportunos,
estos últimos en un plazo reducido de 10 días.
No Oposición
o Conformidad con los Cargos (Artículo 21, inciso "c"): Si el
servidor público no se opone a los cargos o muestra su conformidad en el plazo
de 15 días, el jerarca institucional puede proceder al despido sin más trámite.
No se especifica un plazo en este caso, por lo que acorde a la parte final del
ordinal 21 de la Ley 10159 acá aplica el ordinal 414 del Código de Trabajo que
señala “el mes comenzará a correr de nuevo en el momento en que la persona
empleadora o el órgano competente, en su caso, esté en posibilidad de resolver”. Por lo que la sanción debe ser notificada en
ese plazo en las faltas que no correspondan al deber de probidad, contra la
hacienda pública o los sistemas de control interno, en cuyo caso aplica el
plazo del ordinal 71 Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.
La
única excepción a esto es que la persona procedimentada pruebe no haber sido
notificado por el órgano director del procedimiento o haber estado impedido por
justa causa para oponerse.
Suspensión
Provisional (Artículo 21, inciso "d"): El
jerarca institucional puede suspender al servidor público de forma provisional
en cualquier momento del procedimiento, si se considera necesario para el éxito
del procedimiento o para salvaguardar el decoro de la Administración Pública.
Oposición y
Comparecencia (Artículo 21, inciso "e" “g”): Si el
servidor público se opone a los cargos, el órgano director del proceso convoca
una comparecencia oral y privada. No se especifica un plazo en este caso. Tiene diez días para presentar las
excepciones previas y oponerse al traslado de cargos.
Se
podrá convocar a una segunda comparecencia únicamente cuando haya sido
imposible en la primera dejar listo el expediente para su decisión final y las
diligencias pendientes así lo requieran.
Acá
parece existir una contradicción con lo dicho por el artículo 21.b “… término
de quince días, para evacuar toda la prueba ofrecida en una audiencia oral y
privada, que notificará …”. Con 21.g “resueltas
las excepciones previas presentadas dentro del plazo de los diez días otorgados
para para oponerse al traslado de cargos ….” 21.e “el órgano director del
proceso resolverá las excepciones previas que se hayan presentado y convocará a
una comparecencia oral y privada, ante la Administración, en la cual se
admitirá y recibirá toda la prueba y los alegatos de las partes que sean
pertinentes …”. Así que debemos entender
según el inciso 21.b, una vez que los cargos se han formulado y se han
notificado al empleado, este tiene quince días para prepararse para una
audiencia oral y privada. Sin embargo, si el empleado decide oponerse a los
cargos, debe hacerlo dentro de los primeros diez días después de haber recibido
la notificación de los cargos (como se menciona en el inciso 21.g). Si el
empleado se opone a los cargos dentro de este plazo de diez días, entonces el
órgano director del proceso debe resolver estas excepciones y luego convocar a
la audiencia oral y privada (21.e). Por lo tanto, el plazo de diez días para
oponerse a los cargos es un subconjunto del plazo general de quince días que se
proporciona para prepararse para la audiencia.
Finalización
del Procedimiento (Artículo 21, inciso "a" “g”): El
procedimiento de despido debe concluir con un acto final dentro de dos meses
desde su inicio. Presentadas las
conclusiones por las partes o vencido el plazo para ello (la ley no indica plazo)
se tendrá el expediente debidamente instruido y se elevará el informe
respectivo al jerarca institucional para que dicte resolución definitiva.
Resolución
Final (Artículo 21, inciso "h"): Una vez concluido el
procedimiento, el jerarca institucional emitirá una resolución final, que puede
ser el despido, la falta de mérito (en cuyo caso se ordena el archivo del
expediente), o una amonestación o suspensión sin goce de salario por hasta un
mes. Acá aplica el ordinal 414 del
Código de Trabajo que señala “el mes comenzará a correr de nuevo en el momento
en que la persona empleadora o el órgano competente, en su caso, esté en
posibilidad de resolver”. Por lo que la
sanción debe ser notificada en ese plazo en las faltas que no correspondan al
deber de probidad, contra la hacienda pública o los sistemas de control
interno, en cuyo caso aplica el plazo del ordinal 71 Ley Orgánica de la
Contraloría General de la República.
Apelación
(Artículo 21, inciso "i"): Si la resolución final es una
amonestación, advertencia escrita, o suspensión sin goce de salario, el
servidor tiene un plazo de cinco días desde la notificación de la decisión para
interponer recursos de revocatoria y apelación.
Ambos recursos podrán interponerse en forma conjunta o separada ante el órgano
que emite la resolución, quien resolverá el recurso de revocatoria.
Interposición
del recurso (Párrafo 1, Artículo 22): Tras la emisión de la
resolución de despido por parte del jerarca, se dispone de un plazo
improrrogable de cinco días hábiles, contados desde la notificación de la
resolución, para interponer el recurso de revocatoria y/o el recurso de
apelación en subsidio, cuando este último resulte procedente.
Ausencia de
recurso (Inciso a, Artículo 22): Si transcurridos los cinco
días no se interpuso ningún recurso, la resolución quedará en firme, agotándose
así la vía administrativa.
Recurso de
revocatoria únicamente (Inciso b, Artículo 22): Si
solo se interpuso el recurso de revocatoria, lo resuelto por el jerarca será
definitivo, quedará en firme la resolución y se dará por agotada la vía
administrativa.
Interposición
de ambos recursos (Inciso c, Artículo 22): En caso de que se
interpongan ambos recursos a la vez, se tramitará la apelación una vez que la
revocatoria sea declarada sin lugar.
Recursos
para empleados bajo la Ley 1581 (Inciso d Artículo 22): Para
las personas que laboran en una institución cubierta por la Ley 1581, Estatuto
de Servicio Civil, el recurso de apelación se concederá en ambos efectos ante
el Tribunal de Servicio Civil.
Interposición
única de recurso de apelación (párrafo 6 Artículo 22): Si
únicamente se interpuso el recurso de apelación, el jerarca remitirá en alzada
al Tribunal el expediente del procedimiento administrativo de despido, donde
conste la resolución de despido y del recurso de revocatoria. Si solo se
interpuso el recurso de apelación, se remitirá el expediente del procedimiento
administrativo de despido donde conste la resolución de despido.
Resolución
del Tribunal de Servicio Civil (Párrafos 7 y 8, Artículo 22): La
resolución que adopte el Tribunal de Servicio Civil en alzada será definitiva,
quedará en firme y agotará la vía administrativa. Esta resolución es vinculante
para el jerarca.
Autorización
del despido (Párrafo 9, Artículo 22): Una vez la resolución es
firme, el jerarca tiene un plazo de un mes para hacer efectivo el despido so
pena de caducidad.
El Código de Trabajo en su artículo 415 dice “Cuando sea necesario seguir un procedimiento y
consignar las sanciones disciplinarias en un acto escrito, la ejecución de las
así impuestas caduca, para todo efecto, en un año desde la firmeza del
acto" esta ley está vigente desde 26/07/2017 y el artículo 22 de la Ley 10159 dice “ … Autorizado el despido por resolución firme, el
jerarca o la jerarca institucional tendrá un plazo de caducidad de un mes,
contado a partir de la notificación de dicha resolución, para hacerlo
efectivo." esta ley está vigente desde 10/03/2023.
La resolución de estas discrepancias de normativas
generalmente se guía por dos principios legales fundamentales: "lex
posterior derogat legi priori" (la ley posterior deroga la ley anterior) y
"lex specialis derogat legi generali" (la ley especial deroga la ley
general).
En este caso, estos dos principios nos ayudan a
resolver la aparente contradicción entre el artículo 415 del Código de Trabajo
(vigente desde 2017) y el artículo 22 de la Ley 10159 (vigente desde 2023).
"Lex posterior derogat legi priori": este
principio sostiene que, cuando hay un conflicto entre dos leyes, la más
reciente prevalece sobre la anterior. Por lo tanto, en este caso, el artículo
22 de la Ley 10159 (la ley más reciente) prevalecería sobre el artículo 415 del
Código de Trabajo (la ley anterior).
"Lex specialis derogat legi generali":
este principio establece que cuando existe un conflicto entre una norma general
y una norma especial, la norma especial prevalece. En este caso, la Ley 10159
sería la norma especial, ya que establece una regla específica para el despido
de funcionarios públicos, mientras que el Código de Trabajo sería la norma
general, ya que regula las relaciones laborales de forma más general.
Por lo tanto, basándonos en estos dos principios,
podemos concluir que, en este caso, prevalecería el artículo 22 de la Ley
10159, y el jerarca o la jerarca institucional tendría un plazo de caducidad de
un mes para hacer efectivo el despido, contado a partir de la notificación de
la resolución firme.
Revocación
de la resolución por el Tribunal de Servicio Civil (Párrafo 10, Artículo 22): En
caso de que el Tribunal de Servicio Civil revocara el acto final dictado por el
jerarca, emitirá un nuevo acto y determinará si procede la restitución del
empleado en el puesto, con pleno goce de sus derechos y el pago en su favor de
los salarios caídos.
Falta no
amerita despido (Párrafo 11, Artículo 22): En caso de que el
Tribunal de Servicio Civil considere que la falta existe, pero no amerita
despido, podrá ordenar una amonestación oral, una advertencia escrita o una
suspensión sin goce de salario hasta por un mes.
Conclusión:
La
Ley 10159 y su artículo 21, que establece el Procedimiento Administrativo
Disciplinario, encarna la consolidación de un esfuerzo importante desde el
Derecho Administrativo para garantizar la probidad y la eficacia de la
administración pública en Costa Rica. Cada paso del procedimiento ha sido
diseñado para mantener un equilibrio entre la necesidad de abordar eficazmente
las transgresiones disciplinarias y la necesidad de proporcionar a los servidores
públicos una oportunidad justa para defenderse. Al cumplir con estos rigurosos
estándares, la administración pública puede establecer la confianza en su
capacidad para gestionar eficazmente su personal y mantener altos estándares de
conducta.
Desde
la perspectiva del Derecho Laboral, la implementación de este procedimiento
detallado demuestra la necesidad de proteger los derechos laborales, incluso en
el sector público. Los servidores públicos tienen el derecho de estar seguros
en su labor y deben ser protegidos de sanciones o despidos injustificados. Al
establecer plazos claros para cada paso del procedimiento y proporcionar la
oportunidad de apelar las decisiones, la ley garantiza que los derechos de los servidores públicos sean respetados y que tengan todas
las oportunidades para defenderse.
La
importancia de este procedimiento también es evidente desde una óptica de
Derecho Constitucional. Asegurar que los procedimientos disciplinarios sean
transparentes y justos es esencial para proteger los derechos constitucionales
de los individuos y mantener la fe en la administración pública. La garantía de
un debido proceso legal, que se manifiesta en el derecho a ser oído y a apelar
las decisiones, es un componente fundamental de una democracia sana y robusta.
Por
último, es esencial destacar que aunque este procedimiento puede parecer
complejo y difícil de desentrañar, su adecuada comprensión y aplicación es un
requisito indispensable para cualquier entidad que pretenda mantener la
integridad, la transparencia y la equidad en el sector público. Al adherirse a
este marco legal, las instituciones públicas pueden garantizar que se respeten
tanto los derechos de los servidores públicos como el interés público. En
última instancia, una administración pública efectiva y responsable es la
piedra angular de un sistema democrático saludable y funcional.
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