La Resolución N° 2024003788 del Tribunal
Contencioso Administrativo y Civil de Hacienda, Segundo Circuito Judicial,
emitida el 14 de junio de 2024, aborda un caso de jerarquía impropia en el
ámbito municipal que ha generado un importante debate jurídico. El asunto en cuestión
gira en torno a un veto interpuesto por la Alcaldesa Ángela Aguilar Vargas
contra el acuerdo del Concejo Municipal número 27, adoptado en la sesión
ordinaria número 340-2024 del 22 de abril de 2024. Este acuerdo aprobaba el
Reglamento para el Régimen de Puestos de Confianza del Concejo Municipal de
Heredia, una decisión con implicaciones significativas para la estructura
administrativa local.
El caso pone de manifiesto la complejidad de las
relaciones entre los diferentes órganos municipales y los mecanismos de control
existentes en la administración local costarricense. La figura del veto, como
instrumento de control interno, y su posterior revisión por parte del Tribunal
Contencioso Administrativo, ejemplifican el delicado equilibrio entre la
autonomía municipal y la necesidad de supervisión legal.
Esta resolución adquiere especial relevancia en
el contexto del derecho administrativo y municipal costarricense, ya que aborda
cuestiones fundamentales sobre la interpretación de plazos legales, el alcance
de las competencias de los órganos de control, y la aplicación de principios
jurídicos como el de congruencia y legalidad en el ámbito de la administración
local.
El caso se desarrolla en un escenario de tensión
entre la voluntad del Concejo Municipal, expresada en la aprobación del
reglamento, y las objeciones de la Alcaldesa, manifestadas a través del veto.
La posterior intervención del Tribunal Contencioso Administrativo añade una
capa adicional de complejidad al análisis, planteando interrogantes sobre los
límites de la revisión del Jerarca Impropio Administrativo en asuntos de
gobierno local.
La resolución no solo tiene implicaciones para
el caso concreto de Heredia, sino que potencialmente sienta un precedente para
futuros casos similares en otras municipalidades del país. Por ello, su
análisis detallado es crucial para comprender las dinámicas actuales del
derecho municipal en Costa Rica y las posibles direcciones que este podría
tomar en el futuro cercano.
II. Precedentes del caso
El caso en cuestión se origina a partir de una
serie de eventos que ilustran la complejidad de los procedimientos
administrativos municipales y las tensiones que pueden surgir entre diferentes
órganos de gobierno local. El 22 de abril de 2024, el Concejo Municipal de
Heredia, en su sesión ordinaria número 340-2024, aprobó el Reglamento para el
Régimen de Puestos de Confianza, una decisión que tendría importantes
implicaciones para la estructura administrativa del municipio.
En respuesta a esta aprobación, la Alcaldesa
Ángela Aguilar Vargas, ejerciendo su facultad de control, interpuso un veto
contra dicho acuerdo el 29 de abril de 2024. Este acto de la Alcaldesa puso en
marcha un mecanismo de revisión interna dentro de la estructura municipal,
diseñado para garantizar la legalidad y oportunidad de las decisiones del
Concejo.
Sin embargo, el mismo día 29 de abril, durante
la Sesión Ordinaria N° 341-2024, el Concejo Municipal tomó la decisión de
rechazar de plano el veto presentado por la Alcaldesa. El fundamento de este
rechazo fue la supuesta extemporaneidad del veto, basándose en una
interpretación del artículo 256 de la Ley General de la Administración Pública
que considera los plazos en días naturales en lugar de hábiles.
Siguiendo el procedimiento establecido en el
artículo 167 del Código Municipal, el asunto fue elevado al Tribunal
Contencioso Administrativo para su resolución como jerarca impropio. Esta
elevación cumplió formalmente con el requisito procedimental establecido en la
norma, a pesar de que el fundamento del rechazo por parte del Concejo fue
posteriormente cuestionado.
Es importante destacar que este caso presenta
similitudes con el precedente establecido en la resolución Nº 303-2011 del
Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, que abordó la cuestión de
los vetos municipales erróneamente rechazados por supuesta extemporaneidad. En
dicha resolución, se estableció que un error en el rechazo del veto por parte
del órgano municipal no debería impedir que el Tribunal admita y analice el
fondo del asunto, garantizando así el derecho del vetante a que se examine la legalidad
del acuerdo objetado.
Este conjunto de acontecimientos sentó las bases
para un análisis jurídico complejo que pondría a prueba los límites de la
competencia del Tribunal Contencioso Administrativo como contralor no
jerárquico y la interpretación de las normas que rigen los procedimientos de
veto municipal.
III. Análisis del Tribunal
El Tribunal Contencioso Administrativo, en su
resolución N° 2024003788, realiza un análisis que cuestiona la decisión del
Concejo Municipal de rechazar el veto por extemporaneidad. Este análisis se
centra en varios aspectos cruciales del derecho administrativo aplicables al
régimen municipal.
En primer lugar, el Tribunal aborda la
interpretación del plazo para interponer el veto. Sostiene que el plazo de
cinco días establecido en el artículo 167 del Código Municipal debe
contabilizarse en días hábiles, no naturales. Esta interpretación se fundamenta
en la naturaleza jurídica del Recurso de Veto como una impugnación interna que
provoca la interacción de dos órganos de una misma corporación local. El
Tribunal se apoya en la doctrina jurídica, citando a Jorge Enrique Leiva
Poveda, quien argumenta que el artículo 256 de la Ley General de la
Administración Pública (LGAP) no es aplicable al Recurso de Veto municipal.
En segundo lugar, el Tribunal hace una
distinción crucial entre relaciones intersubjetivas e interorgánicas. Enfatiza
que el artículo 256 de la LGAP forma parte del procedimiento administrativo que
regula relaciones intersubjetivas, es decir, entre personas físicas o
jurídicas, y no en relaciones interorgánicas como es el caso del veto
municipal. Esta distinción es fundamental para comprender por qué el plazo debe
contarse en días hábiles y no naturales.
Basándose en este análisis, el Tribunal concluye
que el veto fue interpuesto en tiempo y forma. El acuerdo vetado se tomó el 22
de abril de 2024 y el veto se presentó el 29 de abril del mismo año, cumpliendo
así con el plazo de cinco días hábiles establecido por la ley.
Es importante señalar que esta interpretación
del Tribunal se alinea con el precedente establecido en la resolución Nº
303-2011 del Tribunal Contencioso Administrativo, Sección Tercera, que abordó
un caso similar de veto municipal erróneamente rechazado por supuesta
extemporaneidad. En dicha resolución, se estableció que un error en el rechazo
del veto por parte del órgano municipal no debería impedir que el Tribunal
admita y analice el fondo del asunto.
Sin embargo, el Tribunal en este caso anula el
acuerdo 341-2024 (Rechazo por Extemporaneidad) y ordena al Concejo pronunciarse
sobre el fondo del veto.
IV. Decisión del Tribunal
Como consecuencia de su análisis, el Tribunal
Contencioso Administrativo emite una decisión que debería generar considerable
debate en el ámbito del derecho administrativo y en el régimen municipal. En su
resolución, el Tribunal ordena la anulación del acuerdo tomado en la Sesión
Ordinaria N° 341-2024 del Concejo Municipal de Heredia, que rechazaba el veto
por extemporáneo. Esta decisión se fundamenta en la interpretación del Tribunal
sobre el cómputo de plazos para la interposición del veto, considerando que
deben contarse en días hábiles y no naturales.
Adicionalmente, el Tribunal dispone la
devolución del expediente a la Municipalidad de Heredia, instruyendo
específicamente que el Concejo Municipal se pronuncie expresamente sobre los
alegatos presentados por la Alcaldesa en su veto. Esta orden implica que el
Concejo debe realizar un nuevo análisis del veto, esta vez considerando el
fondo de las objeciones planteadas por la Alcaldesa.
Sin embargo, esta decisión del Tribunal debe ser
objeto de críticas significativas por parte de expertos en derecho
administrativo. Se deberíaargumentar que el Tribunal ha excedido sus facultades
y violado el principio de congruencia al anular el acuerdo 341-2024, que no fue
el objeto directo del veto interpuesto por la Alcaldesa. Según el artículo 181
de la Ley General de la Administración Pública (LGAP), el contralor no
jerárquico debe limitarse a revisar "sólo la legalidad del acto y en
virtud de recurso administrativo, y decidirá dentro del límite de las
pretensiones y cuestiones de hecho planteadas por el recurrente".
Las críticas deberían señalar que esta actuación
del Tribunal contraviene lo establecido en las resoluciones Nº 00402-2019 y Nº
00427-2017 del Tribunal Contencioso Administrativo Sección III, que establecen
que "el Tribunal de alzada se restringe al estudio de los cargos sometidos
y solo podrá conocer de los puntos objeto del reclamo -181 de la Ley General de
la Administración Pública-, sin poder verificar un examen oficioso de lo
decidido por el Órgano Municipal ante carencias argumentativas del veto".
Además, se debería argumentar que la decisión
del Tribunal viola el procedimiento establecido en el artículo 167 del Código
Municipal (Ley 7794), que indica que si el veto es rechazado, se eleva en
alzada al Tribunal para que resuelva conforme a derecho, limitándose a los
motivos de legalidad u oportunidad planteados por el alcalde en su veto.
Esta decisión del Tribunal plantea importantes
cuestiones sobre los límites de la competencia de los órganos de control en el
ámbito municipal y la interpretación de las normas que rigen los procedimientos
de veto. La controversia generada por esta resolución podría tener
implicaciones significativas para futuros casos similares y potencialmente
llevar a una revisión de la línea de Precedentesde la Jerarquía Impropia
Administrativa Municipal existente.
V. Mis Críticas a la resolución del Tribunal.
La resolución N° 2024003788 del Tribunal
Contencioso Administrativo debería suscitar un debate jurídico, generando
críticas sustanciales que cuestionen la legalidad y el alcance de la actuación
del Tribunal en su papel de contralor no jerárquico. Estas críticas,
fundamentadas en principios jurídicos y jurisprudencia establecida, plantearían
serias interrogantes sobre los límites de la intervención judicial en los
procesos administrativos municipales.
En mi caso, en primer lugar, argumento un exceso
de competencia y una violación flagrante del principio de congruencia. El
Tribunal, al anular el acuerdo 341-2024, que no fue objeto del veto original
interpuesto por la Alcaldesa, habría excedido gravemente sus facultades. Esta
actuación contraviene directamente lo establecido en el artículo 181 de la Ley
6227 (Ley General de la Administración Pública - LGAP), que limita la revisión
del contralor no jerárquico a "sólo la legalidad del acto y en virtud de
recurso administrativo, y decidirá dentro del límite de las pretensiones y
cuestiones de hecho planteadas por el recurrente".
La crítica se ve reforzada por los Precedentes establecidos
en las resoluciones Nº 00402-2019 y Nº 00427-2017 del Tribunal Contencioso
Administrativo Sección III, que establecen taxativamente que "el Tribunal
de alzada se restringe al estudio de los cargos sometidos y solo podrá conocer
de los puntos objeto del reclamo -181 de la Ley General de la Administración
Pública-, sin poder verificar un examen oficioso de lo decidido por el Órgano
Municipal ante carencias argumentativas del veto". Esta limitación subraya
la importancia de mantener la actuación del Tribunal dentro de los límites
estrictos de lo planteado en el recurso.
En segundo lugar, señalo una extralimitación en
el examen del acto. Al anular el acuerdo 341-2024 y ordenar al Concejo
pronunciarse sobre el fondo del veto, el Tribunal habría realizado un
"examen oficioso de lo decidido por el Órgano Municipal", lo cual
está expresamente prohibido. Esta actuación no solo contraviene el artículo 181
de la LGAP, sino también el procedimiento establecido en el artículo 167 del
Código Municipal (Ley 7794). Este último artículo indica claramente que si el
veto es rechazado, se eleva en alzada al Tribunal para que resuelva conforme a
derecho, limitándose a los motivos de legalidad u oportunidad planteados por el
alcalde en su veto. La orden del Tribunal de que el Concejo se pronuncie
nuevamente sobre el fondo del veto parece ir más allá de esta disposición
legal.
En tercer lugar, existe una interpretación errónea del alcance de su
competencia por parte del Tribunal. Esta crítica se fundamenta en que el
Tribunal, al ordenar al Concejo pronunciarse sobre el fondo del veto, habría
malinterpretado gravemente su función como contralor no jerárquico. Tal
actuación contradice no solo el artículo 181 de la LGAP y el artículo 167 del
Código Municipal, sino también el espíritu de la la autonomía municipal
consagrada en la Constitución Política de Costa Rica.
Por último, tenemos una violación del principio
de legalidad administrativa. Al extender su actuación más allá de entrar a
conocer el veto contra el acuerdo 340-2024, el que fue el objeto original del
veto, el Tribunal habría excedido los límites de su competencia como contralor
no jerárquico. Esta extralimitación podría constituir un grave error de
derecho, potencialmente impugnable ante instancias superiores.
Es importante destacar que, aunque el Concejo
Municipal incurrió en un error al rechazar el veto por supuesta extemporaneidad
en el acuerdo 541-2024, paradójicamente este acuerdo cumplía con el requisito
procedimental establecido en la parte final del artículo 167 del Código
Municipal. Este cumplimiento formal no justifica la actuación posterior del
Tribunal, que excedió su competencia al anular un acuerdo que no fue objeto del
veto original.
Estas críticas subrayan la tensión existente
entre la necesidad de corregir errores procedimentales y el respeto a los
límites de competencia de los órganos de control. La resolución del Tribunal,
aunque posiblemente bien intencionada en su intento de corregir un error de
interpretación del Concejo Municipal, ha sobrepasado los límites legales y Precedentes del
Jerarca Impropio Administrativo establecidos para su actuación.
La controversia generada por esta resolución
pone de manifiesto la necesidad de un debate más amplio sobre los límites de la
intervención del Jerarca Impropio Administrativo en los procesos
administrativos municipales y la interpretación de las normas que rigen estos
procedimientos.
VI. Precedentes relevantes del Jerarca Impropio
Administrativo.
En el análisis de la Resolución N° 2024-003788
del Tribunal Contencioso Administrativo, es fundamental considerar los
precedentes que han abordado casos similares e importantes en la materia. Estas
resoluciones anteriores proporcionan un marco interpretativo crucial para
evaluar la actuación del Tribunal en el caso presente.
Un precedente particularmente relevante se
encuentra en la Resolución Nº 303-2011 del Tribunal Contencioso Administrativo,
Sección Tercera. Este caso estableció un importante criterio sobre el
tratamiento de vetos municipales erróneamente rechazados por supuesta
extemporaneidad. En dicha resolución, el Tribunal se enfrentó a una situación
donde el Concejo Municipal de Distrito de Peñas Blancas había rechazado un veto
por considerarlo presentado fuera del plazo legal. Sin embargo, tras una
revisión minuciosa del expediente, el Tribunal constató que el veto había sido
interpuesto dentro del término de cinco días hábiles establecido por ley.
La Resolución Nº 303-2011 sentó un precedente
significativo al determinar que el rechazo erróneo de un veto por parte del
órgano municipal no constituye un obstáculo para que el Tribunal, en su papel
de jerarca impropio, admita y analice el fondo del asunto. Esta decisión
garantiza que un error procesal a nivel municipal no prive al vetante de su
derecho a que se examine la legalidad del acuerdo objetado. Específicamente, el
Tribunal estableció que tiene la obligación de pronunciarse y realizar un análisis
de fondo del veto en tales casos, incluso cuando el Concejo haya incurrido en
un error al rechazarlo por extemporaneidad.
Por otro lado, la Resolución Nº01358-2010 del
Tribunal Contencioso Administrativo Sección III aporta otra perspectiva crucial
a la discusión. Esta resolución subraya la importancia del rechazo expreso del
veto por parte del Concejo como requisito indispensable para que el Tribunal
pueda conocer el asunto. En sus propias palabras, la resolución establece que
existe "una obligación de parte del Concejo de resolver la objeción
planteada, en tanto, este Tribunal se ve imposibilitado de conocer de la misma,
si no existe pronunciamiento previo y expreso del cuerpo de ediles, que además
conoce, únicamente y exclusivamente si el veto es rechazado".
Estas resoluciones previas plantean un escenario
complejo para el caso actual. Por un lado, la Resolución Nº 303-2011 sugeriría
que el Tribunal debería admitir y analizar el fondo del veto, incluso si fue
erróneamente rechazado por extemporaneidad. Por otro lado, la Resolución
Nº01358-2010 enfatiza la necesidad de un rechazo expreso del veto por parte del
Concejo, condición que se cumplió en el caso presente, aunque por motivos
erróneos.
La tensión entre estos precedentes y la
actuación del Tribunal en la Resolución N° 2024003788 plantea interrogantes
sobre la correcta interpretación y aplicación de las resoluciones existentes
atendibles a este asunto. Mientras que los precedentes avalan la admisión y
análisis del veto por parte del Tribunal, la decisión de anular un acuerdo que
no fue objeto del veto original (el acuerdo 341-2024) y ordenar al Concejo
pronunciarse nuevamente sobre el fondo del asunto se aleja de los límites
establecidos por estas resoluciones previas.
Esta discrepancia subraya la complejidad de la
aplicación del derecho administrativo en el ámbito municipal y la necesidad de
una interpretación cuidadosa y coherente de las resoluciones del Jerarca
Impropio Administrativo existente. El caso actual podría servir como un punto
de inflexión para clarificar y posiblemente redefinir los límites de la
actuación del Tribunal Contencioso Administrativo en su papel de contralor no
jerárquico en asuntos municipales.
VII. Consideraciones adicionales
El análisis de la Resolución N° 2024-003788 del
Tribunal Contencioso Administrativo suscita una serie de consideraciones
adicionales que merecen especial atención, dado que iluminan aspectos cruciales
de la interacción entre los diferentes niveles de la administración pública y
la interpretación de las normas procedimentales en el ámbito municipal.
En primer lugar, es importante destacar la
paradoja que se presenta en cuanto al cumplimiento formal del procedimiento. Se
debe reconocer que el acuerdo 541-2024 del Concejo Municipal cumplió, de manera
técnica, con el requisito procedimental establecido en el artículo 167 del
Código Municipal. Este artículo estipula en su último párrafo que "Si es
rechazado, se elevará en alzada ante el Tribunal Contencioso-Administrativo,
para que resuelva conforme a derecho." En este caso, aunque el fundamento
del rechazo fue erróneo, el Concejo Municipal efectivamente rechazó el veto y
lo elevó al Tribunal, adhiriéndose así a la letra de la ley.
Este cumplimiento formal adquiere relevancia a
la luz del precedente establecido en la Resolución Nº01358-2010 del Tribunal
Contencioso Administrativo Sección III, que subraya la importancia del rechazo
expreso del veto por parte del Concejo como requisito sine qua non para que el
Tribunal pueda conocer el asunto. Sin embargo, este cumplimiento formal no
subsana el error de fondo en cuanto a la interpretación del plazo para
interponer el veto, lo que plantea interrogantes sobre cómo deben equilibrarse
los aspectos formales y sustantivos en estos procedimientos.
En segundo lugar, la resolución del Tribunal
establece un precedente significativo en cuanto a la interpretación de los
plazos para la interposición de vetos municipales. Al confirmar que el plazo de
cinco días debe contarse en días hábiles y no naturales, el Tribunal
proporciona una clarificación importante que podría tener implicaciones de
largo alcance en la práctica administrativa municipal. Esta interpretación se
alinea con la naturaleza de las relaciones interorgánicas dentro de la
administración municipal y reconoce las realidades prácticas del funcionamiento
de estas instituciones.
No obstante, es crucial señalar que esta
interpretación, aunque beneficiosa para la claridad procedimental, parece haber
sido el catalizador de una actuación del Tribunal que debe ser objeto de
críticas por exceder sus competencias. Pues el bloque de legalidad no permite
si quiera plantearse la cuestión de hasta qué punto la corrección de un error
interpretativo justifica una expansión de las facultades del órgano revisor.
Por último, el caso en su conjunto plantea
cuestiones fundamentales sobre el alcance adecuado de la revisión del Tribunal
en su papel de contralor no jerárquico. Se evidencia una tensión entre el
respeto a los procedimientos formales establecidos y la necesidad percibida de
corregir errores procedimentales cometidos a nivel municipal (fuera del bloque
de legalidad). La decisión del Tribunal
de anular el acuerdo 341-2024 y ordenar al Concejo pronunciarse nuevamente
sobre el fondo del veto se enfila hacia una interpretación expansiva de sus
facultades de revisión que inevitablemente chocará contra el Bloque de
Legalidad.
Esta actuación del Tribunal, aunque posiblemente
motivada por el deseo de garantizar una revisión justa y completa del veto, deber
ser criticada por contravenir los límites establecidos en el artículo 181 de la
LGAP y los precedentes previos que restringe el alcance de la revisión del
Tribunal a los puntos específicamente planteados en el recurso.
Estas consideraciones adicionales subrayan la
complejidad de la administración de justicia en el ámbito municipal y la
necesidad de un equilibrio cuidadoso entre la corrección de errores
procedimentales y el respeto a los límites competenciales establecidos por la
ley. El caso plantea interrogantes importantes sobre cómo deben interpretarse y
aplicarse las normas procedimentales en situaciones donde se entrelazan errores
formales y sustantivos, y cómo debe delimitarse el alcance de la intervención
de los órganos de control en la autonomía municipal.
VIII. Conclusiones
La Resolución N° 2024-003788 del Tribunal
Contencioso Administrativo constituye un error jurídico significativo que se
aparta del bloque de legalidad establecido para la actuación de los órganos de
control en el ámbito municipal. Esta decisión, al anular el acuerdo 341-2024 y
ordenar al Concejo Municipal pronunciarse nuevamente sobre el fondo del veto,
excede claramente los límites competenciales del Tribunal como contralor no
jerárquico.
La actuación del Tribunal contraviene
directamente lo establecido en el artículo 181 de la Ley General de la
Administración Pública, que limita la revisión del contralor no jerárquico a
"sólo la legalidad del acto y en virtud de recurso administrativo, y
decidirá dentro del límite de las pretensiones y cuestiones de hecho planteadas
por el recurrente". Asimismo, viola el procedimiento establecido en el
artículo 167 del Código Municipal, que circunscribe la actuación del Tribunal a
resolver conforme a derecho sobre el acuerdo vetado.
Esta extralimitación no solo ignora los
precedentes del Jerarca Impropio Administrativo establecidos en las
resoluciones Nº 00402-2019 y Nº 00427-2017, sino que también socava principios
fundamentales del derecho administrativo como el de congruencia y legalidad. La
decisión del Tribunal de realizar un "examen oficioso" de lo decidido
por el Órgano Municipal va más allá de sus atribuciones legales y representa
una injerencia indebida en la autonomía municipal.
Aunque el Tribunal acertó en su interpretación
sobre el cómputo de plazos en días hábiles para la interposición de vetos
municipales, este acierto no justifica la expansión de sus facultades más allá
de lo permitido por el ordenamiento jurídico. La resolución, en su intento de
corregir un error procedimental del Concejo Municipal, ha incurrido en un error
de derecho más grave al desbordar los límites de su competencia.
En consecuencia, esta resolución no solo es
errónea desde el punto de vista jurídico, sino que también sienta un precedente
peligroso que podría socavar la seguridad jurídica en el ámbito del régimen
municipal. La decisión del Tribunal debería ser objeto de revisión y
potencialmente de impugnación ante instancias superiores, con el fin de
restablecer el respeto al bloque de legalidad y reafirmar los límites de la
intervención judicial en los asuntos administrativos municipales.
Esta resolución subraya la urgente necesidad de
una clarificación sobre el alcance de las facultades de los tribunales
contencioso-administrativos en su papel de contralores no jerárquicos, para
evitar futuras extralimitaciones y garantizar el respeto a la autonomía
municipal dentro del marco legal establecido.
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