La Reforma del Quórum
en los Órganos Colegiados: Un Análisis del Proyecto de Ley para Modificar la
Ley General de la Administración Pública[1]
Los órganos colegiados son
elementos fundamentales en la estructura administrativa costarricense,
desempeñando un papel crucial en la toma de decisiones de numerosas
instituciones públicas. La Ley General de la Administración Pública (LGAP), Ley
N° 6227 de 2 de mayo de 1978, establece parte del marco normativo para su
funcionamiento. Sin embargo, la interpretación actual de estas normas ha
generado obstáculos significativos para su operación eficiente. El proyecto de
ley Expediente 24492 propuesto, busca reformar los artículos 49 y 53 de la LGAP, con el objetivo
de resolver la problemática del "quórum integral" y facilitar el
funcionamiento de estos órganos en situaciones de vacancia.
La LGAP establece en su artículo
49 las disposiciones generales sobre la presidencia de los órganos colegiados:
"1. Cada órgano colegiado
tendrá un Presidente nombrado en la forma prescrita por la ley respectiva o en
su defecto por lo aquí dispuesto. 2. Salvo norma contraria, el Presidente será
nombrado de entre los miembros del órgano colegiado, por la mayoría absoluta de
ellos y durará en su cargo un año, pudiendo ser reelecto. 3. El Presidente
tendrá las siguientes facultades y atribuciones: a) Presidir, con todas las
facultades necesarias para ello, las reuniones del órgano, las que podrá
suspender en cualquier momento por causa justificada; b) Velar porque el órgano
colegiado cumpla las leyes y reglamentos relativos a su función; c) Fijar
directrices generales e impartir instrucciones en cuanto a los aspectos de
forma de las labores del órgano; d) Convocar a sesiones extraordinarias; e)
Confeccionar el orden del día, teniendo en cuenta, en su caso, las peticiones
de los demás miembros formuladas al menos con tres días de antelación; f)
Resolver cualquier asunto en caso de empate, para cuyo caso tendrá voto de calidad;
g) Ejecutar los acuerdos del órgano; y h) Las demás que le asignen las leyes y
reglamentos."
En cuanto al quórum, el artículo
53 de la LGAP establece:
"1. El quórum para que pueda
sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus
componentes. 2. Si no hubiere quórum, el órgano podrá sesionar válidamente en
segunda convocatoria veinticuatro horas después de la señalada para la primera,
salvo casos de urgencia en que podrá sesionar después de media hora y para ello
será suficiente la asistencia de la tercera parte de sus miembros. 3. Si la
sesión fuera celebrada de manera virtual, formará cuórum cada uno de los
integrantes presentes mediante enlaces telemáticos, para lo cual los
participantes deben permanecer, durante toda la sesión, conectados con audio y
video, independientemente del lugar desde el cual dicha conexión se origine,
con tal de que su conexión le permita la comunicación simultánea de forma
ininterrumpida."
La interpretación de la
Procuraduría General de la República (PGR) ha introducido el concepto de
"quórum integral", que ha complicado significativamente el
funcionamiento de estos órganos. En el dictamen C-195-90 del 30 de noviembre de
1990, la PGR estableció:
"...considera la
Procuraduría General que la posibilidad de sesionar debe examinarse, en primer
término, respecto de la integración del órgano. Ello en la medida en que si el
órgano no se encuentra debidamente integrado, no puede funcionar en forma válida.
En efecto, si el órgano no está integrado no puede ejercer su competencia y,
por ende, los actos que se emitan no serán válidos. Así que sólo en el tanto en
que el órgano esté constituido, puede plantearse este segundo aspecto del
quórum. Problema que se refiere al funcionamiento concreto del órgano colegiado
ya constituido. Las posibilidades de funcionar, cuando el quórum legal no se
reúne, constituyen excepciones a la regla general, que en todo caso, lo que
plantean, es el problema de la asistencia de los miembros directores --sea de
los titulares del órgano-- a las sesiones de Junta Directiva y a la necesidad
de que ese órgano constituido continúe funcionando. Por consiguiente, se trata
de una situación diferente a la provocada por los Recursos de Amparo que penden
ante la Sala Constitucional. Simplemente, como bien señala el criterio legal
que se acompaña, no puede realizarse válidamente una convocatoria a sesiones,
si no es posible establecer quiénes son los destinatarios de esa convocatoria;
la convocatoria a tres miembros directivos y no al resto, viciaría el acto
correspondiente".
Esta interpretación ha sido
reiterada en dictámenes posteriores, como el C-025-97, donde la PGR afirmó:
"Es, así, criterio reiterado
que el problema de la debida integración es de principio, ya que aún cuando se
cuente con el número de miembros necesarios para conformar el quórum
estructural y en su caso el funcional, el colegio no puede funcionar si uno de
los miembros no ha sido nombrado, o bien si nombrado no ha sido investido de la
función correspondiente. El órgano debe ser regular en cuanto a su constitución
y respecto de la investidura de sus miembros. Sólo cuando sus miembros han sido
investidos regularmente se considera constituido el órgano. Puede considerarse
que un órgano no constituido, por falta de nombramiento de la totalidad de sus
miembros, es un órgano no existente en tanto que colegio. Lo que significa que
no puede sesionar en forma válida: para hacerlo deben nombrarse sus miembros,
el acto respectivo debe ser legal y la investidura regular (cfr. E, GARCIA DE
ENTERRIA- T, FERNANDEZ: Curso de Derecho Administrativo, I, Civitas, 1979, p.
461). Y es que dentro del colegio, cada miembro un "centro de poder
determinante", cuyo ejercicio contribuye a conformar la decisión del
colegio, la posibilidad de manifestación de esa voluntad repercute en la
regular voluntad del colegio".
Es importante distinguir entre
los diferentes tipos de quórum que se han identificado en la doctrina y la
jurisprudencia. Como se menciona en el dictamen 094 del 20 de mayo de 1999:
"Con base en lo anterior, al
existir quórum el órgano colegiado está habilitado para ejercer la competencia,
es decir, para deliberar y adoptar acuerdos. A este tipo de quórum, la doctrina
italiana, lo llama estructural, a diferencia del funcional, que se refiere al
número de miembros necesario para adoptar las decisiones; o del integral, que
exige la presencia de todos los miembros para garantizar la validez de las
reuniones y la de los acuerdos de los órganos colegiados (MUNOZ QUESADA (Hugo
A.) Las Comisiones Legislativas Plenas, San José, CICAP/ Centro para la
Democracia, 1º edición, 1994, página 122.)"
El dictamen C-136-88 de la PGR profundizó
en la importancia del quórum:
"El quórum, en tanto se
refiere a la presencia de un mínimo de miembros de un órgano colegiado,
necesaria para que éste sesione regularmente, constituye un elemento de la
organización del órgano estrechamente relacionado con la actividad administrativa.
Es un elemento organizativo preordenado a la emisión del acto. La integración
del órgano colegiado con el número de miembros previstos en la ley es un
requisito necesario para el ejercicio de la competencia, de modo que solo la
reunión del quórum permite que el órgano se constituya válidamente, delibere y
emita actos administrativos, ejercitando sus competencias (artículo 182. 2, de
la Ley General de la Administración Pública). De ahí, entonces, la importancia
de que el órgano funcione con el quórum fijado por ley".
El proyecto de ley busca abordar
la problemática del quórum integral mediante la modificación de los artículos
49 y 53 de la LGAP. Las propuestas de reforma son las siguientes:
Artículo 49: Se mantienen los
incisos 1, 2 y 3 sin modificaciones, y se añade un nuevo inciso 4:
"4. Las vacantes que se
presenten en los órganos colegiados, en ausencia de norma expresa que las
regule, deberán cubrirse dentro del plazo improrrogable de un mes calendario,
mas no impedirán que éstos sesionen siempre y cuando exista quorum. La omisión
de realizar los nombramientos dentro del plazo establecido será considerada
como desempeño irregular de la función pública, de conformidad con lo dispuesto
en el artículo 114 de la presente ley".
Artículo 53: Se modifica el
inciso 1 y se mantienen los incisos 2 y 3 sin cambios:
"1. El quórum para que pueda
sesionar válidamente el órgano colegiado será el de la mayoría absoluta de sus
componentes. Las vacantes que se presenten en la integración del órgano
colegiado no serán impedimento para que éste sesione, siempre y cuando haya
quorum."
La reforma propuesta aborda
directamente el problema del "quórum integral" al permitir que los
órganos colegiados funcionen con vacantes, siempre que se mantenga el quórum
estructural. Esto se alinea con la necesidad de garantizar la continuidad y
eficiencia de la Administración Pública.
La adición del inciso 4 al
artículo 49 establece un plazo para cubrir las vacantes y considera como
desempeño irregular la omisión de realizar los nombramientos dentro del plazo
establecido. Esto busca prevenir la inacción administrativa y asegurar que los
órganos colegiados mantengan su composición completa en un plazo razonable.
La modificación del artículo 53
permite explícitamente que los órganos colegiados sesionen con vacantes,
siempre que se mantenga el quórum estructural. Esto resuelve la contradicción
entre la interpretación de la PGR sobre el "quórum integral" y la
necesidad práctica de que los órganos colegiados puedan funcionar de manera
eficiente.
Es importante notar que el
proyecto no modifica las reglas del quórum funcional, que seguirían rigiéndose
por las disposiciones existentes en la LGAP y en las normas específicas de cada
órgano colegiado.
La propuesta de reforma busca
equilibrar la necesidad de una integración adecuada de los órganos colegiados
con la exigencia de un funcionamiento eficiente y continuo de la Administración
Pública. Esta reforma se justifica por la necesidad de superar los obstáculos
prácticos que la interpretación actual del "quórum integral" ha
generado.
Como señala el dictamen C-195-90
de la PGR:
"Las posibilidades de
funcionar, cuando el quórum legal no se reúne, constituyen excepciones a la
regla general, que en todo caso, lo que plantean, es el problema de la
asistencia de los miembros directores --sea de los titulares del órgano-- a las
sesiones de Junta Directiva y a la necesidad de que ese órgano constituido
continúe funcionando."
La reforma propuesta busca dar
una solución legal a esta necesidad de continuidad en el funcionamiento de los
órganos colegiados, reconociendo que la falta de uno o más miembros no debería
paralizar la actividad del órgano si se mantiene el quórum estructural
necesario para sesionar válidamente.
La propuesta legislativa para
reformar los artículos 49 y 53 de la Ley General de la Administración Pública
(LGAP) surge como respuesta a las dificultades operativas generadas por la
interpretación jurisprudencial del concepto de "quórum integral" en
los órganos colegiados de la Administración Pública costarricense. Esta
interpretación, emanada de la Procuraduría General de la República, ha
resultado en obstáculos significativos para el funcionamiento eficaz de estos
órganos administrativos.
La reforma propuesta busca
conciliar el principio de legalidad administrativa con los principios de
eficacia y eficiencia que deben regir la actuación pública. Al permitir que los
órganos colegiados funcionen con vacantes, siempre que se mantenga el quórum
estructural, se pretende garantizar la continuidad de la función administrativa
sin menoscabo de la legitimidad de sus actuaciones.
La adición del inciso 4 al
artículo 49 introduce una innovación normativa al establecer un plazo
perentorio para la cobertura de vacantes y calificar su incumplimiento como
desempeño irregular de la función pública. Esta disposición busca prevenir la
inactividad administrativa y reforzar la responsabilidad de los órganos
competentes en el nombramiento de los miembros de órganos colegiados.
La modificación del artículo 53
resuelve la antinomia entre la interpretación jurisprudencial del "quórum
integral" y la necesidad práctica de funcionamiento eficiente de los
órganos colegiados. Esta reforma se fundamenta en la doctrina administrativa
que reconoce la distinción entre quórum estructural, funcional e integral,
priorizando los dos primeros para garantizar la validez de las actuaciones
administrativas.
La reforma propuesta representa
un ajuste normativo que busca armonizar la seguridad jurídica con la eficacia
administrativa, adaptando el marco legal a las exigencias prácticas de la
gestión pública moderna, sin comprometer los principios fundamentales del
Derecho Administrativo costarricense.
[1] Lic.
Edward Cortés García. Especialista
en Justicia Constitucional, Interpretación y Tutela de los Derechos
Fundamentales Universidad de Castilla-La Mancha.
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