Hay tres caminos fáciles para escribir
sobre el proyecto de ley "Cero tolerancia a las pensiones de lujo de los
expresidentes de la República", Expediente N.º 25.703. Voy a señalarlos y
luego voy a no tomar ninguno.
El primero es la burla. La tabla de montos del proyecto
encabeza la lista de exmandatarios "que al momento de presentar este
proyecto se encuentran con vida" con el nombre de Rafael Ángel Calderón
Guardia, quien murió en 1970. Se quiso decir Calderón Fournier. Se podría
escribir un post entero sobre el hecho de que nadie, entre firmantes y
asesores, notó que el padre de las Garantías Sociales aparecía cobrando pensión
en 2026. Es un error de dedo con carga simbólica considerable, sobre todo
porque la exposición de motivos abre precisamente invocando los artículos 50,
73 y 74 constitucionales, que existen gracias a él.
Y no viene solo. La exposición de
motivos cita correctamente la Ley N.° 7302 como ley "de 8 de julio de
1992", pero el articulado, en sus dos artículos, la identifica como
"Ley N° 7302 del 15 de julio de 1992": está mal la fecha de la ley
que se pretende reformar y derogar, dos veces. El artículo 1 escribe
"causahabitantes" donde debe leerse causahabientes. Y la derogatoria
de la Ley N.° 313 deja apuntando al vacío el inciso i) del artículo 2 de la Ley
Marco de Contribución Especial, que el proyecto también invoca, sin prever nada
al respecto. Ninguno de estos cuatro defectos es fatal. Todos se arreglan con
una moción de forma y un corrector. Ninguno merece un post.
El segundo es la contradicción política. El 10 de agosto de 2026, según Infobae,
la actual Presidenta de la República defendió el régimen en estos términos:
"El cargo de presidente de la República tiene una serie de prerrogativas
distintas a muchos otros cargos públicos y por eso es que mundialmente se
reconoce una pensión para expresidentes. Más que una pensión, es un
reconocimiento para que, después de haber ejercido este cargo, tengan un
ingreso que les permita continuar con un nivel de vida sostenible, en virtud de
que puede ser difícil reincorporarse. Hay temas de seguridad y otros temas
importantes". Días después, y como reseñó el Semanario Universidad, la
misma firmante declaró: "Estoy absolutamente comprometida con la
eliminación de las pensiones de los expresidentes. Cada persona debe recibir la
pensión para la cual cotizó". El giro es de ciento ochenta grados en menos
de una semana. Da para muchas cosas, pero no para un análisis jurídico.
El tercero es señalar lo que falta. El Convenio 102 de la OIT contiene la
norma que este proyecto necesitaba y no usó. El proyecto tampoco menciona la
Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las
Personas Mayores, ni el Protocolo de San Salvador, ni la Convención Americana.
Es un proyecto con mala selección de municiones.
Descarto los tres. Este post hace algo
más incómodo para el proyecto y, creo, más útil para el debate: explicar por
qué no funciona usando únicamente lo que el propio proyecto invoca. Nada de
fuentes externas. Nada de instrumentos que la exposición de motivos no haya
traído al expediente por su propia mano.
La regla del juego es esa. El proyecto
se cita a sí mismo hacia el precipicio.
Lo que el proyecto pone sobre la mesa
La exposición de motivos invoca, en este
orden: los artículos 50, 73 y 74 de la Constitución Política; la Ley N.° 7302;
la Ley N.° 313; las Leyes N.° 9380 y N.° 9383; el voto de la Sala
Constitucional N.° 13685-2006; el voto N.° 05236-1999; el voto N.° 01925-1991;
el voto N.° 19274-2020; el Convenio 102 de la OIT; el Convenio 118 de la OIT;
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; la Declaración
Universal de Derechos Humanos; la Carta Internacional Americana de Garantías
Sociales; y el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales.
Es un elenco respetable. El problema es
que casi todo apunta en dirección contraria a la del artículo 1 del articulado,
que ordena que los expresidentes y sus causahabientes "dejarán de
percibirla a partir de la entrada en vigor de la presente Ley".
Vamos una por una.
1. El voto 19274-2020 fija un techo, y
el proyecto lo desborda
Es la cita central del proyecto. Aparece
dos veces y de forma extensa. También es la peor elección posible.
El por tanto de esa sentencia,
dictada a las 16:30 horas del 7 de octubre de 2020 en el expediente
17-001676-0007-CO, anuló el porcentaje de cotización y la contribución especial
de las Leyes N.° 9380 y N.° 9383 "en cuanto exceden el 50% del monto
bruto de la pensión que corresponde a la persona jubilada o pensionada".
La Sala fijó ahí un límite cuantitativo
a la potestad del Estado sobre una pensión en curso: la mitad del monto bruto.
En 2020 le pareció inconstitucional un exceso de cinco puntos porcentuales
sobre ese techo. El proyecto propone una afectación del cien por ciento.
Dicho en simple: el proyecto invoca como
norma habilitante la misma sentencia que le impone el techo que viola. No es
una tensión sutil ni un matiz interpretativo. Es aritmética.
Y hay algo más. El proyecto transcribe
con precisión este párrafo del voto:
"De este modo, debe afirmarse que
el derecho a la pensión, no es un derecho absoluto, que si bien deben
respetarse las condiciones en las que fue otorgada, ello no implica que el
monto que se recibe mes a mes esté exento de restricciones y limitaciones."
Lo negrita del proyecto cae sobre la
parte que le conviene. Pero la oración contiene una cláusula intermedia que el
resaltado atraviesa sin detenerse: si bien deben respetarse las condiciones
en las que fue otorgada. La Sala autoriza a gravar el monto. Exige respetar
las condiciones del otorgamiento. Suprimir la prestación no es gravar un monto:
es eliminar la condición.
2. El voto 05236-1999 habla de cotizar,
no de suprimir
El proyecto cita este voto (14:00 horas
del 7 de julio de 1999) para sostener que la irretroactividad no obsta. La
transcripción es fiel. El contexto, no.
Ese considerando resolvía una
impugnación contra la obligación de los pensionados del Magisterio de cotizar
al régimen. La Sala dijo que exigir una cotización hacia el futuro no era
retroactivo porque no se obligaba a nadie a aportar sobre dineros ya
percibidos. El proyecto extrapola de ahí una licencia para extinguir el
derecho.
Peor: el mismo considerando VI cierra
con una frase que el proyecto no transcribe.
"La fundamental del derecho en
cuestión, afirmado por esta Sala, tiene como consecuencia que los ajustes que
haga el legislador no pueden, sin embargo, desconocer su contenido esencial,
situación que, como es obvio, se debe valorar en cada caso concreto."
El voto que el proyecto usa para abrir
la puerta es el mismo que instala el marco. Cortar la cita justo antes del
límite no hace desaparecer el límite.
Y todavía hay un detalle mayor en ese
fallo, del que hablo más abajo: el test de razonabilidad con el que el proyecto
se examina y no aprueba.
3. El voto 01925-1991 viene con
condición incorporada
El proyecto cita este voto (12:00 horas
del 27 de setiembre de 1991) para la frase de que "no es un derecho
adquirido el percibir un determinado monto". Transcribe también, y esto es
honesto, el resto de la oración:
"la pensión o jubilación puede
variarse según las circunstancias, ya sea para recalificar el beneficio
aumentándolo o disminuyéndolo, cuando el aporte de los beneficiarios no sea
suficiente para cubrir su cuota en el costo del régimen."
La condición está ahí, en la propia cita
del proyecto. La variación del monto se autoriza en función del desequilibrio
entre aportes y costos del régimen. Es una habilitación de ajuste actuarial, no
de supresión por decisión política.
Ahora la parte que el proyecto no
menciona. En ese mismo voto, la Sala declaró inconstitucional, por
desproporcionado, el salto de una cotización del 9% a una del 50% sin
escala intermedia:
"el concepto de la estructura
progresiva para distribuir la carga del sistema, se sustituye por una norma
desproporcionada que evidentemente es discriminatoria y por ello
inconstitucional."
Y declaró inconstitucional, por
violación al principio de igualdad, cargar el faltante del régimen
únicamente sobre un grupo de pensionados:
"atribuye la carga de pagar el
faltante progresivamente, únicamente a un grupo de jubilados o pensionados,
imposición que resulta discriminatoria en el tanto otro grupo de jubilados y
pensionados y los servidores activos, no deberán pagar suma adicional ninguna,
sin que haya ninguna justificación razonable para establecer este trato
diferenciado."
El proyecto invoca como precedente
favorable una sentencia que anuló un 50% por desproporcionado y que anuló la
focalización de una carga fiscal en un grupo cerrado. El proyecto propone un
100% focalizado en nueve personas.
4. El voto 13685-2006 anula exactamente
lo que el proyecto quiere hacer
Este es el más llamativo. El proyecto lo
cita, y lo cita bien, para definir qué es una pensión: "aquella prestación
económica que se deriva del régimen de seguridad social; se trata de una
obligación de naturaleza social a cargo del Estado".
Pero la ratio decidendi de ese
fallo (17:14 horas del 13 de setiembre de 2006) no es una definición. Es una
anulación. La Sala anuló la resolución de la Dirección Nacional de Pensiones
que había declarado caduca la pensión de una beneficiaria, y ordenó
continuar el pago. El fundamento fue la intangibilidad de los actos propios y
el debido proceso. En el texto de la sentencia se lee, citando jurisprudencia
anterior sobre la retención de pensiones:
"La norma parte de la errónea
concepción de que está frente a un 'beneficio jubilatorio' disponible para la
Administración cuando en realidad, está frente a un derecho que ya entró a
formar parte del 'patrimonio constitucional' del beneficiario y del cual éste
no puede ser despojado por la Administración Pública sin seguir los
procedimientos legales establecidos al efecto."
Se citó para adornar una definición una
sentencia cuyo objeto fue impedir la supresión de una pensión ya declarada.
Cualquier litigante que se oponga al proyecto va a abrir su escrito con esta
cita, y va a poder decir con razón que se la dio el proyecto.
5. El Convenio 102 de la OIT, invocado
por el proyecto, ordena lo contrario
El proyecto trae el Convenio 102 al
expediente. Lo hace de forma indirecta, dentro de la cita del voto 13685-2006,
que menciona sus artículos 25, 28, 29 y 30. Pero lo trae. Y son artículos con
texto propio.
El artículo 25 dice que todo Miembro
para el cual esté en vigor esa parte del Convenio "deberá garantizar a las
personas protegidas la concesión de prestaciones de vejez". El artículo 30
cierra la Parte V con una regla de una sola línea:
"Las prestaciones mencionadas en
los artículos 28 y 29 deberán concederse durante todo el transcurso de la
contingencia."
No hay mucho que interpretar. El
proyecto invoca cuatro artículos y tres de ellos son mandatos de concesión y
permanencia.
Hay dos cosas más en ese mismo
instrumento que conviene poner sobre la mesa, porque el proyecto lo invoca como
un todo.
La primera juega en contra. El artículo 71.3 establece que el
Estado
"deberá garantizar, cuando fuere
oportuno, que los estudios y cálculos actuariales necesarios relativos al
equilibrio se establezcan periódicamente y, en todo caso, previamente a
cualquier modificación de las prestaciones."
El proyecto no aporta ningún estudio.
Aporta una tabla de montos históricos de Contabilidad Nacional. En el voto
19274-2020 la Sala salvó a las Leyes N.° 9380 y N.° 9383 de este reproche
únicamente porque existían informes del Departamento de Servicios Técnicos y
del Ministerio de Hacienda que documentaban la insostenibilidad del régimen.
Aquí no hay equivalente. Y el propio proyecto reconoce por escrito que el
ahorro es marginal:
"Si bien es cierto que el monto que
este régimen representa, dentro del Presupuesto de la República, es bastante
pequeño, sí es cierto que a lo largo de los años implica la erogación de
cuantiosas sumas que no se justifican, en virtud de lo arriba explicado."
Es decir: no hay estudio actuarial
previo, y la única estimación de impacto que el expediente ofrece sobre sí
mismo es que el impacto es pequeño. Volveré sobre esa frase, porque tiene
consecuencias más allá del artículo 71.3.
La segunda juega a favor, y es la que
debió estar en el articulado.
El artículo 26.3 del mismo Convenio dice:
"La legislación nacional podrá
suspender la prestación si la persona que habría tenido derecho a ella ejerce
ciertas actividades remuneradas prescritas, o podrá reducir las prestaciones
contributivas cuando las ganancias del beneficiario excedan de un valor
prescrito, y las prestaciones no contributivas, cuando las ganancias del
beneficiario, o sus demás recursos, o ambos conjuntamente, excedan de un valor
prescrito."
Ahí está. El Convenio distingue entre
prestaciones contributivas y no contributivas, y para las segundas admite
expresamente la reducción cuando las ganancias u otros recursos del
beneficiario superen un valor prescrito. El artículo 60.2 replica la regla para
las prestaciones de sobrevivientes. Y el artículo 69, inciso c), autoriza
suspender una prestación mientras el interesado reciba otra prestación en
dinero de seguridad social, con el límite de que la parte suspendida no
sobrepase la otra.
El proyecto documenta, con nombre y
monto, que hay exmandatarios que reciben simultáneamente la pensión de
expresidente, una del IVM y una de JUPEMA. Tenía la habilitación convencional
servida en el mismo instrumento que cita. No la usó.
Y aquí está la diferencia que decide el
caso: esas normas autorizan suspender o reducir, y siempre
condicionadamente, contra un valor prescrito y una comprobación de recursos. El
proyecto no fija ningún valor prescrito, no comprueba nada y no distingue:
suprime de plano, por igual, al que tiene tres pensiones y al que tiene una.
Tenía la puerta abierta y entró por la ventana.
6. El único argumento bueno del proyecto
está enterrado
Voy a decir lo que sí funciona, porque
un análisis que solo destruye no sirve de nada.
El proyecto invoca el artículo XVI de la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, que reconoce el
derecho a la seguridad social
"que le proteja contra las
consecuencias de la desocupación, de la vejez y de la incapacidad que,
proveniente de cualquier otra causa ajena a su voluntad, la imposibilite física
y mentalmente para obtener los medios de subsistencia."
Y el artículo 25.1 de la Declaración
Universal, que habla de "pérdida de sus medios de subsistencia por
circunstancias independientes de su voluntad". Y el artículo 31 de la
Carta Internacional Americana de Garantías Sociales, que define el objeto del
seguro social obligatorio como "procurar los medios de subsistencia en
caso de cesación o interrupción de la actividad profesional".
Los tres instrumentos, que el proyecto
cita, describen una contingencia: la pérdida involuntaria de la capacidad de
generar ingresos. La exposición de motivos tiene razón cuando observa que un
expresidente no está en esa contingencia, que no cotizó para esta prestación
específica y que puede reincorporarse a la actividad económica. Ese
razonamiento es sólido y está bien escrito.
El problema es que ocupa dos páginas y
luego se abandona. En lugar de construir el articulado sobre la naturaleza no
contributiva del beneficio, el proyecto lo construye sobre cuatro sentencias
que dicen otra cosa. Es como llegar al juicio con el testigo correcto y no
llamarlo a declarar.
7. La frase que el proyecto se dispara
en el pie
Vuelvo a la frase de la página cinco,
porque merece leerse dos veces:
"Si bien es cierto que el monto que
este régimen representa, dentro del Presupuesto de la República, es bastante
pequeño..."
Escrita por los propios proponentes, esa
oración es prueba documental contra la idoneidad de la medida.
Y quien la va a evaluar es el test que
el proyecto mismo trajo. El voto 05236-1999, que el proyecto cita, contiene la
formulación clásica del examen de razonabilidad en nuestra jurisprudencia:
legitimidad, idoneidad, necesidad y proporcionalidad en sentido estricto. De
ahí, dos reglas que aplican de lleno:
"no basta con afirmar que un medio
sea razonablemente adecuado a un fin; es necesario, además, verificar la índole
y el tamaño de la limitación que por ese medio debe soportar un derecho
personal. De esta manera, si al mismo fin se puede llegar buscando otro medio
que produzca una limitación menos gravosa a los derechos personales, el medio
escogido no es razonable."
Si el fin invocado es la sostenibilidad
de las finanzas públicas, y el propio proyecto reconoce que la medida no la
mueve, entonces el medio no guarda relación real y sustancial con el objeto. Y
si existen medios menos gravosos, y existen (el tope, la reducción escalonada,
la incompatibilidad por multipensión, todos disponibles en el Convenio que el
proyecto cita), el escogido no pasa el examen.
La carga de probar la irrazonabilidad,
según ese mismo voto, corre por cuenta de quien la alega. En este caso, la
prueba viene adjunta a la exposición de motivos.
8. Los causahabientes
El artículo 1 del proyecto no se limita
a los expresidentes. Alcanza a "sus causahabitantes que sean beneficiarios
de una pensión otorgada al amparo del Capítulo III". Dicho de paso: se
escribe causahabientes.
Ese Capítulo III incluye el artículo 18
de la Ley N.° 7302, que reconoce a los causahabientes un 75% del monto en caso
de fallecimiento. Hablamos, en la práctica, de personas viudas de edad
avanzada.
El proyecto invoca los artículos 50, 73
y 74 constitucionales, y el voto 19274-2020, donde la Sala razonó de forma
extensa sobre la protección reforzada de las personas adultas mayores y sobre
la naturaleza de la pensión de sobrevivencia. Es el extremo más expuesto del
articulado y el que menos discusión recibió en la exposición de motivos. Cero
líneas, para ser exacto.
Lo que sí sobreviviría
No creo que el objetivo del proyecto sea
inconstitucional. Creo que su arquitectura lo es. La diferencia importa, porque
la segunda se corrige.
Con las mismas fuentes que el proyecto
ya invoca, hay una versión que aguanta el escrutinio:
Supresión plena hacia adelante. Derogar el Capítulo III y la Ley N.°
313 para quienes no han consolidado el derecho. Nadie discute que el legislador
puede cerrar un régimen. La propia Ley N.° 7302 cerró varios en 1992 y su
artículo 38 sigue vigente.
Para las pensiones en curso, reducción
con comprobación de recursos.
Es lo que autoriza el artículo 26.3 del Convenio 102, en el instrumento que el
proyecto cita. Requiere que la ley fije el "valor prescrito" y que la
reducción se aplique contra los ingresos reales del beneficiario. Deja de ser
una supresión política y se convierte en una regla de seguridad social.
Incompatibilidad por multipensión. El artículo 69.c del mismo Convenio la
habilita, con su límite interno. Es la medida que el proyecto documenta con
nombres y montos y luego no legisla.
Respeto del techo del 50%. Mientras el voto 19274-2020 sea el
criterio vigente de la Sala, y lo es por el artículo 13 de la Ley de la
Jurisdicción Constitucional, cualquier afectación superior necesita un cambio
de jurisprudencia. Pedirle a la Sala que aplique una norma del Convenio que ese
voto no consideró es una pretensión modesta y viable. Pedirle que revoque su
propio por tanto de 2020, sin estudio técnico, no lo es.
Estudio técnico previo. Lo exige el artículo 71.3 del Convenio
102. Aunque documente un ahorro pequeño, sin él el proyecto entra a la Sala
desarmado en el punto donde las Leyes N.° 9380 y N.° 9383 sí se salvaron.
Exclusión de los causahabientes en
curso, o gradualidad.
Es el flanco que puede arrastrar todo lo demás.
Cierre
Me interesa poco la aritmética de si
estas pensiones son mucho o poco dinero. Me interesa el método.
El Expediente 25.703 fue redactado por
alguien que leyó los buscadores de jurisprudencia y no las sentencias. Las
cuatro citas de la Sala son textualmente exactas y jurídicamente invertidas:
dos vienen con la condición pegada, una está cortada justo antes del límite y
la cuarta es el fallo que anuló precisamente la conducta que el proyecto
propone. Eso no es un descuido de estilo. Es la diferencia entre citar y
argumentar.
Y hay una ironía que ningún litigante va
a dejar pasar. El proyecto abre invocando los artículos 50, 73 y 74 de la
Constitución Política, que llegaron al texto constitucional por obra del
gobierno de Rafael Ángel Calderón Guardia. Cuatro páginas después, lo pone en
la lista de los que están cobrando.
Un proyecto que se propone dar ejemplo
debería empezar por el rigor. Todavía hay tiempo: la moción de fondo correcta
cabe en dos páginas y está escrita, palabra por palabra, en el Convenio que el
propio expediente ya invocó.
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