Pequeñas Citas Jurisprudenciales Nº 86. ¿Cuáles son los requisitos legales para que la Administración pueda emitir títulos ejecutivos que serán ejecutados en sede judicial? ¿Cuáles tipos de títulos ejecutivos públicos existen?

Indica el Tribunal Primero de Apelación Civil de San José en la resolución Nº 00795-2022 “… bajo las reglas hermenéuticas descritas en el considerando anterior en cuanto a que en materia de títulos ejecutivos priva una interpretación restrictiva y nunca extensiva de la norma, cabe decir que, en materia de títulos ejecutivos emitidos por los entes públicos, existe la clasificación que distingue entre títulos ejecutivos públicos generales y títulos ejecutivos públicos particulares o especiales. Los públicos generales, son aquellos documentos con eficacia ejecutiva que son emitidos por el ente público al amparo de lo que establecen los artículos 149 inciso 1), 204 y 210, de la Ley General de la Administración Pública. Por su parte, los títulos ejecutivos públicos particulares o especiales son aquellos emitidos por ese tipo de entes, pero al amparo de una Ley especial que lo crea o sanciona. Ahora bien, particularmente, en cuanto al régimen jurídico de los títulos ejecutivos públicos, deviene fundamental tomar cuenta los requisitos imperativamente exigidos por la Ley para su válida creación o constitución, entre otros, tales como el órgano o funcionario competente para su emisión, la necesidad o no de agotamiento de un procedimiento administrativo previo para la determinación de la obligación a cargo del administrado y, lo que es  de medular importancia en el caso sub examine -en tanto lo aportado en el presente caso es un documento emitido por el ente público actor al amparo de norma legal especial- el examen de la naturaleza de la obligación contenida en el documento para contrastarlo con el ámbito de cobertura de la norma que crea el título con eficacia ejecutiva, particularmente en lo que hace a los títulos creados por norma o Ley especial”.  Continua dicha sentencia en lo que interesa “En esta lid, siempre dentro de los cánones de hermeumenéutica supra expuestos en materia de títulos ejecutivos, hay que reparar en que la genérica potestad que otorga el legislador para que los entes públicos puedan emitir documentos con eficacia ejecutiva deriva de lo dispuesto en los ya mencionados numerales 149 inciso 1) , 204 y 210 de la Ley General de la Administración Pública; la primera de las normas cuando lo certificado trata de una obligación líquida y exigible cuyo deudor es el administrado en su relación con la Administración y, las dos últimas, sea la 204 y la 210, en situaciones en que lo certificado es una obligación surgida en el marco de una relación de empleo público, donde el sujeto pasivo frente a la Administración es el servidor o funcionario de la misma entidad a propósito de daños y perjuicios ocasionados a terceros o a la misma Administración por virtud de alguna actuación realizada por tal servidor público calificada de culpa grave o dolo. Adviértase, tales normas son las que disciplinan la potestad general certificadora con eficacia ejecutiva para todo ente público, por el mero hecho de serlo y, en consecuencia, son las normas que resultan de aplicación indiscriminada para toda la Administración Pública independientemente de la Ley de creación de cada órgano o ente público. Ahora bien según los parámetros de constitucionalidad establecidos por la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, entre muchos otros, en los votos número 2180-1996 y 6477-1996, lo medular de estos títulos ejecutivos públicos generales radica en que, aparte de los restantes requisitos formales que debe observar cualquier acto administrativo y que determinan su ejecutoriedad (y, por ende, su ulterior ejecutividad), para su válida emisión es presupuesto necesario el que vayan precedidos del correspondiente procedimiento administrativo disciplinado en los artículos 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública que, sobre la base del debido proceso con el deudor, culmine con la correspondiente resolución administrativa final determinativa del adeudo líquido y exigible en cuestión. Siendo entonces, las indicadas, las normas generales de ley que disciplinan esa potestad genérica de los entes públicos para certificar adeudos con eficacia ejecutiva, hay que derivar entonces la necesaria consecuencia de que las leyes especiales que crean un título ejecutivo para el cobro de un determinado adeudo en favor de un específíco ente u órgano público (cfr la nómina de títulos ejecutivos públicos creados por ley especial), son norma de carácter excepcional que, por tanto, tan sólo para esa naturaleza y tipología de adeudos concretos, derogan los citados  149 inciso 1) , 204 y 210 de la Ley General de la Administración Pública. Así, esa derogatoria estará restringida entonces únicamente al concreto contenido y naturaleza de las obligaciones a favor del ente público que estén contemplada dentro del supuesto de hecho asumido por la norma especial en la creación del particular título ejecutivo. De modo que, en supuestos de obligaciones dinerarias fuera del ámbito normativo o de cobertura de esa disposición legal especial, el ente público deberá certificar con observancia y al amparo de las supracitadas normas generales, so pena de que el documento carezca de ejecutividad. Y es que tomar en cuenta ese carácter excepcional de las normas especiales de creación de títulos ejecutivos es de suyo importante, porque como regla de principio en relación con la nómina de títulos ejecutivos públicos especiales o particulares, el legislador no sólo confiere ese privilegio al ente público respectivo, sea la de certificar adeudos con eficacia ejecutiva, sino que además confiere una potestad de imperium incluso aún más exhorbitante en tanto, salvo algunas excepciones, autoriza su emisión sin que haya sido precedida de un procedimiento administrativo previo frente al administrado o sujeto pasivo del adeudo. En otras palabras, en situaciones de títulos ejecutivos creados por norma especial, el legislador entonces le confiere un doble privilegio a la Administración: primero, el de emitir unilateralmente el título ejecutivo haciendo constar el adeudo líquido y exigible frente al administrado o servidor públicos según sea el caso, y, segundo, el de emitirlo sin necesidad de antecederlo con la realización de un procedimiento administrativo previo en donde aquel sujeto pasivo del adeudo pudiese oponerse, defenderse y alegar en contrario. Por esa razón, siendo normas excepcionales y derogatorios de las supracitadas normas generales de potestad certificadora con eficacia ejecutiva, es de interpretación netamente restrictiva la determinación del alcance de los supuestos en que le es válido al ente público emitir la certificación de un adeudo con pretensión de ejecutividad al amparo de una norma o ley que discipline la creación de un título ejecutivo público especial o particular. No puede ser de otra forma, pues razones de debido proceso y derecho de defensa del administrado -el cual tiene incluso amparo constitucional-  urgen la necesidad de conjurar todo atisbo de arbitrariedad en que pudiere incurrir la Administración, si se permitiese la generalización indiscriminada de esa doble potestad de imperium a través de interpretaciones extensivas de tales normas especiales de creación de títulos ejecutivos. Por supuesto entonces, se insiste, carecerán de eficacia ejecutiva las certificaciones que emita el ente público en todas aquellos supuestos de obligaciones dinerarias que, por su contenido y naturaleza, están fuera de ese excepcional y restringido ámbito de cobertura de la norma especial. Pero no es que en situaciones como éstas el ente no pueda certificar con una tal eficacia en pro de acceder a una vía sumarísima de cobro, sino que entonces, tal certificación habrá de emitirla pero al amparo de las supracitadas normas generales de potestad certificadora a que se refieren los citados  149 inciso 1) , 204 y 210 de la Ley General de la Administración Pública y, según se dijo, con la necesaria observancia de un procedimiento administrativo previo frente al sujeto pasivo del adeudo”.

Se debe añadir que acertadamente dice el Tribunal Primero de Apelación Civil de San José en la resolución Nº 01053-2019 “En materia de cobro de obligaciones dinerarias provenientes de entidades estatales, así como de instituciones autónomas y demás instituciones públicas en general, la propuesta aperturista de la extinta Ley de Cobro Judicial sobre la informalidad de los documentos base de la demanda y que continúa con el actual Código Procesal Civil, luce claramente limitada por cuanto los presupuestos de liquidez y exigibilidad se encuentran estrechamente vinculados a la validez del documento respecto al funcionario legalmente investido para su expedición. Luce en gran medida vigente, como presupuesto de admisibilidad, los lineamientos de formalidad del documento conforme a los criterios tradicionales de ejecutividad por cuanto la regulación en esta materia aún mantiene esa propuesta según se evidencia de la resolución impugnada. Normalmente la contienda puede estar referida a los presupuestos de ejecutividad tradicionalmente trazados por la ley y desarrollados en la jurisprudencia. Esa acreditación de merecer el trato privilegiado exige que el demandante en esta modalidad de documentos, adjunte un título que traiga aparejada ejecución según los presupuestos requeridos para cada caso en particular”.  Lo anterior sirve de preámbulo para contestar la cuestión de este resumen ¿Cuáles son los requisitos legales para que la Administración pueda emitir títulos ejecutivos que serán ejecutados en sede judicial? Lo que logramos al leer lo resuelto por el Tribunal Primero de Apelación Civil de San José Resolución Nº 00081–2021 “… para ser considerado un documento título ejecutivo debe existir disposición expresa de la ley que le otorgue tal condición. En otras palabras, no pueden ser creados por las partes ni por interpretación judicial. A esta potestad la ley le ha conferido libertad de formas y su génesis se encuentra rodeada de pocos formalismos, pues no se trata de títulos convencionales, e incluso se permite la ejecución en la propia vía administrativa. Tal y como se ha venido diciendo para ser considerado un documento título ejecutivo, debe existir disposición expresa de la ley que le otorgue tal condición, es materia "reserva de ley" [...] VI. De seguido haremos el abordaje sustancial. Como preámbulo a lo que se dirá en los siguientes acápites, esbozaremos las siguientes pautas teórico jurídicas atinentes al tema sobre el cual versará la discusión. El artículo 110.1.1 del Código Procesal Civil dispone que a través del proceso monitorio se dilucidarán las pretensiones alusivas al cobro de obligaciones dinerarias líquidas y exigibles, fundadas en documentos públicos o privados, con fuerza ejecutiva o sin ella. Y el numeral 111.2.7 de esa misma ley enlista -en forma enunciativa- ciertos documentos que serán títulos ejecutivos, incluyendo los así dispuestos por leyes especiales, con tal que en ellos conste la existencia de una obligación dineraria líquida y exigible. Ambas constituyen normas especiales porque autorizan que los sujetos privados y públicos que cuenten con un documento crediticio de ciertas características, prescindan el trámite judicial común y accionen el cobro de su adeudo en la vía especial monitoria dineraria ante el Juzgado Especializado de Cobro Judicial. De lo contrario, tendrían que irse a la vía común. En el caso del acreedor público, al proceso ordinario o sumario civil que regula ese mismo cuerpo legal ante el respectivo Juzgado Civil o Tribunal Civil de Primera Instancia, y en el caso del acreedor público, mediante el regulado en el Código Procesal Contencioso Administrativo ante la jurisdicción contenciosa administrativa. En definitiva, el acceso del interesado a la vía monitoria dependerá del título, condicionante de su legitimación, derecho e interés. En el caso concreto del acreedor privado, el documento podrá o no -salvo contadas excepciones predispuestas por ley- ser ejecutivo con tal de incluir la firma del deudor en señal de aceptación. Pero tratándose del acreedor público, siempre deberá ser "ejecutivo" pues lo normal en esos casos será que el adeudo no lo rubrique el deudor y su constitución sea producto de un acto administrativo de creación unilateral por el propio acreedor, en ejercicio de su potestad de imperio [...] VII.Como el acreedor público deberá contar con un título ejecutivo para acceder al monitorio dinerario -en los casos donde ejercite unilateralmente su potestad de imperio-, lo primero será revisar en su ley constitutiva u orgánica la existencia de norma expresa habilitante [...] De no existir esa norma, se podrá continuar la indagación en la legislación general supletoria que regule su función administrativa. Los artículos 1, siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública reglamentan el ejercicio de la función administrativa por parte del Estado -Poder Ejecutivo, Poder Legislativo y Poder Judicial-. Allí encontramos tres artículos -149, 203 y 210- que autorizan al sujeto activo en el ejercicio de su función administrativa la emisión de títulos ejecutivos. Mientras los dos últimos regulan hipótesis muy concretas ajenas al caso en discusión -responsabilidad civil del servidor ante la Administración por daño a tercero, y responsabilidad civil del servidor ante la Administración aunque no medie daño a tercero-, el primero esboza una previsión hipotética genérica en la que podrán subsumirse diversos supuestos de cobro, como el que sustenta este proceso [...] En ese entramado merecen especial atención tres numerales pues perfilan lineamientos generales de tipo "macro" en los que se inserta la hipótesis legal que podrá dar cabida al precitado título ejecutivo. El 146 señala que la Administración tendrá la potestad de ejecutar por sí, sin recurrir a los tribunales de justicia, el acto administrativo que sea eficaz, válido o anulable, aún contra la voluntad del administrado, pero advierte que no procederá esa ejecución si el acto es ineficaz o absolutamente nulo. El 169 complementa lo anterior al disponer que el acto absolutamente nulo no se presumirá legítimo ni se podrá ordenar su ejecución. Y el 148, a propósito de los efectos jurídicos de resultar el acto válido, eficaz y ejecutorio, señala que el recurso administrativo que se interponga contra lo resuelto no tendrá efecto suspensivo, sin perjuicio de su suspensión en los términos allí reglamentados. En ese escenario se inserta el numeral 149.1.a al señalar que uno de los medios de ejecución administrativa será la ejecución forzada mediante apremio sobre el patrimonio del administrado, con la salvedad de que el título ejecutivo podrá ser la certificación del acto constitutivo del crédito expedida por el órgano competente para ordenar la ejecución. De lo expuesto se deduce lo que a continuación diremos. El sujeto activo podrá, en ejercicio de su función administrativa y cuando carezca de norma especial, constituir un adeudo frente al administrado con arreglo a la precitada ley y cobrarlo en sede administrativa o judicial. Si judicializa el reclamo a través del monitorio dinerario, acorde a lo dispuesto en paralelo por los artículos 110 y 111 del Código Procesal Civil, deberá adjuntar certificación del acto constitutivo del adeudo. Pero para que el citado documento ostente la condición de ejecutivo, el acto certificado deberá reputarse válido, eficaz y ejecutorio. Aunque ordinariamente se le pueda presumir válido, eficaz y ejecutorio -principio de la autotutela administrativa-, debe hacerse la observación que esta Cámara discrepa de la afirmación tan categórica que hace el aquo, para matizarla en el sentido de que no todo acto administrativo se presumirá válido y eficaz para su cobro en sede monitoria dineraria, pues no aplicará a los absolutamente nulos e ineficaces. Por tanto, en un sistema donde haya patologías de tales actos de índole formal -según veremos- que afecten esa presunción, lo certificado como consecuencia de ello no tendrá carácter de título ejecutivo porque estaremos frente a un acto inválido y(o) ineficaz y consecuentemente inejecutorio, y por ende, resultará de examen oficioso por parte del Juzgado de Cobro Judicial. Habrá ejecutoriedad si el acto contemplativo de la condena patrimonial resulta exigible u obligatorio frente al deudor -artículos 146 a 151-, característica que se mantendrá vigente en el tiempo aunque el afectado interponga un proceso anulatorio o revocatorio en sede contenciosa administrativa, con las excepciones de ley -por ejemplo, que se acoja una medida cautelar-. Pero para esa ejecutoriedad el precitado acto deberá ser válido -o relativamente nula- y eficaz. Que sea válido significará que en su constitución se han observado ciertos elementos formales y materiales -artículos 128 a 139 y 214 a 355 [...] Recapitulando, el título será ejecutivo en tanto el acto constitutivo del crédito certificado se presuma válido, eficaz y ejecutorio en los términos arriba expuestos. Dado lo anterior, el Juzgado no podrá analizar el motivo, contenido y fin del acto -labor sustantiva ajena a su competencia en el caso concreto del precitado numeral 149-, pero en cambio deberá corroborar que la Administración siguió el debido proceso conducente al dictado de la resolución final, por ejemplo, a través un adecuado emplazamiento y notificación al administrado, que el órgano director y decisor son competentes, que la resolución de fondo administrativa fue motivada y notificada a las partes. VIII. Junto a la constatación de los requisitos elencados en el anterior acápite, el Juzgado deberá verificar que la certificación ha cumplido los requisitos formales de emisión previstos en la propia ley. Podría suceder que el sujeto activo satisfizo los elementos de validez, eficacia y ejecutoriedad atinentes al acto constitutivo del adeudo, pero incumplió los formales alusivos a la expedición de la certificación según los requerimientos legales, dando al traste con su ejecutividad. El precitado artículo 149 dispone que el título ejecutivo será la certificación del acto constitutivo del crédito expedido por el órgano competente de ordenar la ejecución. En lo que atañe a su contenido, el Tribunal entiende, conforme a lo expuesto supra, que el acto al que alude el legislador es la resolución administrativa condenatoria dictada dentro del procedimiento administrativo, correspondiente al acto constitutivo del crédito. En consecuencia, para que el título sea ejecutivo este deberá estar conformado por copias literales del mentado acto; en su defecto, por su transcripción literal. En ambos casos, indicándose que las copias o información es o son fiel(es) y exacta(s) de su(s) original(es) tenida(s) a la vista mediante la carpeta administrativa. Lo que no creemos posible, sin incurrir en una interpretación ampliativa o en una integración analógica, ambos criterios hermeneúticos vedados en esta vía, es aceptar que la certificación satisfaga el imperativo legal haciendo simple mención al adeudo por remisión al proceso sancionatorio, pues omitiría lo que, creemos, constituye la esencia de su ejecutividad, a saber, la inclusión literal del acto administrativo. Este abordaje busca potenciar el garantismo en un contexto especial que de antemano está diseñado para privilegiar la posición del acreedor público frente al administrado, al permitirle crear unilateralmente el presente título ejecutivo y acceder a una vía procesal más expedita y con un contradictorio más limitado. La necesidad de un contrapeso capaz de equilibrar la balanza presupone que el título de naturaleza compleja sea autosuficiente, capaz de precisar por sí solo los datos básicos relevantes que permitan al operador jurídico -persona juzgadora y parte demandada-, determinar el cumplimiento de los elementos de validez formal y eficacia a los que quedó condicionada su ejecutoriedad y consecuente ejecutividad -especialmente su motivación acorde al numeral 132-, sin tener que acudir eventualmente a copias del expediente para esa constatación. De esa forma uno y otro podrán, según su rol dentro del proceso y la etapa procesal, argumentar lo pertinente [...]”.

Podemos concluir, existe la clasificación que distingue entre títulos ejecutivos públicos generales y títulos ejecutivos públicos particulares o especiales. Los públicos generales, son aquellos documentos con eficacia ejecutiva que son emitidos por el ente público al amparo de lo que establecen los artículos 149 inciso 1), 204 y 210, de la Ley General de la Administración Pública. Por su parte, los títulos ejecutivos públicos particulares o especiales son aquellos emitidos por ese tipo de entes, pero al amparo de una Ley especial que lo crea o sanciona.  Además como ya lo hiciera entonces el Tribunal Primero Civil en la resolución Nº 01159-2010 “Es cierto que el artículo 149 inciso a. de la Ley General de la Administración Pública da la posibilidad a la administración de emitir títulos ejecutivos que luego puedan ser ejecutados en sede judicial; sin embargo, tales documentos deben contener una suma líquida y exigible para que pueda ejecutarse. Ello solo se logra luego de haberse seguido el procedimiento previsto en la norma del artículo 308 de la Ley antes mencionada, lo que permitirá luego certificar la suma determinada en ese proceso de manera que la emisión del título ejecutivo permita luego ejecutarlo en sede judicial. Sobre el particular, este Tribunal comparte la cita que se hace del criterio externado en forma reiterada por la Sala Constitucional en el sentido de que de previo a la emisión de un título ejecutivo debe cumplirse con el trámite previsto en los artículos 308 y siguientes de la misma Ley General de la Administración Pública. En esencia, ha dicho la Sala: (...) VIII. CONCLUSION. Con fundamento en las razones anteriores, es que cabe concluir que las potestades otorgadas a la Administración, en virtud de lo dispuesto en los artículos 149, 204 y 210 de la Ley General de la Administración Pública interpretados y aplicados en la forma expuesta no resultan contrarios a norma o principio constitucional alguno, específicamente al principio de razonabilidad y de tutela judicial efectiva, toda vez que el procedimiento que la Administración está obligada a cumplir para determinar la responsabilidad del funcionario o administrado y la cantidad líquida exigible, debe hacerse con apego a lo ordenado a la Ley General de la Administración Pública -artículos 308 y siguientes-, en los cuales se garantiza el respeto de los derechos fundamentales." (Sala Constitucional, N° 2180 de las nueve horas veintiún minutos del diez de mayo de mil novecientos noventa y seis)”.

Podemos concluir entonces que el procedimiento previsto en el artículo 308 de la Ley General de la Administración Pública es un trámite que debe cumplirse antes de la emisión de un título ejecutivo por parte de la Administración. Según se menciona en la resolución del Tribunal Primero de Apelación Civil de San José en la resolución Nº 01159-2010, este procedimiento permitirá certificar la suma determinada en ese proceso para que la emisión del título ejecutivo permita luego ejecutarlo en sede judicial. La Sala Constitucional ha mantenido el criterio de que, previo a la emisión de un título ejecutivo, debe cumplirse con el trámite previsto en los artículos 308 y siguientes de la misma Ley General de la Administración Pública. En esencia, este procedimiento tiene como objetivo garantizar que se cumplan los requisitos legales necesarios para emitir un título ejecutivo válido.

Por lo que para que la Administración pueda emitir títulos ejecutivos que serán ejecutados en sede deben cumplirse rigurosamente la disposición expresa de la ley que les otorgue tal condición y no pueden ser creados por las partes ni por interpretación judicial. Se requerirá una acreditación de merecer el trato privilegiado mediante un título que traiga aparejada ejecución según los presupuestos requeridos para cada caso en particular y estos lineamientos de formalidad del documento y los presupuestos de admisibilidad al momento de emitir títulos ejecutivos para evitar problemas legales en el futuro deben cumplirse rigurosamente según la resolución Nº 00081-2021 del Tribunal Primero de Apelación Civil de San José.

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